行政执法督查问题与措施

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一、行政执法监督的法理分析

近年来，随着依法治理的深入开展，行政执法工作取得了很大的成绩。但是，由于种种原因，权大于法、情重于法、贪赃枉法的现象在行政执法中时有发生，民众对行政执法颇有微词，这不仅损害了党和政府在人民群众中的声誉和形象，而且严重破坏了法律的尊严，影响了社会主义法制建设。以下从行政执法监督的法理层面予以简述：首先，根据《宪法》规定，我国的一切权力都属于人民，人民为了治理好自己的国家，通过选举人大代表组成权力机关，再通过权力机关产生行政机关。为了做到对人民负责，国家机关行使权力需要科学的分工，每个行政机关的权限应经过合理配置，其权限都必须是特定的、受到限制的，权力只有受到限制才能真正保障权力的正当行使。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验”[1](P154)，不受限制的权利必然导致腐败、绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。每一个机关及其公务员都必须在法定的权限内行使权力，自觉接受来自其他国家机构、社会组织及人民的监督，这既是国家机关的义务，反之，也是其他国家机构、社会组织及人民的权利。其次，行政执法不同于其他国家公权力，与公民个人、组织有着密切、广泛、直接的联系。即每个人从出生登记到死亡注销户口，以及结婚登记、个税缴纳、营业执照、房产登记等等，其行政执法均如影随形。无论是行政处罚、行政强制、行政征收，还是行政许可、行政给付、行政裁决，都会直接影响行政相对人的权益。可以说，人的一生可以不与人大、法检系统打交道，但是却不可能不与行政机关打交道。可见，监督行政执法，对维护每个公民的合法权益何等重要。再次，有史以来行政一直是权力的代名词，行政执法又是权力形象的化身。

权力具有双重性，它不仅代表责任和义务，同时也意味着某个人的便利和地位。权力在使用的过程中，必然产生两种效果：正效应和负效应。权利的正效应指权力发挥其正常的应有的正面和职能。权力的负效应，指权力的拥有者假公济私、滥用权力，因而对公共目标和公共利益造成危害。行政执法在日常生活中表现是纷繁具体的各种具体行政行为，其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，且其具有国家强制性，该强制性是由国家强制力来实现的，因而行政执法便具有了权力的负面效应。行政主体在行政执法过程中就时刻有滥用权力的可能，行政执法活动中乱立章法、以言代行、以权压法、干扰执法、越权执法、滥施处罚、以罚代法、以罚代刑、徇私枉法、贪赃枉法、不履行法定职责等执法违法的现象仍然存在，有些现象表现得相当突出。为此，基于行政执法本身的特征，加强对其监督，增益其正效应、减损其负效应显得十分必要。

二、行政执法监督存在的问题

到目前为止，行政执法监督已初步形成了一个主体众多、范围广泛、形式多样的执法监督体系。尽管我国已初步形成了内外结合的执法监督体系，发挥了较全面的功能，但仍存在一系列的问题及缺陷。

（一）行政权相对于立法权和司法权大为膨胀和扩展。

行政权不再单纯的拥有执行管理权，而是攫取了越来越多的准立法权和准司法权。“行政机关自己制定规范，自己执行规范，自己裁决因执行规范而发生的争议、纠纷”[2](P25)，“如果由一些人同时掌握行政和执行权，就会对人性的弱点———攫取权利构成巨大的挑战；他们会利用手中的立法和行政权使自己不受他们制定的法律的约束，并在立法和执法时，以他们自己的私人利益为依据”[3](P405)。其典型体现就是近年饱受诟病的“利益、立法部门化”，这就为行政执法监督增加了不小的难度。

（二）执法监督体系缺乏主导，未形成监督合力。

不少监督部门缺乏相应的独立性，地位偏低，权力不足，权威性差；监督部门职能重复，交叉过多，监督权责关系未理顺，监督部门协调配合不够，监督职能混合，尚未形成应有的监督合力。尤其是执法监督体制中，没有一个专司行政执法监督的机构或部门，主导性不强，不能够实现决策权、执行权和监督权相互分离，导致行政执法监督的效能低下。

（三）行政执法监督法律制度不健全，执法监督的依据不足，缺乏长效机制。

我国迄今为止尚未制定统一的行政监督法。一些地方制定了涉及行政执法监督法的地方性法规或出台了一些规范性法律文件。

但缺乏全国统一的行政执法监督制度。导致行政执法监督依据不足，且尺度标准不统一，监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化。

（四）监督乏力、惩处不严。

行政执法监督部门执法手段单一，装备欠缺，责任制不健全，造成了许多行政执法监督的空档，效果差强人意，形式主义严重；在执法监督检查中，习惯搞“既往不咎”、“下不为例”、“亲疏有别”，间接地或变相地成为执法犯法、滥用职权、贪赃枉法者的避风港和保护伞。在对行政违法行为处理和追究行政责任的过程中，往往以教代罚、以罚代刑、制裁不力，缺乏有效的震慑力，时有曝光的问题官员“复出”就是明证。

