建立区域性调解制度的思索

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2010年5月5日，国务院决定将《人民调解法(草案)》提请全国人大常委会审议。国家立法机关对此立法给予了高度的重视，坚持科学立法、开门立法、民主立法，充分听取各部门、专家学者和基层的意见、建议，深入地调查研究，对此法作了修改完善。2010年8月28日，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国人民调解法》，自2011年1月1日起施行。人民调解法让人民调解这支“东方之花”更加绚烂夺目。2010年3月3日，武汉经济技术开发区人民调解委员会在开发区人民法院揭牌成立，她是武汉市第一家由市司法行政系统与法院系统联合设立的区域性人民调解委员会，她的成立标志着武汉市“三调联动”工作进入一个新的阶段，她是构建区域性调解机制的一次有益探索。该人民调解委员会，由武汉市司法局法制培训和调解办公室与武汉经济技术开发区人民法院共同发起，经武汉经济技术开发区管委会和武汉市司法局批准设立的人民调解委员会。

2009年以来，武汉市司法局法制培训和调解办公室就如何构建区域性大调解机制进行的积极探索，在对武汉市区域性大调解工作的发展变化以及当前社会矛盾纠纷、维稳防范力量构成等深入调研的基础上，结合我市大调解工作推进的战略举措，科学整合大调解力量，调整大调解实验区域，优化大调解机制，开辟了在国家级开发区设立区域性调解组织的新途径。武汉经济技术开发区人民调解委员会经过半年多的运行，为开发区经济社会发展发挥了积极的作用，取得了良好的社会效果。市委书记杨松、市委政法委书记胡绪昆对我市大调解工作的实践与创新予以充分的肯定并要求进一步研究和推进。作为人民调解基础上再提升的矛盾调解机制，大调解机制在社会转型多发社会矛盾特定环境之下应运而生，区域性调解机制更是司法行政系统在参与社会管理模式创新中的一项实践和探索。笔者依据区域性调解机制在武汉经济技术开发区的摸索，以及对武汉市部分城区、武汉城市圈、孝感市、云贵等地区的区域性调解机制的调研，仅就新形势下如何构建区域性调解机制提出一点思考与启示。

一、构建区域性调解机制的现实意义

(一)构建区域性调解机制是社会发展

的需要和人民群众的期待。在社会经济发展大背景下，区域经济持续快速发展，社会矛盾纠纷也呈现出动态性、关联性、聚合性的新特征。对此，只有构建区域性调解机制，才能有效地把握社会矛盾纠纷大的走势，更好地维护社会和谐与稳定，更好地满足人民群众的基本要求。大调解作为“三大建设”之首，成为司法行政系统当前的重要任务。大调解以排查、发现、化解、疏导各类社会矛盾纠纷为目标，促进整体平安社会的创建。这是形势发展的需要，是人民群众的期待，区域性调解机制的构建，适逢新的机遇，面临新的挑战。

(二)构建区域性调解机制是深入推进

“三项重点工作”的现实需要。“三项重点工作”深入推进，重心在基层，关键则是基础。正是由于机制及体制的原因，一些区域性调解工作呈现空白化、松散化的现象。从武汉市部分地区范围的现实情况看，过去实行的矛盾化解措施与防范模式发挥了应有的作用。但随着经济社会的快速发展，这些措施、模式以及组织功能在逐步弱化，人民调解的网络覆盖面大大减少。如对某区的调查了解到民调委员数量近2O年减少的幅度达5O以上，区属企业实行改制后，民调组织机构更是名存实亡。在这种状况下，推进“三项重点工作”在基层的落实，首要问题就要在新的条件下构建区域性调解机制。

(三)构建区域性调解机制是人民调解

制度的创新与发展的重要体现。随着改革开放的不断深化，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，影响社会和谐稳定的矛盾纠分也在不断演变和发展，并且呈现出很多新的特点。人民调解工作的范围，逐渐从传统的、多发的矛盾纠纷，向拆迁安置、劳动纠纷、医患纠纷、环境保护、土地承包等社会热点、难点纠纷领域扩展，人民调解与行政调解、司法调解、仲裁诉讼等纠纷解决方式的结合也越来越紧密。人民调解原有法律制度在组织规范、程序规范和协议效力等许多方面都需通过立法进一步地健全和完善，积极探索构建区域性调解机制等矛盾纠纷解决模式，适应新形势下人民调解工作发展需要，充分拓展人民调解的新职能，使人民调解制度得以发展和创新。

