行政诉权保障制度完善思索

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我国行政诉讼制度确立以来，行政诉讼成为行政相对人维护其合法权益的重要手段，行政诉权则是公民提起行政诉讼的权利来源。行政诉权体现了公民在行政诉讼中平等对抗行政主体的权利，是公民在行政关系中诉讼人格的体现，对于公民维护其“行政权益”具有重要意义。但是，长期以来受我国法律文化传统的影响，在行政诉权的保护上还存在不足。鉴于此，笔者分析对我国目前的行政诉权所存在的问题，提出完善我国行政诉权保障的建议，以期能有助于实践。

一、诉权与行政诉权释义

行政诉权与诉权是从属关系，行政诉权具有诉权的一般特征，同时也有其特殊性。为了更好地理解行政诉权，应首先对诉权进行解析。诉权的含义来源于罗马法中的“action”，是指“可以进行诉讼的权利”，诉权最初是以实体法上的请求权来体现。诉权理论的发展经历了私法诉权说、公法诉权说、诉权否定说、二元诉权说等学说，这些学说对诉权理论的形成和发展具有重要意义。对于诉权的定义，《牛津法律大辞典》将诉权(rightofaction)定义为：“提起诉讼的权利。一个人是否享有诉权，取决于他是否具有向他人要求给予救济或补偿、可强制执行的权利。”[1]《中国大百科全书•法学》中对诉权的描述为：“向法院对一定的人提出诉这种请求的权利，叫做诉权。”[2]我国大多数学者认为“:诉权,是指法律规定的,赋予当事人进行诉讼的基本权利。”[3]具体而言，就是公民依法享有的，在其权利受到侵害或者发生纠纷时请求法律救济的权利，诉权的行使是启动与延续诉讼的前提。行政诉权是诉权的一种，对于行政诉权的定义，我国有学者认为“行政诉权是行政活动中的权利主体按照法律预设的程序,请求法院对有关行政纠纷做出公正裁判的程序性权力。”[4]我国《行政诉讼法》第2条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此，我们认为行政诉权是具体行政行为中的行政关系主体按照法定程序向人民法院提起诉讼，并请求人民法院作出公正裁判的的权利。在民事诉讼中，民事法律关系双方主体均享有诉权，而在行政诉讼中，行政相对人享有行政诉权，但行政主体是否也具有行政诉权呢？笔者认为，行政主体的这种应诉权不属于行政诉权，而是一种程序上的权利，是在诉讼发生及延续过程中依照法定所享有的权利，是一种实然的权利，而诉权是一种应然权利、自然权利，诉讼之前即已存在。再者，从行政诉权的意义来看,它更倾向于行政相对人的权益保障以及对行政主体行政行为的监督,而且行政诉权往往是行政关系中权益受到侵害时被动行使的。因此，行政诉权应取其狭义之义，即仅指行政相对方所享有的行政诉权。

二、我国行政诉权保障存在的不足

（一）行政诉讼受案范围过窄

我国《行政诉讼法》第11条对行政相对人及利害关系人可以提起行政诉讼的情形进行了规定，其中除了第1款第8项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”进行概括性的规定之外，其余第1款第1项至第7项以及第2款对法院受理行政诉讼的范围均以具体的列举式规定。这种立法模式存在瑕疵，首先，不利于行政诉权的行使。行政诉讼客体规定的宽窄直接影响行政诉权行使的空间，从我国《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围的规定来看，过于具体，这种列举式的规定对行政诉权的行使限制过多，仅规定行政机关的具体行政行为对人身权、财产权的侵犯，而对于公民的其他权利、抽象行政行为等均为提及，这不利于行政诉权的行使。其次，对行政诉讼受案范围立法形式不够科学。我国行政诉讼法对行政诉讼受案范围的规定基本上采取的是一种肯定的列举式立法，这种形式具有一定的缺陷，限制了行政诉讼受案范围，容易导致某些行政纠纷无法进入司法程序，从而出现行政权力司法救济的真空。

（二）对行政诉讼主体资格的界定存在不足之处

对于行政诉讼原告资格，我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”但在司法实践中，往往将原告推定为行政相对人，这就缩小了原告的范围。为此，最高人民法院还出台了司法解释《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，该解释第12条明确赋予了行政关系利害关系人的诉讼主体资格。这一规定对扩大了原告的范围，保障公民行政权益具有积极意义。但是利害关系是一个抽象模糊的概念，怎么样才算是存在利害关系并没有一个明确的标准，将“法律上的利害关系”来判断原告主体资格存在可操作性难的问题。而对于被告的主体资格，则较为复杂。我国《行政诉讼法》第25条特别规定了行政诉讼的被告，在我国，行政诉讼被告，通常是指它的具体行政行为被作为原告的个人或者组织指控侵犯其行政法上的合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。[5]由此可见，行政诉讼的被告的认定与行政主体的认定具有直接关系。然而，由于行政主体越来越广泛，行政形式也呈多样化，按照原本的行政主体的认定标准来确定行政主体已不合时宜，这也导致行政诉讼被告认定困难，影响行政诉权的实现。

