产品免检规定行政法综述

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一、产品免检制度概述

根据《产品免于质量监督检查管理办法》（以下简称《免检办法》），免检制度是指，先由国家质检总局确定免检制度的适用的产品的范围，然后由各省级质监部门应企业的申请，根据事先确定的标准进行书面审查并且上报国家质检总局，由国家质检总局最终审定并赋予（或不赋予）免检资格。免检资格三年内有效，三年后重新申请，不自动展期。三年后申请免检资格，另行按照《产品免检有效期满重新申请的规定》处理。

二、行政法视角下的产品免检制度再分析

（一）规范性文件效力--法律优先原则的背离关于产品免检制度的规范性文件，即《免检办法》是由国家质检总局所制定的部门规章，在此首先需要检视的这一部门性规章的效力问题。《免检办法》的上位法应是《产品质量法》无疑，这一点也从《免检办法》第一条中"依据《中华人民共和国产品质量法》和《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》，制定本办法。"得到了印证。根据《立法法》第七十九条"法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章"之规定，与法律相抵触的规章是无效的。但是《免检办法》与上位法的关系，存在两种相左的意见。

第一种观点认为，《免检办法》所赋予行政机关的免于检查的权利，显然与《产品质量法》第十五条中"以抽查为主要方式的监督检查制度"所确定的行政机关对产品质量进行监督检查的职权相抵触。[1]第二种观点则认为，产品免检制度是为了落实《产品质量法》第六条第二款中的奖励而制定的。[2]笔者倾向于第一种意见。讨论《免检办法》与上位法的关系时，不宜仅从其中某一条为准，而是应该结合整个规范性文件，以及其背后的立法目的是否冲突。比较两个规范性文件的第一条，两者在提高产品质量水平的统一前提下，《产品质量法》偏重于保障消费者合法权益，而《免检办法》则侧重于对企业的扶优扶强。故《免检办法》的确有违于法律优先原则。

（二）立法目的--政府职能的错位随着社会生活日益多样化、复杂化，行政权力开始渗透到社会的方方面面，由于行政权的侵略性与扩张性，因此行政法中发展出了"有限政府"的理念，即约束和规范行政权力的行使，"政府的干预绝不能损害市场机制所固有的竞争性，政府的作用应该严格地局限于市场机制发生失灵的领域。"[3]同时，经济学理论也指出，政府活动的基本理由就在于市场无法实现帕累托最优，即市场失灵（markerfailure）。[4]在完全自由的市场上，由于企业对于消费者而言，具有技术以及信息的优势，因此若政府不加以质量监督，消费者将付出极大的交易成本以挑选质量合格的商品，甚至有受到质量不合格商品危害之虞。《产品质量法》之目的在于为消费者一方提供信息，降低交易成本，而必要地介入经济活动中去。

而反观《免检办法》，其目的在于对于企业进行扶优扶强，甚至用了为国有企业作出"质量技术监督部门应尽的贡献"这样的说辞。比较《产品质量法》与《免检办法》的立法目的，两者在提高产品质量水平的统一前提下，前者偏重于保障消费者合法权益，而后者则是侧重于对于企业的扶优扶强。因此在质量监管以及消费者保护上，导致了政府缺位的现象，而在支持国企上又造成了政府越位的情况。由此可见，《免检办法》其本身的立法目的，就是值得商榷的。

（三）行政行为模式和本质--行政许可与行政不作为笔者所称的行政行为模式，是指在理论或实务上对行政决定的内容和程序都已形成固定的、共同的典型特征的行为体系。即通常所说的具体行政行为的种类。[5]笔者认为，赋予免检资格属于一种行政许可：首先，免检制度不属于行政奖励的范畴。虽然行政奖励与行政许可同为授益性行政行为，但是两者的显著区别在于：行政许可是一种解禁性行政决定，即有法律上的一般禁令存在；而行政奖励则并没有法律上一般禁令。在此处，《产品质量法》上规定的企业要接受产品质量检查，就是一般禁令，而免检则是解禁。另外，目前我国实定法上的行政奖励，一般表现为嘉奖、记功和授予荣誉称号。比如"质量信得过单位"就是一种行政奖励，因为它仅仅是一种荣誉称号，受到奖励的企业仍然需要接受质量监督检查。其次，有必要将免检制度的模式与产品质量认证本身进行区分。

按照一般理解，产品质量认证属于行政确认的范畴，[6]而免检则属于行政许可，其本质的区别就在于：取得免检资格后，企业即获得了三年之内免于质量监督检查的权利，这是事先的许可。而产品质量认证本身，是对已经生产的产品进行检查，是一种事后的确认，同时也没有赋予相对人新的权利。再次，免检制度也不是一种行政指导。免检制度对于企业和消费者，的确都具有一定得指导作用，《产品质量国家免检工作规范》中也明确了免检制度的"引导消费原则"。[7]但就《免检办法》本身而言，其狭义上的行政相对人是企业而非消费者，并且对企业的权利义务产生了实质影响。最后，根据《行政许可法》第二条，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。免检制度即赋予生产者在一定时期内免于质量检查而仍然能够进行生产销售的资格。当我们再进一步深究产品免检制度的本质，笔者以为，它是一种积极的行政不作为。