二、构建区域性调解机制的设计思路及运行成效

(一)武汉经济技术开发区区域性调解机制

2009年开始，武汉市司法局法制培训和调解办公室就如何构建区域性大调解机制进行了的积极探索。武汉经济技术开发区人民调解委员会，作为我市第一家由市司法行政系统与法院系统联合设立的区域性人民调解委员会，由市司法局法调办选派工作人员调解委员会的调解员，接受市司法局法调办和武汉经济技术开发区人民法院双重领导。调委会主要职责是在武汉经济技术开发区人民法院内开展诉前人民调解工作以及参与有关案件的陪审、法制监督、普法宣传教育培训工作。武汉经济技术开发区调委会作为人民调解与司法调解相互衔接配合的工作机制，调委会的调解员参与调解人民法院受理的可以调解的部分民间纠纷，有效地整合人民调解和司法调解的优势，实现法律效果和社会效果的统一。

调委会承担区域内发生的民间纠纷的人民调解工作，建有完善的人民调解与司法调解相互衔接配合工作机制。包括人民调解委员会工作制度、公示告知制度、工作交接制度、委托调解制度、取证执行协作制度、回避制度、结案归档制度、重大纠纷上报制度、引导分流制度以及工作联系制度。对于事实清楚，法律关系明确，争议标的额不大的民间纠纷，可引导当事人选择调委会先行调解；对于事实清楚，法律关系明确，争议标的额不大的民事案件，在双方当事人自愿的基础上，也可委托调委会进行调解。武汉经济技术开发区调委会运行半年以来已取得明显实效，表现为两个“参与”。即直接到立案庭参与立案前调解，尽可能减少当事人的诉讼成本及诉讼风险。

调委会定人人驻立案庭，对符合立案条件的案件直接参与调解。调委会揭牌以来调解案件数近百件；通过陪审及合议形式，参与案件审理过程的调解，揭牌以来参与陪审、合议和案件审理中的调解6O余件，其中既有民事案件也有刑事案件。通过这种庭前、庭中全程参与调解，最大程度避免了直接诉讼判决给当事人可能带来的“心怨”，有效缓解了法院的诉讼压力，真正意义上实现了人民调解与司法调解的无缝衔接。

(二)武汉部分城区区域性调解机制

武昌区区域性调解机制有许多成功经验，该区建立近200个社区人民调解委员会，有民调员1610名，首席调解员近200名，民调信息员6000余名，年均调解民事纠纷近5000余件，成功率95以上。围绕区委、区政府中心工作，扎实开展人民调解工作，探索建立人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的大调解模式，充分发挥联调化纠纷，促和谐、保稳定的作用。该区作为武汉市唯一城区代表在全省人民调解工作会议上作经验交流，《法制日报》以“湖北推广调解‘六种模式’’介绍该区的“五协同调解模式”；全市警民联调工作现场会推广了该区大调解工作经验；该区积玉桥街调委会被授予了全国模范调解委员会。其特色是：一是抓队伍建设，健全的组织网络和工作网络。建有14个街道和186个社区人民调解庭，分别占建制的100和94。加强民调人员选聘，提高队伍结构层次。从社区群干中聘请8600余人担任社区民调委员、调解小组成员和信息员；从部分政府机关、群团、学校、法律界离退休人士中特聘了一批民调员；从全区街道政法主任、司法所长及部分政策水平较高、调解技能较强、社会声誉较好的人员中，聘任191名首席人民调解员，其中街政法主任、司法所长28名，政法部门退休人员34名，信访专干94名，与区法院一道选聘人民陪审员参与调解，增强了人民调解员的多元性和权威性。成立以区委常委、政法委书记、分管副区长为组长，27个职能部门负责人为成员的区大调解工作领导小组，在区信访局和法律援助中心设有全区矛盾纠纷调解中心，区司法局统一组织指导协调全区大调解工作。先后指导依法调解易初莲花武汉超市、普尔斯玛特武昌连锁店等外资企业经营中的重大纠纷以及武昌造船厂辞退39名外来工、“武汉女人时尚百货公司”拖欠农民工280万工资纠纷等3O余件重大群体纠纷；二是抓培训，提高民调队伍素质。举办区、街、社区三级培训班，定期例会、现场观摩、远程教育、外出交流、以会代训等各类培训135期，1．2万人次参加培训，参训率99以上，较好的提高广大民调员的调解技能和综合素质；三是抓调研，推进示范效应。先后与武汉大学、中南财经政法大学联合举办人民调解理论研讨会，形成一批学术理论文章；与武汉大学联合开展《“和谐武昌”构建中的基层大调解机制建设》课题研究，历时数月完成了6个子题11万字的调研报告，形成《武昌区实施人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的实施办法》；四是抓预防，探索大调解调解模式。该区制定《武昌区建立人民调解、行政调解、司法调解有机衔接大调解机制的实施意见》，探索建立联席会制度、联合调解制度、定期培训制度、专家调解委员会制度、警民联调制度、诉讼与民调对接制度、考核奖惩制度，建立具有武昌特色的大调解工作格局。搭建“三个平台”，即以公安派出所调解室为平台，促进人民调解与行政调解的结合；以“巡回法庭”为依托，人民调解派驻法院为平台，促进人民调解与司法调解的结合；以信访局、区法援中心为平台，促进信访化解纠纷。

