中日环境行政调解制度研究

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环境行政调解指环境行政机关在当事人自愿的基础上，根据专业知识和相关法律，没有刻板的程序，就环境纠纷的赔偿责任和金额进行调解的过程。随着经济的快速发展，生态破坏和环境污染问题日益严重，环境纠纷日益增多，虽然从司法理论的角度出发，使用诉讼解决环境纠纷是最正当的选择，但我国司法资源严重不足，且环境诉讼举证困难、周期长。环境行政调解是一种非诉处理环境纠纷的模式，有着更为独特的优势，可以便捷、合理地解决环境纠纷。目前，我国的环境行政调解客观上存在制度缺陷，这不利于其发挥作用。我国邻国日本人口众多，曾因工业快速发展成为公害大国，针对大量环境纠纷，日本建立了相对完备和成熟的公害纠纷处理机制。英美法学推崇诉讼解决纠纷，但是我国的公众厌诉社会心理和现阶段的环境纠纷状况与当年的日本存在更多相似之处。笔者将中日环境行政调解制度进行比较研究，试图从日本环境纠纷处理机制中探索对中国的借鉴之道。

一、环境行政调解的历史发展比较

（一）日本环境行政调解的立法发展。日本最初制定关于解决环境纠纷的法律是1960年的《有关公害健康被害救济的特别措施法》，随后1970年公布了《公害纠纷处理法》（分别于1972年、1974年和1996年部分修订），1972年颁布了《公害调解委员会设置法》，1993年制定了《日本环境基本法》。日本相当重视环境行政调解，对其进行了系统具体的立法。《公害纠纷处理法》建立了环境行政处理法律制度，明确规定环境纠纷的四种行政处理方式：斡旋、调解、仲裁和裁定。《公害调整委员会设置法》明确规定了环境行政处理的受案范围、机构设置和处理程序等。这两部法律的规定使环境行政调解制度可操作性强，严格合理的程序保证了行政调解的公正性，有效缓解了环境纠纷的司法压力。而《日本环境基本法》在31条肯定了环境行政处理，提高了环境行政调解的法律效力和法律层级。（二）中国环境行政调解的立法发展。在我国，1982年的《海洋环境保护法》中第一次明确规定了环境纠纷能够请求行政处理（第42条），随后制定的《水污染防治法》（第41条）、《大气污染防治法》（第36条）、《环境噪声污染防治条例》（第43条）等法律法规都有相似的规定。1989年的《环境保护法》第41条，肯定环境纠纷可以经当事人向环境主管部门申请就纠纷赔偿进行行政处理。同时，地方政府将环境行政处理作为环保部门的法定职责，且制定了相关地方法规规章。但近年来，我国环境立法的趋势是发展和强化环境公益诉讼，弱化环境行政调解。2015年，我国出台《环境保护法》，增加了环境公益诉讼条款（第58条），并且将原有的41条删除了，有关环境民事纠纷的条款只有64条，其规定环境纠纷中的侵权责任，应当参照《侵权责任法》的规定承担。而《侵权责任法》中第八章并未规定环境行政调解。目前明确规定可以进行环境行政调解的法律法规有：2017年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第97条，2009年通过的《防治船舶污染海洋环境管理条例》第57条，2004年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第84条，2016年修订的《中华人民共和国水法》第57条。（三）小结。对比中日两国环境行政调解的历史发展，我们可以得知日本有专门的《公害纠纷处理办法》详细而清晰地规定了环境行政调解。但在我国，关于环境行政调解的规定散落在各个单行法中，没有专门的环境纠纷行政处理的立法，并且有推崇诉讼、弱化行政调解的趋势。诚然，国家近年来需要推动和完善环境纠纷诉讼制度，但将环境行政调解制度不断弱化，笔者认为不妥。环境纠纷具有复杂性、突发性等特点，相较于诉讼，环境行政调解更能快速妥善地解决环境纠纷。并且目前我国推行多元化解决纠纷机制，建立与完善行政调解制度是必要的。