（三）行政诉讼程序不利于行政诉权的实现

行政诉权通过行政程序来实现，行政诉讼程序是行政诉权的实现方式。但我国行政诉讼程序中的各项制度中尚存在一些缺陷不利于行政诉权的实现。以审判程序为例，我国行政诉讼程序实行的是普通程序合议庭制度，相比民事诉讼、刑事诉讼，我国行政诉讼不存在简易程序。但对于案情简单，争议不大的行政诉讼案件适用普通程序组成合议庭审理，不仅增加了诉讼周期，而且降低了诉讼效率，造成司法资源的浪费，不利于权利人行政诉权的实现。此外，在行政诉讼程序中的起诉不停止执行原则赋予了行政主体极大的自由裁量权，虽然也赋予了原告在一定条件下申请停止执行的申请权，但是仍存在无法阻止涉诉行政行为的执行的可能。

三、完善我国行政诉权保障制度的若干思考

通过上述对行政诉权及我国行政诉权保障中存在的问题的分析，明确我国行政诉权的重要意义以及其发展所面临的困境。我们必须重视行政诉权的保障，采取措施，实现行政诉权在我国立法及司法实践中的完善，使公民能平等、充分、及时地行使行政诉权。笔者建议从以下几个方面来加强我国行政诉权的保障：

第一，修正我国行政诉讼受案范围的相关立法，为行政诉权的行使提供宽松的法律空间。如前所述，我国《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围首先进行总体规定，然后进行正面的列举式规定，这种模式的最大不足在于难以列举所有可诉行政行为。为了更好地保障行政诉权，合理科学地界定行政诉讼的范围，避免“挂一漏万”的现象，应当取消肯定列举规定，采用概括方式规定可诉行政行为，采用概括式条款规定行政诉讼受案范围是世界各国行政诉讼制度的发展趋势，我国行政诉讼法也应该择其善者而从之。

第二，增加部分行政行为的可诉性规定。我国行政诉讼程序针对的是具体行政行为所引起的纠纷，对于内部行政行为、抽象行政行为等非具体行政行为所引起的纠纷不适用。当前我国对于内部行政行为引起的纠纷,一般通过内部行政手段予以解决。但是，由于这种处理方法缺乏有效的监督和制约，难以实现规范化，受权力干涉的可能性极大，因此，有必要纳入司法程序，以实现权力救济的法治原则。抽象行政行为针对的是不特定人，但是具体行政行为的发生往往是基于抽象行政行为所制定的规范性文件，可以说一个不良的抽象行政行为的负面影响远远大于一个具体行政行为。因此将抽象行政行为纳入可诉范围,是实现公民诉权的需要,也是完善司法审查的需要。

第三，完善行政诉讼主体资格的界定。我国《行政诉讼法》以及相关的司法解释对原告、被告的资格问题进行了规定，但是规定得比较杂乱,甚至存在矛盾，不利于实践中的具体操作，影响行政诉权的实现。为此，笔者建议适当放宽原告资格认定的标准,以便最大限度地维护相对人及利害关系人的合法权益。同时，对被告资格的认定标准进行简化。被告资格的认定是以行政主体的认定为基础的，行政主体的认定过于复杂,导致被告资格界定比较繁琐，不利于快而好地行政诉权的行使。何况在起诉阶段就被告资格进行实质的审查是不合情理的。因此，我们可以借鉴国外行政诉讼中的诉讼主体制度，对被告采取“形式被告”形式，以简化被告的资格认定。

第四，完善行政诉讼程序。行政诉讼的目的是审查行政行为的合法性，从行政诉讼的发生到法院作出裁判需要经过一定的时间过程，这期间法院必须注意平衡行政相对人的权益、利害关系人的权益和行政公共利益之间的关系。这就涉及了诉讼中行政行为的执行问题，我国行政诉讼程序中采取了起诉不停止执行原则，以不停止执行为常态，停止执行为例外。这一原则对于诉权的保障而言是不公的，它侧重于公权力行使的连续性和行政效率，但不利于行政诉权的保障。因此，笔者认为，从行政诉权的保障角度出发，将起诉不停止执行改为起诉停止执行更为合适，侧重保护行政相对人及利害关系人的权利。当然，这样一来，也许就会存在一些关于是否会妨碍公共利益，是否会阻碍行政管理的连续性的思索，这时我们就可以设立该原则的一些例外：如果行政行为不及时执行会损害公共利益或者第三人利益的，经行政机关或者利害关系人申请，人民法院可以决定不停止执行。

第五，行政诉讼程序中引入简易程序。行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼是我国诉讼法制度的三大基石。我国民事诉讼、刑事诉讼程序中均区分了普通程序与简易程序，唯独行政诉讼实行单一的普通合议庭制度。任何案件不分简繁一律适用普通程序，无疑会对本来就有限的司法资源造成的浪费，降低诉讼效率，既不利于公权力的管理活动，也不利于相对人的权利保护，繁琐的诉讼程序也可能阻碍行政诉权的实现。因此，笔者建议在行政诉讼程序中引入简易程序，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的行政案件适用简易程序。