最后就是五个“提前预防”，即对城市建设拆迁纠纷提前预防，城建规划、司法行政、法律服务机构协同化解；对企业改制劳资纠纷提前预防，劳动部门、用人单位、政府部门协同化解；对招商引资、外来务工等易激化矛盾提前预防，由政府有关部门、法律援助中心协同化解；对治安疑难纠纷由区街民调组织与公安部门提前预防协同化解；对诉讼中简易民事纠纷由人民调解组织与法院提前预防协同化解。江岸区区域性调解机制是区司法行政与区法院建立的诉前调解机制，也就是将特定的纠纷在诉讼前纳入人民调解，并在诉中协助法院调解的调解机制。它包括诉前调解、诉中调解以及诉讼中委托调解的方式。诉前调解就是人民法院在立案前，对于其中未经人民调解庭调解的纠纷，告知当事人可选择先行人民调解，当事人自愿的，填写申请表，采取人民调解的方式解决纠纷；诉中就是调解已经形成诉讼的矛盾纠纷，由人民法院进行调解，必要时邀请人民调解员参与调解；委托调解就是诉讼中人民法院根据案情，在征得当事人同意后委托人民调解进行调解。区司法局法律服务专线、人民法院立案庭、法庭以及街道司法所等多渠道受理的纠纷，均引导当事人通过理性的合法的形式表达利益诉求。机制运行取得明显成效，人民调解与诉讼调解真正形成优势互补，缓解了法院审判工作压力，减少了当事人的诉累，人民调解指导中心也成为了联系群众的“桥梁”、体现政府形象的“窗口”、反映社情民意的“快速通道”。

(三)武汉城市圈区域性调解机制武汉城市圈区域性调解机制是武汉城市圈内9个城市的司法行政整合人民调解资源，推进武汉城市圈人民调解工作一体化的一种调解机制。城市圈区周边毗邻地区由于行政管辖、传统习俗、村规民约等差异，民间矛盾纠纷得不到及时调处化解，极易激化而引发群体性事件，也为当地社会稳定留下了隐患。城市圈9城市司法行政机关依托毗邻地区司法所开展，通过成立专班、共享信息、责任到人等方式，以本地乡镇(街道)人民调解委员会为主干，发挥乡镇(街道)、村(社区)、村(居)民小组三级人民调解组织的作用，成立联合调委会，防止发生跨界纠纷时互相推诿，真正克服本位主义、地方保护主义，将隐患解决在基层，化解在萌芽状态。其工作模式就是毗邻跨界地区的人民调解委员会可跨界调处矛盾纠纷，出具的调解协议书，自动具备与本地人民调解同等的法律效力，当事人可持此协议书向两地的司法所寻求支持。城市圈内9城市的司法行政机关通过签署目标责任状，每年轮流值班，值班方负责规划年度工作要点，根据各地报来的纠纷调解案例，分析并确定各地集中开展排查的重点，方便各地借鉴相互经验，更好地促进民调工作。毗邻跨界地区有关司法行政机关也将通过定时通报信息、不定期互访、召开座谈会等方式交流经验、加强协作，切实提高联防联调工作的针对性与时效性。城市圈内将实现调解组织标牌、印章、人民调解标识、程序、制度、文书的“六统一”，提高人民调解在毗邻地区联防联调工作中的社会公信力。