（五）社会监督、民主监督的力度不够。

社会监督的渠道不畅，机制缺乏。舆论监督的独立性不强，相应的安全保障不够，对重大案件只能做避重就轻的滞后性报道。社会组织监督分散和乏力，且渠道有限等等。

三、完善行政执法监督制度的对策

行政执法监督的目的一方面是促使行政执法机关和执法人员依法行政，提高行政管理水平，另一方面是为了维护公民、法人或其他组织的合法权益，保障法律、法规和规章的正确实施，维护社会主义法制的统一。因此，必须尽快建立起符合社会主义市场经济发展和行政法制建设要求的行政执法和监督的新机制：

（一）更新行政法律文化观念，推动行政法文化的革新。

要树立公平、正义、自由、平等的理念，要充分认识行政法即“控权法”，树立崇尚法律至上的理念，树立依法行政的理念，形成新的法律观念和法行为模式。要一改以往的法律统治工具论观念，应该意识到并认同“行政法是控制和限制政府机关权力（主要是通过程序）的法律制约器。”[4]罗尔斯也曾提到“一个法律体系是一系列强制性的公开规则。提出这些规则是为了调整理性人的行为并为社会合作提供某种框架。当这些规则是正义时，它们就建立了合法期望的基础，它们构成了人们相互信赖以及当他们的期望没有实现时就可直接提出反对的基础”[5](P187)。要努力让“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”落实到实际中，而不是仅仅局限于口号的层面。

（二）革新民众的思维方式。

前几天去邻居家串门，正好碰到老大伯看病回来，一进门就大发牢骚：“说某医院检查个骨质增生就用掉几百块，医生没有一个不是黑心肝的东西……。”大伯的孙子和我谈到了高考的相关问题，老大伯立刻斩钉截铁地说：“一定要考医学院，只要当上医生，工资多少不说，单拿红包和提成就足够了”。老大伯的一席牢骚话，对笔者触动颇深，在现实生活中，这种自相矛盾的思维方式的无处不在：我们对贪官恨之入骨，可同时我们又不顾一切的报考公务员，梦寐以求的要做官；我们对垄断国企骂不绝口，可同时我们又削减脑袋地想到那里求职就业，拿不合理的高工资；我们对办事情要找关系送东西深恶痛绝，可一旦自己要办事，我们首先想到的就是要找关系送东西；我们对特牌车愤愤不平，可是当我们偶然有机会坐在里面风光一把的时候，又觉得无比的痛快和神气……总之，我们觉得愤怒，不是因为我们觉得不公平，而是因为我们觉得自己处在不公平中的不利位置，我们愤慨的目的不是为了消灭这种不公平，而是想方设法让自己处在不公平中的有利位置。我们许多人骨子里甚至是喜欢、迷恋、崇拜这种不公平的。在这种思维方式下，作为行政相对人时就会纵容行政执法的不公；作为行政主体时就会恣意对行政相对人不公。修正这种思维方式，仅采用现行的浮光掠影、自上而下的“普法”是远远不够的，只有真正让民众充分的行使言论、出版、结社、游行示威的自由，自下而上地推进“宪政国家”和“公民社会”的建设。

（三）赋予行政相对人对违法行政行为直接拒绝执行的权利。

在行政法理论中，行政执法作为具体行政行为，具有公定力和执行力，“公定力是指具体行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人表示尊重的一种法律效力”[2](P240)；“执行力是指已生效的具体行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力”[2](P244)。简言之，行政行为一经作出，无论其是否合法，都要求行政相对人遵照执行。在法律上的典型体现就是行政相对人对该行政行为提起行政复议或行政诉讼时，在一般情况下都不能中止行政行为的效力。对此，现行的法律法规已有些零星的例外规定，如《行政处罚法》第四十九条“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。”如果赋予行政相对人对违法行政行为直接拒绝执行的权利明文入宪，作为一项基本人权，借助发达的媒介及正在觉醒的公民意识，或许能收到双重之功效。因为“不管是国民的权利，还是个人的权利，大凡一切权利的前提就在于时刻都准备着去主张权利。法不仅仅是思想，而是活的力量。因此，正义女神一手持有衡量权利的天平，另一只手握有为主张权利而准备的宝剑。无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺。”[6](P6)赋予行政相对人对违法行政行为直接拒绝执行的权利无疑就是给了行政相对人一把宝剑。

（四）充实权力机关在行政执法监督中的力量。

我国的权力机关具有很高的法律地位，但是在现实生活中却有些式微，就向庙中之神———高高在上，却无灵验。式微的反面是权力机关在行政执法监督中有较大的潜能，因为宪法已经赋予了权力机关行政执法监督的权利，现在的问题是急需构建相应的制度让权力机关的权力得以充分行使：制定人大及常委会监督法，使人大及人大代表充分行使询问、质询和罢免权；建立人大监察专员制度，就重点行业和领域以及重大行政违法案件进行专门监督；强化对涉及公民、法人和其他社会组织人身和财产利益重大影响的行政法规、规章、地方性法规以及其他规范性法律文件的备案审查。因为“法治应包含两重意义：已成立的法律要获得普遍服从；而大家服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”[7](P19)。行政法规、规章、地方性法规以及其他规范性法律文件的制定作为抽象行政行为被排除在行政诉讼受案范围之外，加之其并不是针对特定的具体人或事，使人们对其合法与否很少予以关注，其结果往往是因为抽象行政行为的不合法而导致大量的具体执法行为的违法。在付出血的代价后在声讨声中废止的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》、《城市房屋拆迁管理条例》即是最有利的说明。

