深究行政许可法听证制度

导语：深究行政许可法听证制度一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

在崇尚法治的国家中，听证不仅仅体现为公民的一项重要权利，而且它已经成为现代程序法的核心制度。听证（hearing）是个“舶来品”，其具有广义和狭义之分，广义的听证是指，在国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质疑、辩驳的程序。而狭义的听证即行政听证，是由法律规定，行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取当事人意见的活动，是促进权力机关、行政机关依法决策，依法行政维护公民、法人或者其他组织合法权益的一项重要制度，是现代行政程序法中的核心制度，为各国所广泛采用。行政许可中的听证是指行政机关在作出是否准予行政许可的决定之前，由行政许可机关告知申请那个人或者利害关系人听证权利，行政相对人陈述意见，提供证据以及行政机关听取意见，接纳证据并作出相应决定等程序构成的一种法律制度。1996年我国《行政处罚法》首次将听证作为行政处罚程序的一部分加以规定，这是中国在借鉴国外听证制度的首次尝试，而《行政许可法》在总结《行政处罚法》等法律、法规规定的听证实践的基础上，再次将听证作为行政许可实施程序的一项重要制度加以规定。

一、行政许可听证制度的发展历史

“听证”（hearing）的内涵是“听取对方意见”，在英国，是古老的自然公正原则的要求。“自然公正原则”最初适用于司法程序，要求法官在作出判决前，必须通过公开审判，就事实问题和法律问题，听取当时人和证人的意见。后来，法官成功通过判例将这一原则贯彻到合法权利或地位被行政权所侵害的所有案件中。成为约束行政活动的程序规则。听证程序在行政许可中的运用，也经历了一个发展的过程。以美国为例，最初行政机关许可行政权的形式，被认为具有自由裁量的性质，因而对于行政机关实施行政许可并没有严格的程序限制。“正当程序条款保护生命、自由和有关财产权利”。“只有在个人有权有的东西被剥夺了，才能使用正当法律程序”。当时人们认为，剥夺个人从政府那里获得的诸如福利津贴、驾驶执照等特权，就不需要举行听证。但时过境迁，许多所谓的“特权”已经成为个人的正常需要，许可证逐渐被人们认为是持证人所拥有的一项权利。正如施瓦茨所说，“职业许可证，如律师开业执照，一直被视为一种‘权利’，不能简单地予以剥夺。”正是由于确立了许可证的获得是人的一种权利这样的一种观点。所以，“除非在及时通知和合理、公正的审讯之后，不得用任何方式否认或剥夺之。”于是，听证制度开始适用于行政许可并得到发展。特别是在“戈德伯格诉凯利案”之后，法院要求几乎所有的特许权案件都必须举行听证。自《行政处罚法》首次确立听证制度以来，已经先后建立价格、决策听证制度和行政立法听证制度。如今，听证制度又再一次被引入到了我国的行政许可领域。

二、我国行政许可的听证制度

尽管听证程序对于维系行政许可决定的科学性、公正性，保障许可申请人及其利害关系人的合法权益具有重要的价值，但这并不意味着所有的行政许可都需要进行听证。原因在于，听证程序的采用必然要消耗一定的人力和物力。听证的泛滥甚至还会影响到行政效率的提高，因此确立一个科学的、合理的听证程序的适用范围十分必要。在行政法学理上，即“个人利益与公共利益均衡原则”和“成本不大于效益原则”。根据这些原则，只有可能会对申请人或者利害关系人的重大利益或者公共利益产生不利影响的行政许可申请才有进行的必要。于2004年7月1日开始实施的《行政许可法》的规定较之《行政处罚法》，更为详细具体，并在某些方面发生重大变化，如《行政处罚法》没有像《行政处罚法》那样列举规定行政许可正式听证的适用范围，而是借鉴国外的做法，仅规定正式听证的程序，何时启动正式听证则由其他单行法规定，或者由行政机关自由裁量决定。再如《行政许可法》规定了听证记录的效力，规定行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。从我国目前听证制度的适用现状看，我们要提倡听证笔录作出行政决定的主要依据。只是因为，一方面，这有助于实现案卷排他性原则的要求，另一方面，听证笔录是行政程序的阶段性产物，行政决定的最终形成有赖于行政首长的裁决，听证后采纳证据，认定事实仍不能避免，加之行政决定并不是最终决定，还要接受司法审查，所以为了达到听证程序所追求的目的，应将听证笔录作为行政决定主要依据来对待。由此可见，行政许可中的有关听证笔录的效力较之以前的听证制度有了很大的进步。

三、我国行政许可制度需要完善和发展的地方

但笔者认为，我国的听证许可制度还有可待发展和完善的地方。一些许可程序的落实缺乏具体的制度规范。因此，我们应该从以下几个方面去完善和发展我国行政许可中的听证制度。

（一）听证参加人的范围应适当扩大（从广度上扩大）

目前，很多国家的听证主体的范围都有扩大，以此来满足听证公开和全面的要求。现如今，我国的听证主体相对比较狭窄，按照《行政许可法》的规定，只有行政许可申请人和利害关系人才有权提起听证，根据该法48条的规定，行政机关认为不必要经过听证的，其他人是没有权利参与听证的。笔者认为，这种规定有失偏颇，行政机关的行政许可决定在一些方面有可能直接或间接地影响到第三人权益，如果，这些合法权益被侵害者不能通过听证来维护自身的利益，这显然是有失公正的，也不利于和谐社会的建立。由此可见，应当适当的扩大听证申请人的范围，使其包含一切的利害关系人。笔者认为，只有这样，才会真正的保障公民、法人和其他组织的合法权益，也符合我国的立法宗旨。

