试论行政诉讼中原告的确认

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一、行政诉讼中原告资格涵义

对于行政诉讼原告资格的内涵，我国《行政诉讼法》等相关法律并没有加以明确界定。但可以通过以下法律条款予以认定，例如，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”此外，最高人民法院关于《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称若干解释）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”除此之外，依据美国《布莱克法律大辞典》中针对原告资格的解释，原告资格意味着某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应给予保护的、实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有关系[2]。基于以上行政诉讼原告资格相关规定和解释的考察，行政诉讼法中的原告资格是指个人或组织在自身合法权益受到行政机关或者行政机关公务人员侵害时，请求法院介入进行司法审查所应具备的条件。具体包括以下构成要件“：第一，主体要件：原告是公民、法人或者其他组织；第二，行为要件：必须是具体行政行为；第三，权益要件：具体行政行为所侵害的必须是公民、法人或者其他组织的合法权益；第四，结果要件：公民、法人或其他组织只有在自身利益受到侵害的前提下才能提起行政诉讼。”[3]

二、学界关于行政诉讼中原告资格的争论

作为行政诉讼原告资格构成要件的重要内容，学界对“行政相对人”“、合法权益标准”以及“私益诉讼”存在着争论，大致分为三种观点，具体内容如下：1.行政诉讼中的原告应该是直接行政相对人，即行政行为直接影响的相对人，主张直接受害人诉讼。这部分学者指出，由于具体行政行为是指行政机关和行政机关工作人员以及其他由法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中针对特定的公民、法人或者其他组织所实施的单方行政行为，因此，对行政机关做出的具体行政行为不服的，只能由该具体行政行为的直接行政相对人提起起诉。而行政相对人作为具体行政行为所赋予权利或所课处义务的直接承受者，不应包括与该具体行政行为有其他关系的公民、法人或组织。至于具体行政行为中的其他关系人问题，他们认为，应该依照《行政诉讼法》第27条：“第三方原则”参与诉讼，即“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三方申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”很明显，在这些学者看来只有当行政相对人自身的合法权益受到侵害时才具备行政诉讼的原告资格，其他利害关系人也只能在直接行政相对人提起诉讼的基础上才能以第三人身份共同参加诉讼。2.行政诉讼中的原告不仅包括直接行政相对人，还应包括间接行政相对人，即主张利害关系人诉讼。这些学者指出，如果把行政诉讼原告资格仅仅界定为直接行政相对人，一方面背离了《行政诉讼法》的立法宗旨，难以有效保护公民、法人或其他组织的合法权益，不利于维护和监督行政机关依法行使行政职权；另一方面，从当前司法的实践来看，“一些具体行政行为虽然是针对特定的人就特定的事项做出的，但其影响往往超过它所针对的对象，直接影响他人的权利和义务，使他人的权利或义务发生变化，如该具体行政行为实现，将使所影响的人的利益直接受到损害，从而他人成为该具体行政行为法律后果的直接承受者”[4]。此外，从西方国家行政诉讼原告资格的历史发展经验来看，各国也逐渐放宽了原告资格，例如，“例如，美国在20世纪40年代以前，规定当事人只能在权利受到侵害时才有起诉资格，经桑德斯兄弟一案开始，从1946年《联邦行政程序法》规定‘不利影响和损害’标准后，通过法院的判例，这个标准已被充分扩展了，甚至还有进一步扩大的趋势。损害和不利影响的程度，由直接扩大到间接；受不利影响和损害的对象由自身扩大到其他人”[5]。对于以上主张，《若干解释》第12条之规定指出“：与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”由此可见，行政诉讼的原告资格由直接行政相对人向直接行政相对人和间接相对人共同拓展，即行政诉讼原告资格的“利害关系人”标准。3.行政诉讼原告资格应该进一步放宽，逐渐发展民众诉讼和公益诉讼，真正保障公民、法人或组织的诉讼权利。尽管当前学界基本认同行政诉讼原告资格为“与具体行政行为有法律上的利害关系的行政相对人”，即直接行政相对人和间接行政相对人。但部分学者认为，当前的行政诉讼资格都关注的是行政相对人因“私益”受损进行诉讼时所获得的资格，现实生活却存在许多损害公共利益的行政行为，因此应逐渐建立和完善公益诉讼和民众诉讼。所谓行政公益诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益，依法提起诉讼，要求司法机关予以审查。行政公益诉讼制的建立具有重要的现实意义：“行政公益诉讼既是公民维护公益的法律手段，也是行使宪法规定参与管理社会事务的一种机制；更重要是，行政公益诉讼能够有效发挥社会监督作用，对于维护社会的公正、公平及合法运行具有不可替代的作用。”[6]而民众诉讼是指任何公民、法人或者其他组织，只要不服行政机关所做出的具体行政行为，而不管该行政行为是否与自身利益相关，均有权利提起行政诉讼，请求法院予以撤销。这种行政诉讼意味着社会公众对于行政机关行使职权状况的高度监督，促使其依法行政，切实维护相关公民、法人以及其他组织的合法权益。因此，在行政公益诉讼和民众诉讼中，提起诉讼的公民、法人或者其他组织通常是非法律上的直接利害关系人，即原告一般是与被诉的行政行为或不行为没有直接利害关系的组织和个人。但由于我国《行政诉讼法》规定了只有法律上有利害关系的行政相对人才具有原告资格，所以行政公益诉讼和民众诉讼很难取得诉讼资格，个人或组织不能有效地行使诉讼权。

三、结论

综上所述，学界对于行政诉讼原告资格的争论反映了我国行政诉讼原告资格的不断发展，即从“直接行政相对人”到“利害关系人”再到“全民诉讼”，由“窄”到“宽”逐步拓展的趋势。但有些学者认为，根据现阶段我国国情，对于行政诉讼原告资格应该坚持“利害关系人”标准，反对“全民诉讼”或“公益诉讼”的提法，因为当对行政诉讼原告资格不加限定时，容易造成个人或组织的滥讼，严重浪费国家司法资源，降低司法效率。然而，笔者认为，确立行政诉讼原告资格的目的，一方面是为了保障个人或组织的诉讼权利，从而维护其的合法权益；另一方面切实监督行政机关依法行使其职权。因此，行政诉讼原告资格“门槛”的高低直接影响着这些目的实现。所以，我国必须逐渐放宽和统一行政诉讼原告资格，由直接受害人诉讼向利害关系人诉讼和民众诉讼转变，由重视“私益诉讼”向“私益诉讼”与“公益诉讼”并重转变，不能因噎废食：因为担心所谓的国家司法资源浪费、司法效率低下等原因来限制行政诉讼中的原告资格，阻碍行政相对人诉讼权利实现。

本文作者：胡世文工作单位：广西民族大学