二、环境行政调解的机构设置比较

（一）日本环境行政调解的机构设置。日本针对环境纠纷的行政处理，设立了专门性机构：全国设立了公害调整委员会、都道府县设立了公害审查会。公害调整委员会和公害审查会独立性极强，前者是总理府外独立的，由总理任命，且法律保障委员长和委员的身份，没有法定事由不得任意罢免；后者由9~15人组成，基于议会的同意任免。并且这两个公害纠纷处理机构分工明确，其管辖范围不同：前者处理重大事件、广阔区域的事件和跨县事件，后者受理的案件大多涉及噪音和大气等污染。同时，两者并不存在行政隶属关系。同时，日本还设置了公害意见调解员在都道府县和市府町村的公害课，他们的职责是：首先，作为对公害纠纷的投诉和咨询窗口；其二，进行中介和指导，并把反馈的信息及时准确地报告相关部门。每年公害调解员接收到的案件数超过6万件，但上交到两个公害纠纷处理机关的案件只有50件上下。可见公害意见调解员作用极大，能够在环境纠纷初期进行科学准确的处理，避免纠纷和环境污染的恶化，也使日本的公害纠纷行政处理达到很好的效果。（二）我国环境行政调解的机构设置。相较于日本，我国环境行政调解只规定了交由环境主管部门处理，其可以是环境保护行政主管部门，也可是其他有关行政主管部门，没有专门的机构设置，也没有人员配置。这可能因为环境主管部门具有专业性，熟悉本地区的环境状况，并且可及时补救环境纠纷造成的后果，但由于没有专门的环境行政调解机构，并且环境主管部门与政府存在行政隶属关系，其资金和人员编制等事项都由政府掌管，这意味着难以保障行政调解的独立性和中立性。而我国类似于日本公害意见调解员的是环境信访部门。人民群众遇到环境纠纷、环境问题都会反映到信访部门，信访部门可以进行调解和指导，并及时报告信息。且我国针对环境信访设立了专门的部门，根据2006年的《环境信访办法》，县级环境部门必须设立或指定环境信访工作机构，各级环境保护行政主管部门应当配备与环境信访工作相适应的工作人员，保证工作经费和必要的工作设备及设施。（三）小结。从中日环境行政调解制度的机构设置比较中，我们发现日本有专门的环境行政调解机构，并且中央和地方设置了不同的环境行政调解机构，分工明确；但中国没有专门的环境行政调解机构，且负责环境行政调解的环境主管部门与政府存在行政隶属关系。笔者认为，如果在中国设置专门的环境行政调解机构，需要大量的人力物力，且需要组织建设，并不太现实。建议调整和恢复到环境信访和环境行政调解原本的定位，可将信访部门改革成为环境纠纷行政处理部门，保持原有的机构设置，但人员和设置一分为二，一部分行使原有的信访部门功能，类似于日本的公害意见调解员，作为环境纠纷的投诉窗口，解决一部分环境纠纷，并对环境纠纷分流；另一部分人员组成环境纠纷行政调解的专门机构，用于解决分流后需要环境行政调解的案件。这样不需要耗费大量的人力物力，同时原有的环境信访部门人员拥有解决环境纠纷的经验和专业知识，可保证环境纠纷解决的公正性和合理性。并且可以适当地将人员扩充，甚至可以将案件的事实调查部分委托第三方中立机构，形成服务行政、合作行政。

三、环境行政调解的性质和效力比较

日本环境行政调解协议不具有执行力，但会对调解情况进行公告，30日内对其调解内容没有不予接收的意识表示，随即成立。日本学者建议加强环境行政调解的效力：1.赋予非诉讼调解文书以法律效力，与法院的调解书和判决书相同；2.在法院审判时应当充分认可公害调整委员会在原因裁定和责任裁定的事实。当事人不服责任裁定的，可直接向高等法院起诉，不需要经过地方法院，这样才赋予了其实际意义。而我国，1992年全国人大常委会法工委的答复意见中明确环境保护行政主管部门可以对环境纠纷进行行政处理，但当事人只能提起民事诉讼，不能对环境主管部门提起行政诉讼，确定了环境行政调解不具有执行力。这一规定是为了避免环境行政主管部门成为行政诉讼的被告。但因环境行政调解不具有执行力，民众逐渐不愿意选择行政调解来解决环境纠纷，环境行政主管部门同样认为其不能有效解决问题，逐渐冷落环境行政调解。借鉴日本经验和日本学者的建议，笔者建议环境行政调解协议可以经双方当事人同意，向法院申请确认其效力由法院赋予其强制执行力。

四、结语

中日对比，日本为我们提供了一个较为成熟的环境行政调解的蓝图，但我们仍然应该坚持从本土的实际情况出发。通过借鉴日本环境行政调解的经验，我们可以得到以下启示：第一，我国推行多元化解决纠纷机制，建立与完善行政调解制度是必要的。第二，建立专门的环境行政调解机构，调整和恢复到环境信访和环境行政调解原本的定位，将环境信访部门改革成为环境纠纷行政处理部门。第三，环境行政调解协议可以通过法院赋予其强制执行力。

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作者:颜妍 单位:湖南师范大学法学院