（五）健全和完善对行政执法的司法监督。

实现对行政执法的有效监督,关键要确保监督者的独立、中立地位,重在强化完善司法对行政权的监督。当前,我国法律、法规中针对行政执法监督的式有很多,主体也有很多,但是实际效果却不尽人意。我国对于行政执法监督仍然是以行政执法机关上级监督下级或者平级监督为主。从世界各国的惯例来看，针对行政执法监督的最有力机关往往在行政机关之外，比如立法机关的监督和司法机关的监督，尤其是司法机关的监督，通过行政诉讼或者司法审查程序，对行政执法监督最为有力。但是，由于我国行政诉讼乃至整个司法体制改革尚处于起步阶段，司法机关人、财、物长期不能独立，各级行政机关干预司法的现象时有发生，司法机关视地方政府为衣食父母，地方政府视司法机关为掌中婴儿（一旦断乳，即可饿死），导致我国司法机关对行政执法监督的力度较弱。因此，进一步深化司法体制改革、确保司法机关能够真正依法独立行使审判权,应当是当前强化行政执法监督的主攻方向。同时可设置专门的机构和部门，进一步扩大检察院对行政违法、渎职案件的法律监督力度。修改现行的行政诉讼法，扩大人民法院对行政纠纷案件、司法审查的范围，不仅应包括对具体行政行为的合法性进行审查，还应对抽象行政行为合法性进行审查，赋予更大的对行政不当行为的司法变更权。

（六）推行政务公开，接受社会和人民群众的监督。

在不少行政纠纷案件中，人民群众最不满意的就是某些行政执法人员在执法过程中没有充分陈述行政收费、行政执罚的依据和标准，认为他们是在搞“暗箱作业”。这种行政执法缺少透明度的做法，说轻些是有关人员素质低下、态度生硬，说重点是执法人员剥夺了人民群众的知情权，不敢接受人民群众的监督。不要以为不公开就无法被监督、就能掩饰住什么，不公开更易引起民众的各种猜疑，猜疑多了，政府的公信力就得走低。同时，行政公开是依法行政的一项重要原则。实践也充分证明，政府行政部门只有无条件地全面地推行行政公开，才能“还干部一个清白，给老百姓一个明白”，同时更利于民众对行政执法进行监督。

（七）完善行政执法监督体制、机制的设计。

从体制的选择、机构职能划分、人员的配置、规范的确立、条件的创设、环境的改造、动力机制的形成等方面对行政执法监督体制进行科学的制度设计。结合行政管理体制改革，明确行政执法机关的性质、职能、权限和责任。克服角色混乱、权责不清的现象。对职能交叉、权责不清、多头执法的问题，结合大部门体制改革，对相关的行政执法职能进行归并，同时在整个行政执法监体系中，应单独设立一个专司行政执法监督的机构，即行政执法监督局（委），明确其主导性监督地位和职能，解决多头监督，形不成合力的问题。

（八）加强行政执法监督的制度性建设，为实施有效的行政执法监督提供制度和依据保障。

1.制定行政执法监督法或行政执法监督条例。在全国范围内形成统一的行政执法监督体系。

3.各地可制定行政执法过错责任追究办法、行政处罚检查办法、行政许可监督办法、行政过错责任追究办法、行政首长问责制等相关条例和办法。将行政审批、政务公开、行政监察、行政处罚、行政强制、行政复议、行政赔偿等方面的过错行为纳入查处、追究的范围。对于不履行法定职责、行政不作为、乱作为的，要严肃追究当事人和主管领导人的相应责任，形成责任体系的闭环效应。

3.建立行政过错责任追究的备查制度和统计分析制度。准确界定具体过错责任，并进行备案和报告。

4.制定和完善关于行政（执行）程序的地方性法规、规章，作为国家统一行政程序法，未颁布的补充性程序性规范，解决行政程序违法问题。

（九）畅通民主监督渠道，完善有关保密、证人保护、信访等监督渠道，使民主监督制度化、规范化。

充分保证人民群众行使申诉、控告、检举的权利。改革完善现行的新闻舆论监督制度，扩大新闻舆论监督的范围，对典型和大的行政违法案件进行实时跟踪报道，使行政执法在阳光下运行。综上所述，行政执法监督若缺失，就会为执法不公培植土壤，如果行政执法不公，每个人都可能被“弱势”、被侵害、被剥夺应有的尊严。可见，加强和完善行政执法监督制度迫在眉睫。