(四)孝感市区域性调解机制

孝感市区域性调解机制体现为创新人民调解工作新机制“五”字特色明显。

一是横向抓协调，推行“五家联调”模式，探索联合调解新路。该市汉川市建立了“五家联调”模式，即在全市各乡镇组建了“社会矛盾联合受理调处中心”，以乡镇司法所为平台，组织乡镇综治办、信访办、基层司法所、派出所、基层法庭五家联合办公的新机制，实现了人民调解、行政调解、司法调解的有机结合。“五家联调”工作机制运行情况，普遍反映很好，效果明显。省司法厅认为该模式符合省厅提出的“一所三中心”工作要求值得总结推广。

二是纵向抓网络，推行“五级联调”模式，规范各级调解组织。该市孝昌县建有“五级联调”模式，即县、乡镇、村、组、中心户五级联合调处矛盾纠纷，确保对矛盾纠纷的“三不”，确保联防联调网络健全。

三是立体抓预防，推行“五法并举”模式，打牢“以防为主”工作基础。该市孝南区“五法并举”模式，即采取法制教育预防法、建章立制预防法、定期排查预防法、因情施策预防法和帮教矫正预防法，把矛盾纠纷预防在未发之时，化解在萌芽状态，“五法并举”成功经验司法部《人民调解》予以介绍。

四是交叉抓调处，推行“五绑一创”模式，突出基层联调功能。该市安陆市建有“五绑一创”模式，把基层打击防范、矛盾排查、信访处理、法律和社会事务服务、综合治理等五项工作紧密捆绑在一起，创建平安乡镇，有效化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。

五是工作措施上“四先四早”(预防在先，苗头早消化；教育在先，重要对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理)、工作质量上“两个提高”(提高纠纷调解率，提高调解成功率)、工作效果上“三个下降”(纠纷下降、民转刑下降、民转非正常死亡事件下降)。

六是该市孝南区创人员聘任新挑选“五老”(老党员、老干部、老模范、老职工、老长辈)及在群众中威信较高的人担任调解信息员，这些调解信息员对各自管理范围内所发生的纠纷听得到、看得见、摸得着，对掌握的信息能够及时的反馈，纠纷能够及时化解，调解工作起到了事半功倍的效果，形成了“及时了解获信息，多方走访查实情，务实调解纠纷”的工作套路，极大提高了调解工作效率，调处成功率达到97以上。据悉，该市建有调委会3515个，其中乡镇(街道)调委会128个，村(居)调委会3007个，企事业单位调委会281个，区域性、行业性调委会4O个，调解员11243名。这些调解组织和调解人员，积极履行职责，消除、化解了大量矛盾隐患和矛盾纠纷，为该市的和谐稳定作出了积极贡献。

(五)云贵等省区域性调解机制

云贵等省积极发展区域性人民调解组织，在工业集聚区、流动人口聚居区、毗邻接边地区、企业周边地区、大型集贸市场、物业管理小区、旅游风景区等地建立区域性调解组织；同时推动工会、妇联、行业协会、消费者协会、学校、医院等单位建立行业调解组织。注重人民调解网络向私营企业、大中型商贸市场、物业管理、社区和流动人口聚居地延伸，探索建立多种形式、便民利民的人民调解组织，不断拓展人民调解领域，扩大人民调解的覆盖面。强调建立健全人民调解工作保障机制，把人民调解工作经费纳入各级财政预算，切实落实司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费，切实解决人民调解委员会办公场所、基础设施等实际问题，提高人民调解工作的物质保障能力。

(六)相邻省际跨界区域性调解机制

相邻省际跨界区域性调解机制是相邻省跨界地区的一种联防联调的联合调解机制。跨省边界地区历来是省际矛盾纠纷多发地区，特别是近年来跨省边界地区，因土地、山林、矿产、水资源引发的纠纷不断增多，因生产、生活引发矛盾纠纷也不可避免。在实施人民调解过程中，各地有关地方政策和规定存在差异，以行政区划规定的“单边调解”是难以奏效，即单靠一方进行调解，对方一般难以接受。一些相邻省市纷纷打破地域界限，建立联合调解机制，促进边界地区稳定。联合调解机制首先在京冀取得突破。河北省环抱北京，4市的l4个县(市、区)58个乡镇、195个行政村与北京的9个区(县)接壤。根据特殊地理位置，京冀两地创造性地开展了首都“护城河工程”建设，京冀毗邻的县、乡、村全部建立了由双边或多边联防联调组织，双方对纠纷不分“河内河外”，保证了纠纷及时调处。河北省的青龙县与辽宁省所辖的建昌、凌源、绥中三县交界，过去省际矛盾纠纷不断，随着联合调解组织的成立，这种状况得到了很大改善。河北省与山东聊城、与河南安阳的跨省调解联合组织也已构建。辽宁省凌源市与相邻的河北省平泉县、内蒙古宁城县进行协商，也组建了跨省联合人民调解机构。据不完全统计，目前有近2O个省市参与跨界联合调解。省际跨界区域性调解机制的建立进一步完善了跨界地区联防联调机制、纠纷应急处理机制。