（二）行政许可听证内容和适用范围应当扩大（从深度上扩大）

行政许可法规定了行政机关应当申请举行听证和依职权主动举行听证两类事项。行政许可法规定“法律、法规、规整规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关人为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项”。这里笔者认为，《行政许可法》的第46条的规定侧重于对“公共利益”的保护，但在立法中并没有对“公共利益”有一个很明确的界定。我们应当对“公共利益”有一个较为明确的界定。这里的“公共利益”是指，行政机关在行政许可的活动中保障的国家或社会的利益。“公共利益”主要包括：

（1）国家的利益，也就是国家作为法律实体应当享有的利益；

（2）一些涉及公民的身体健康、精神生活不受侵害的利益；

（3）法律所保护的个人、社会团体的利益；

（4）法律要求行政机关审查社会上一些不能为人接受的违反公德和文明的行为；

（5）受到法律保护的社会资源以及自然资源；

（6）特殊群体的利益，如妇女、老人、儿童和残疾人等弱势群体的利益。这些都是“公共利益”的重大事项，行政许可机关在对以上事件进行审查的时候，如果认为需要举行听证，就应当举行听证。要对此给予高度的重视，而审查的标准就要看这一事项是否对当事人利益产生了不利影响，还要看对当事人合法权益的侵害的严重程度。

（三）听证形式多样化

听证分为正式听证和非正式听证两种，正式听证，即审判性听证，是指行政机关以听证会的方式听取意见，这种方式在很大程度上借鉴了审判程序原告与被告对抗、法官居中裁判的等腰三角程序构造。非正式听证，是指以听证会之外的让是听取意见，在行政机关制定法规或作出行政裁决时，只要给予当事人口头书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，而行政机关不需要基于此种听证行为而作出决定。非正式听证具有灵活性、效率性、广泛适用性和成本低的特点。

（1）设置听证制度的主要目的是通过这种行政活动的范围的扩大，提高行政许可的民主化程度，使行政许可主体能够广泛地吸纳民众的意见或建议，做出符合民意的行政决定；

（2）非正式听证既可以体现出公平的原则，又可以兼顾行政的效率；

（3）这种非正式听证也为行政机关保留了必要的自由裁量权，有利于行政许可机关通过行政规范性文件的制定而灵活应对各种复杂的社会问题；

（4）非正式听证是一种连接政府和公民之间的桥梁，让更多的公民参与到行政管理的过程当中。而我国的《行政许可法》只规定了正式听证的方式，听证形式有些单一。这样不仅不利于我国听证制度的发展，也不能满足行政许可的需要。我国应该根据案件的不同情况，而采取更为广泛多样的听证形式。

（四）对于听证期限的限制

提高行政效率是《行政许可法》的立法宗旨之一。当然，行政许可的听证程序，也应当提倡公正与效率相结合。但我国的《行政许可法》并没有对听证程序进行期限的规定，这样会损害到行政效率，当然没有效率的行政许可行为是没有公正可言的，这显然是违反《行政许可法》的立法宗旨的。因此，笔者认为，应当规定听证结束的期限和听证案件作出决定的期限。这样才会更好的实行行政许可的听证，使相对人的权益得到保护。

（五）要建立听证主持人制度

在我国的《行政许可法》中，没有对听证主持人作出具体规定，而行政许可的听证程序中，主持人占有举足轻重的地位，它的独立性是听证制度的核心内容。程序公正的重要条件之一就是中立，裁判应在各方参与者之间保持一种无偏袒的态度和地位，不能对任何一方偏私，这样听证才能发挥其作用。行政许可的听证主持人是负责组织、调节和控制听证工作的进行的，是整个过程中的核心人物，若有必要，也应当遵循诉讼法中的回避制度。而我们还要对听证主持人的资格进行规定以确保行政许可听证的质量。

（1）主持人应当熟悉法律、法规和相关的业务知识。

（2）听证主持人应有良好的品德修养，具备公道、正派、客观、公正的形象。我国《行政许可法》不能避免听证主持人在设置中的临时性的缺陷，同时由于没有稳定的行政许可听证的主持人队伍，听证主持人的指定具有一定的随意性和随机性，从而导致了一些具有良好经验的听证主持人不能将其积累的主持经验充分发挥。

四、行政许可中听证制度的意义

行政许可法的听证程序是我国立法目的的一种体现，在听证会上，公民、法人、其他组织可以为了维护自身的合法权益而阐述自己的观点。这也正是我国立法目的的所在，这也是“三公”原则的体现。行政许可的听证制度，也可以提高行政效率，节约行政许可的成本。行政许可中的听证制度也是宣传法律的一个很好的途径，公民可以通过参加听证活动，了解更多有关行政许可工作的知识，也能通过这种方式更加增强法律意识。由此可见，不仅是一个简单的行政许可中的程序，更重要的是，通过听证的这种活动可以让人们对法律、法规有更加深入的了解，有利于我国法制社会的建设。