谈行政法比例原则价值

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在当代行政法学的发展路程中,贯穿于行政法体系、规定着行政法普遍价值的行政法基本原则受到了越来越多的学者的重视,它的意义不仅在于为行政法律规范指明了总体的方向,更重要的是,它确立了行政法的精神理念和价值取向,使行政法的意蕴融入到整个行政法体系中,并处处发挥作用。其中,发源于德国的比例原则在世界上产生了重大影响,并被多个国家适用于行政法律中,其内容、价值取向和实践机制都有着合理性和一定程度的适用性,是值得人们对其进行深入研究和探讨的重要原则。

一、行政法比例原则的基本定位

就行政实体法而言,比例原则是指行政主体在行使行政权力时,不可给行政相对人造成超过行政目的的价值侵害,否则就不合比例。它要求行政机关的行政活动在合法范围内注意合理的比例和协调。“譬如说,在两个规模相同的城市里,一个城市的违警处罚是万分之一,可另一个城市的违警处罚是万分之五,这就违反了比例原则。”

比例原则具体包含如下内容:

1.适当性原则。它是从行政行为的目的上来进行规范的,即行政主体以一定的目的实施行政行为时,必须在多种可能选择的措辞中择取确实能达到该目的的措施而为之。换句话说,行政主体实施行政行为必须符合其目的而不得违背它。例如为了追求高效和优良的行政管理,选择公务员时往往采取限制学历的办法,但如果为了实现该目的仅采取限制学历的办法,却并不能促使该行政目的的实现,此种情形即属违反适当性原则。

2.必要性原则。它是从行政行为的影响程度上来进行规范的,即行政主体实施行政行为时,应在多种可能选择的措施中选择影响最轻微的措施,不能超越实现目的的必要程度。该原则的基本要求在于使用“最不激烈手段”或“最温和手段”,从另一个角度来说,就是选择给相对人和社会造成最小侵害的措施。“如果以国家措施干预相对人自由为实现公共利益所不可少,那么这种干预应当是最低限度的,公共权力对相对人一般自由权利的干预,只应发生于维护公共利益所必需的程度。”此项原则的重心在于对相对人权益进行保护,使行政行为尽可能少地侵害相对人权益,而使相对人面对行政机关的行政行为时能够不受侵害或者尽可能多地保持自己的自由和权益。这又是通过对行政行为的限制来实现的,使行政76机关行政权的运行必须拘束在一个既定的空间内,否则就违反了必要性原则乃至比例原则,而这个既定的空间就是对相对人权利的摩擦无限接近零的行为范围。

3.比例性原则(狭义比例原则)。它是从行政行为的价值比较上来进行规范的,即行政主体实施行政行为时,应在多种可能选择的措施中按价值合理的标准去衡量这些措施,并选择为之。也就是说,这种措施对相对人造成的损害应小于达成目的所获得的利益。该原则要求目的与手段之间应保持比例,不致行政主体为了实现行政目的而造成相对人权益的过度损害。换个角度说,由一个行政行为产生了两个利益结果,其一是行政目的的实现而带来的积极利益,另一个是相对人由此而损失了的消极利益,两者相比较,如果前者小于或等于后者,就产生了一个价值悖论,该手段便由于利益的明显不合比例而违反了比例原则,其本身就应该是无效的或是不被选择的。以上三项内容共同构成了比例原则完整而丰富的内涵,并在各国行政法所规范的行政行为中发挥着重要的作用。

二、行政法比例原则的宪政与法治价值

从价值意义上讲,行政法比例原则的核心内容和首要价值就在于通过限制行政主体的行为来保护相对人的利益,所以其普遍适用于对行政行为的规制。以宪法和法律来规范政府权力的运行,从而限制政府的权力保障相对人的权利是近现代宪政与法治的核心。而作为比例原则发源地的德国,“虽则属于大陆法系,但他们与普通法系国家一样,认为行政法的主题就是对政府行为的法律控制。”所以比例原则明确而又充分地体现了宪政与法治的精神。

从适当性原则的规范上看,政府在从事行政行为时如果选择了无法实现行政目的的措施,那么就是说,此项行政行为是没有价值的,但是,这种行为却必然或多或少地损害相对人的利益。由此,相对人受损的利益变成了无穷大,行政主体获得的利益变成了无穷小。适当性原则对这一情况的反对在实质上就表现为行政行为的实施过程中让相对方损失利益无穷小的应然形态。

宪政基本理念上的比例原则谈到宪政与法治就必然要涉及到权力的问题。权力具有“权势和威力”等属性,“是对他人的行动实行控制和影响的能力,而不管他人是否愿意接受这种控制和影响。”关保英先生认为,“权力反映某种资格,或决定问题的资格,或提出要求的资格”。相应地,行政权就是相对于国家立法权和司法权而言,对被决定的国家问题、行为准则付诸执行的权力。由于权力可以带来巨大的物质和精神利益,因此权力所有者往往会滥用手中的权力:“每一个拥有权力的人都希望把自己的权力用至极限,这是一条万古不易的经验。”

孟德斯鸠的这句格言并没有因时代的改变而失去其正确性。从行政关系上看,“任何一个政府都想无拘无束,都想拥有广泛的裁量权。为防备这一点,有若干理由表明需要对政府加以限制。最明显的是存在这样的危险,即政府可能把权力用于排他主义的目的,会仅仅为了增进某些个人的利益而侵犯另外一些个人的权利。”并且,从行政权的自身性质来看,其所具有的裁量性、单方意志性和强制性更说明,如果行政权的运行不加规范就会产生很多消极后果———权力所有者在恣意运用权力时必然会产生与相对人权益的冲突,此时相对人权益就只能让位于行政权力而受到侵害。所以,当代诸国普遍在宪法和法律中规定出一系列限制政府权力的条款,防止行政权的滥用,使政府在为公共利益运行权力的同时尽可能少地对相对人权益造成损害。