三、构建区域性调解机制的几点启示

(一)必须紧紧依靠党委、政府，加强领导，落实保障。区域性调解机制建设，离不开各级党委、政府，特别所在区域党委、政府的大力支持。武汉经济技术开发区区域性调解机制构建，始终得到武汉经济技术开发区党工委、开发区管委会的高度重视，相关职能部门组织专门力量，深人基层、深入实际广泛调研，开发区党政领导多次组织召开会议专题研究，分析论证，在此基础上，武汉经济技术开发区管委会与武汉市司法局共同制定出台了《关于建立人民调解委员会加强人民调解与司法调解相互衔接配合工作机制的意见》，组织召开多个层面的工作部署会、协调会，推动工作落实。与此同时，武汉市司法局法调办和武汉经济技术开发区人民法院将此项工作列入年度计划，投入一定资金用于区域性调解机制建设，专门设置调委会的办公场所，添置办公设施，列出一定经费用于调委会工作人员的补贴以及落实交通、通讯等，为调委会工作的正常有效运转提供了有力的支持和保障。当然，进一步推进武汉经济技术开发区区域性调解机制的健全和完善还有许多工作等待我们去摸索。

(二)必须充分整合并盘活各种社会资源，最大限度地提高调解工作的社会化程度。区域性调解机制构建，要充分调动和整合各方资源，以实施人民调解质量工程为抓手，大力加强人民调解体制机制建设，通过人民调解的组织网格化、人员专职化、工作机制化，达到人民调解工作社会化的目标。人民调解工作整合社会资源、拓展工作领域、完善体制机制，最终实现工作的社会化。积极整合调解资源，加强部门联动，注重发挥“大调解”中心各专业小组的作用，达到包调包处，各司其职，提高调处成功率。同时，将调解组织向非公有制企业、流动人口聚居区等延伸，增强“大调解”工作的覆盖面和渗透力。实践证明，没有社会化的广泛参与，一个健全完善区域性调解机制的格局是难以形成的。

(三)必须健全完善相关配套机制，推动区域性调解工作向规范化、制度化方向发展。只有建立一套较为完备的制度体系，才能赋予区域性调解机制生命与活力，实现常态化运行、可持续地发展。调解工作机制化就是要统一工作标准、规范工作程序，明确工作要求、健全工作制度，细化工作指标、量化工作考核，简而言之就是制度化的工作方法；要建立健全联动合作机制、指导协调机制、专业咨询机制，建立健全纠纷信息分析研判、矛盾纠纷排查调处、矛盾纠纷协同调．处、矛盾纠纷诉调联动、矛盾纠纷区域联调、人民调解宣传教育、人民调解队伍管理、人民调解经费保障、人民调解考核激励、人民调解责任追究等项机制，实现人民调解工作的规范化、社会化，使人民调解及大调解在更高层面、更广领域发挥作用。

(四)必须不断总结和推广区域性调解工作经验，努力提升区域性调解理论层次。如武汉市武昌区注重调解理论研究，特别是联合武汉大学开展《“和谐武昌”构建中的基层大调解机制建设》课题研究，形成《武昌区实施人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的实施办法》具有特别重要的意义；孝感市区域性调解机制的构建创新了人民调解工作的机制，其“五家联调”模式、“五级联调”模式、“五法并举”模式、“五绑一创”模式以及“四先四早”、“两个提高”、“三个下降”、挑选“五老”调解信息员的理论总结和提升特色明显。只有不断总结成功经验，并予以推广，才能在实践中促进区域性调解工作提升。

(五)必须切实加强队伍素质能力建设，为区域性调解机制的构建和实施提供组织保证。区域性调解机制的构建一个最基本的要素，就是建设一支高素质、有能力的调解工作者队伍。应牢牢抓住队伍建设这一关键环节，依托大调解相关部门和单位，遵循缺什么、补什么、强化实战的原则，举办各级各类培训班，并采取定期例会、现场观摩、远程教育、外出交流、以会代训等多种形式提高广大调解人员的职业技能与综合素质，健全和完善学习培训机制，为区域性调解工作的顺利实施，提供坚强有力的组织保障。