行政附加民事诉讼问题

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随着现代社会行政权的扩张，行政的理念的转换，行政的作用领域、活动范围限制扩大，行政行为的方式也日趋多样化。1行政权日益扩张到生活中，介入公民的民事行为。行政权调整的行政法律关系和民事法律关系存在相互交织、重合的现象，行政争议和民事争议交织的情况就无法避免。要解决这一类的问题，笔者认为行政附带民事诉讼是一种很好的选择。

一、行政附带民事诉讼概述

（一）行政附带民事诉讼的定义

我国理论界有很多学者对行政附带民事诉讼下了定义，姜明安认为：“行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件、解决行政争议的过程中，附带解决与本案有关的民事争议的活动。”马怀德认为：“所谓行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。”

（二）行政附带民事诉讼的必要性

第一、诉讼经济原则的要求。对于行政争议和民事争议交叉的案件，法院大多采用分开审理的方式，先审理行政诉讼，再审理民事诉讼。因为行政行为具有公定力，一经确定就不能轻易改变。但只对行政行为所作的审查，并不能够直接解决民事诉讼当事人的问题，这使得行政诉讼陷入“半截诉讼”的尴尬境地。另外，分开审理会出现对同一案件进行两次审查，不仅会造成司法资源的浪费，而且会使当事人的权利得不到确认，给其带来不必要的时间、金钱和精力的耗费。第二、维护司法权威性的要求。司法的权威性正是司法能够有效运作，并能发挥其应有作用的基础和前提。行政争议和民事争议交叉的案件，由于管辖问题或其他原因，可能分由不同的法院或审判庭进行审理，可能会出现行政判决和民事判决不一致的情况，司法的确定性、权威性会受到很大的影响。第三、完善现有解决方式的要求。行政诉讼和民事诉讼都有其各自的局限性，单单依靠任何一种诉讼都难以处理两种争议交叉的案件。在行政争议和民事争议相关联的案件中，从表面是行政相对人对具体行政行为不服，但这一行政争议的背后存在着一个民事争议，行政相对人虽提起行政诉讼，但其最终的目的是要解决民事争议。法院分开审理的方式，只审理行政诉讼可能无法从根本上解决当事人之间的争议，而且很多情况下审理行政诉讼需要了解案件的各项民事情况。因此，为了法院能够一次性解决当事人需要解决的问题，完善现有的解决方式，建立行政附带民事诉讼是必要的。

（三）行政附带民事诉讼成立的可能性

第一、法律上的规定。《民事诉讼法》中规定：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，人民法院应当中止民事诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中也指出：“充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。”这些规定都表示我国在法律上开始对行政附带民事诉讼进行了探索，也开始承认这种解决方式。第二、法律实践的发展。我国的法治建设近几年来发展的很快，很多法院开始用行政附带民事诉讼的方式处理行政争议和民事争议相关联的案件，为全面推广行政附带民事诉讼积累了实践经验。

二、行政附带民事诉讼所面临的困境

行政附带民事诉讼在实践中运用并不广，立法上的空白、制度间的冲突、观念上的局限都使得其发展的较为缓慢，分析原因，找到对策，才能使该项制度发挥应有的作用。

（一）立法上的空白。

行政诉讼本身在我国起步就比较晚，很多制度本身还不完善，更不用说附带民事诉讼制度。在前文中，关于行政附带民事诉讼问题的虽立法已有所涉及，但我国《行政诉讼法》并没有专门性的规定，司法解释、指导意见以及其他法律中的规定又都太过笼统，没有形成比较系统、权威的体系。

（二）规则的粗陋。

在立法缺失的情况下，法院根据行政诉讼法的目的自发摸索的行政附带民事诉讼程序规则就会与其他诉讼制度出现这样那样的矛盾，简单僵化，各法院没有统一标准等等一系列的缺点纷纷暴露。具体到审判实践中，行政诉讼和民事诉讼本身是两个不同种类的诉讼，在具体制度上有很多地方规定很不一致，如诉讼管辖、诉讼时效、举证责任等。行政附带民事诉讼到底是该适用行政诉讼规则还是民事诉讼规则，或者说是应该设立专门的规则，在司法实践中没有一个相对比较统一、确定的标准。

（三）观念的局限。

我国长期以来都将公私法的划分规定的十分严格。认为两种权益侵犯事实没有交叉的可能，因而也就没有将两种权利救济方式予以合并规定的必要。在司法实践中，法院抱着“少做少错、不做不错”的观念，对行政附带民事诉讼持保守的态度，行政附带民事诉讼适用不够，发展也不够。

三、行政附带民事诉讼的完善

针对行政附带民事诉讼中存在的种种不足，建议从以下几个方面加以完善。第一、加强立法。完善相应的行政、民事法规范,是构建行政、民事争议交叉案件合并审理机制的前提。

立法部门应当在广泛、深入调研的基础上，建构全面系统高效的行政、民事争议交叉案件审理机制。第二、规则的优化。规则的确立要符合行政诉讼法原则，也要有利于案件的审理和当事人权利的保护。关于诉讼时效、管辖等问题，笔者认为并没有很大的冲突。针对行政附带民事诉讼案件中的有关情况，还是可以分别适用行政诉讼或民事诉讼的规则。至于审理期限，笔者认为不能将行政诉讼和民事诉讼的期限简单相加，这样就起不到高效、经济的结果。笔者比较赞同马怀德关于审理期限的看法，认为行政附带民事诉讼的审理期限一般应为3个月，如果3个月附带民事诉讼部分不能审结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续审理附带民事部分，但必须在受理附带民事诉讼之日起3个月内审结。第三、转变思路。立法者要根据社会的发展情况不断完善相应的立法。同时在司法实践中，法院也应当采用积极的态度来看待这一问题，注意对权利的救济和保护，改变行政诉讼“半截诉讼”的状态。