试析行政执法中责停通知书的依据

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一、关于责停通知书发放的程序沿革

第一阶段，执法人员发现涉嫌违法行为的，即作出责令停止违法行为的决定，发出责停通知书。执法部门随后检查通知书并对案件进行立案调查。即:发责停通知书———发检查通知书———立案调查。第二阶段，执法机关发出检查通知书后，如发现涉嫌违法行为即发放责停通知书，再立案调查。即:发检查通知书———发责停通知书———立案调查。第三阶段，发出检查通知书后，发现有涉嫌违法行为的先立案，然后再发放责停通知书。即:发检查通知书———立案调查———发责停通知书。目前，我海洋行政执法部门均按照该程序处理海洋行政违法案件。

二、责停通知书发放的条文依据

关于责停通知书发放的依据在《海域使用管理法》第39条有明确的规定:县级以上人民政府海洋行政主管部门履行行政监督检查职责时，有权采取下列措施:……(四)责令当事人停止正在进行的违法行为。《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第42条第5项明确规定:县级以上人民政府海洋主管部门依法对海洋工程进行现场检查时，有权采取下列措施:……(五)责令违法者停止违法活动，接受调查处理。同时，《海洋环境保护法》第19条也明确规定:“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门可以在海上实行联合执法，在巡航监视中发现海上污染事故或者违反本法规定的行为时，应当予以制止并调查取证，必要时有权采取有效措施，防止污染事态的扩大，并报告有关主管部门处理。”上述三项规定是实践中海洋行政执法部门在处理海域类、海洋工程类以及海洋环保类行政违法案件中，发放责停通知书的法条依据。

三、发放责停通知书行为的法律性质

《海岛保护法》中，仅在第47条、第48条、第50条中出现了“责令停止违法行为”的字眼，而上述条款属于法律责任中的处罚条款。那么上述条款是否可以作为在海岛行政执法中发放责停通知书的依据呢?要弄清这个问题，需要首先分析发放责停通知书行为的法律性质。

四、发放责停通知书行为是否属于行政强制措施

《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施作了如下定义:行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。据此，可以看出:首先，行政强制措施是一种暂时性行为，是中间行为，行政强制措施的做出不以相对人行为违法为前提，也不必然导致行政处罚。而“责令停止违法行为通知书”顾名思义，是以相对人行为违法为前提，是在立案后发放的，以行政处罚为归宿(情节轻微，不予处罚为例外)。其次，行政强制措施对相对人的人身或者财产子做出了处分，是一种可复议可诉讼的具体行政行为，而“责停”并未对相对人的人身或者财产做出处分，不是具体行政行为，不可复议或诉讼。再次，行政强制措施做出后都有后续解除措施，而“责停”是以行政处罚决定的作出为归宿(情节轻微，不予处罚为例外)，并无解除措施。综上所述，笔者认为发放“责停通知书”的行为不是行政强制措施。

五、发放责停通知书行为是否属于行政强制执行

《中华人民共和国行政强制法》明确规定行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执行的前提是存在一个生效的行政决定，行政强制执行是执行行政决定的行为，目的是保障行政决定的内容得到实现。而“责停”是在行政(处罚)决定做出前，立案之后做出的，没有一个行政决定作为其做出的前提，因此“责停”不符合行政强制执行的构成要件，不是行政强制执行。

六、发放责停通知书行为是否属于行政处罚

行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，具有制裁性。而“责停”只是对相对人权利的限制，是做出行政处罚的前期行为，不具有制裁性和处分性。因此，发放责停通知书行为不属于行政处罚。通过分析，笔者认为“责停”并不是一种独立的具体行政行为，而仅仅是依附于行政处罚的“法定程序”，即责停行为的性质是行政处罚的“前置程序”。对相对人采取“责停”，必然对相对人进行行政处罚(情节轻微，不予处罚为例外)。上述“责停”性质的认定，其法律意义在于:根据程序法定原则，作为前置的“责停”程序违法，必然导致行政处罚的法定程序违法而被撤销。

本文作者：姜青芳工作单位：中国海洋大学