行政体制革新对行政法学的影响

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一、导言

自1978年起，我国就开始了对行政体制进行改革的道路。总的来说，迄止2007年，可以把行政体制改革分为三个阶段：以政府机构改革为脉络的行政体制发展阶段（1978-1988年）；以政府与市场关系为导向的行政体制变革时期（1992-1998）；以政府与社会关系的再造为始点的行政体制演变时期（2001-2007）。而2008年2月27日的十七届二中全会通过了“关于深化行政体制改革的意见”，就深化行政体制改革的指导思想、基本原则、总的目标以及政府职能转变、政府机构改革等问题提出了相应的意见。在此过程当中，行政法学也在孕育和发展着。学界对中国行政法学的复兴均认为是从1978年开始的，之前，由于欠缺政府对“依法行政”理念的认同，行政法仅是管理，约束公民工具，并不存在现代意义上的行政法学。在行政体制改革持续进行的几十年间，行政法学也得到了长足的发展，这其中的关系绝非偶然。有学者认为，我国的行政法学是围绕着体制改革而展开的。行政法学是研究行政法现象的部门法学。因此，对于行政管理体制的问题，行政法学更侧重于法律制度、政府职能、以及行政理念等方面。本文旨在探讨在行政体制改革的影响下关于中国行政法学发展的几个问题。

二、改革进程中行政法学的发展概况

总的来说，整个行政体制改革都是围绕依法行政以及法治政府而展开的，转变政府职能是改革的关键所在，也是改革的目标。现代国家具有公共管理的职能，也就是说，对公共事务的管理是政府的应有职责，即便转变政府的职能，也并非放弃国家机关在其职能范围内的管理职责。而随着改革的深入、市场经济逐步建立，传统的管理理念已不能满足现实的需求，政府的管理职能应更多的从宏观上发挥作用。不仅如此，随着市场经济和民主政治的逐步建立，服务行政的理念开始形成，要求实现从规制行政到服务行政的转向。

1.不同时期所体现的理念不尽相同。结合上文“三个阶段”来看。在第一阶段（1979-1988），由于当时正处于计划经济向市场经济的转轨时期，行政权对私域的涉足还相当的广泛，改革的力度也在于对政府机构的改革，旨在通过对行政机构的内部改制，提高行政效率，以此来缓和当时社会中存在的摩擦。这个期间，行政法学则体现为“管理论模式”。其研究对象是行政管理，侧重从法制的角度研究我国国家行政管理的制度化、法律化，以及怎样运用法制来保障实施有效的行政管理等。行政主体仍然处于强权的姿态，而行政相对人则处于被管理者地位，缺乏主体性。因而有学者说,“行政法学理论在总体上还停留在以‘命令——服从’为人文精神的19世纪古典法学的阶段”。

2.在改革的第二阶段(1992-1998)，侧重点主要是政府与市场关系的调整。政府开始重视市场的角色，强调政企分开、转变政府的职能。政府应当尽可能较少地对市场进行干预，这一时期，行政法的职能主要体现在对行政权的控制上。“控权论”认为行政法是控制行政权、防止行政权滥用的以及当行政权被滥用如何给予救济的法律，主要是指行政程序法，更准确的说，控权论体现的是一种宪政理论的分权思想，通过立法的作用来制约行政机关的权利滥用。

3.而在第三阶段以及以后，改革的焦点转变为了政府与社会关系的再造，行政权力从私域退出，开始关注公共领域的事务，更倾向于对公共利益的维护，强调政府对公民的给付，总体上体现“服务行政”。大量的公共事务和公共利益必须由政府积极的作为才能得以实现国家对公民之“生存照顾”义务。服务行政是在制约行政权滥用可能性的基础上，实现政府的角色转变，体现以人为本的精神。公权服务于私权，与私权具有同质性，政府是公共利益的维护者。政府通过提供公共设施、社会保障等，满足公民的日常生活所必需。按照德国行政法学者福斯多夫的观点，人类社会化之后，会出现人类与其“生活之资”的分离，要生存就必需有一个可以“有效掌握”的生活之资的空间，但是，随着社会化以及都市化发展的逐步深入，个人可以有效掌握的生活之资的空间越来越狭隘，这个时候，人类就不能独立生存了，必需依赖于社会，由社会为其生存提供“生活之资”，以后逐渐演变为政府的职责，即政府之“生存照顾”义务。