浅谈行政法信赖保护准则

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一、信赖保护原则的来源及其概念

信赖保护原则来源于民法的诚信原则。它作为现代行政法的重要原则,始于德国“行政法之父”奥拓•迈耶之观点,确立于20世纪50年代德国柏林最高行政法院的一次判决。德国《行政程序发》、《租税通则》、《联邦建设计划法》等成文法上都明确规定了信用保护原则。

所谓信赖保护原则是指当公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖利益,并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时,行政机关不得随意变动这种行为,如果变动必须补偿对方的信赖损失。

二、信赖保护原则存在的必要性

1.提高行政效率,节约行政成本。总所周知,“信赖创造财产”。只有在国家保护人民的信赖的前提下,人民才有可能投资、储蓄、消费。行政机关如果做事没有规矩,那么他的行为就不具有可预测性,不值得信赖,就会降低公民参加社会活动,行政活动的积极性,更有甚者,如果公民的合法权益受到这种反复无常的行政行为的侵害,就会造成公民与政府的严重对峙,后果就是增加行政成本,降低了行政效率。

2.建立诚信政府的需要。在现代行政过程中,行政理念发生了重大的变化。政府的角色从管理者变成了服务者,服务行政要求政府抛弃治民的观念树立由民做主的观念,将公众置于行政的中心位置上,政府与公民的地位真正地趋于平等,政府将改进服务质量,高效率的为民服务作为其追求和目的。公民与政府形成良好的合作与互动,再也不是原来的管理与被管理的关系。政府要有效的实施行政管理,必须得到公民的配合和支持,而这种配合和支持是建立在对政府充分信赖和尊重的基础上的。

3.保护公民合法权益。在信赖保护原则的运用中,政府遵循信赖保护原则的要求,对行政机关行使行政自由裁量权实行和程序控制,使行政相对人的信赖利益得到保护,公共利益和社会成员的个人利益间寻求着一种平衡。在不损害国家利益的前提下尽量的满足社会成员的利益需要,对于改善政府与人民之间的关系,降低政府的执法风险,提升公民的人格尊严,都是一种有益的促进。

三、信赖保护原则的运用实例

行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性,从而确立和保护公民、法人或者其他组织对行政机关及其管理活动真诚信赖.但在一些商业活动中,有的政府部门发出采药许可证给企业后,因法律、法规、规章制度的修改、废止,或许可发放依据的变更,为了公共利益而随意撤销已生效的许可。导致企业生计难以维持。

从立法、行政及司法实践看,行政行为被废止的原因一般包括:法规保留废止权;原行政主体保留废止权;行政相对人未履行授益性行政行为所附加的负担;行政行为所依据的法规或法律事实事后发生变更,若不废止之将危害公益;其他为防止或除去对公益的重大危害的情形。对于超出了行政相对人的预测能力的,应保护行政相对人的合理信赖。在现代国家,无论是权力的行使还是义务的履行,都要求不得损害对方的信赖。根据该原则,经合法性和安定性、公共利益和个人利益的权衡,如果存在值得保护的信赖,行政机关不得撤销违法的行政行为,或者只能在给予合理补偿的前提下才能撤销。

四、我国在信赖保护原则施行方面应做的努力。

信赖保护原则在世界各国得到了广泛的应用,在我国《行政许可法》虽然也体现了信赖保护的理念,但是作为一项重要的法律原则,不应仅局限于一部法律之中,应作为行政法的基本原则指导行政立法和实践。

(一)在行政法领域行政信赖保护原则应当得到广泛应用

信赖保护原则应当适用于行政指导、行政合同等行政领域。比如,一些地方政府指导产业结构调整,行政相对人基于对政府的信赖而接受行政指导,并对预期利益的实现充满信心,由于政府决策失误或信息失真等原因,没有实现预期的决策目标,反而使行政相对人利益受损,基于信赖保护原则的要求,政府应当对行政相对人的损失予以适当补偿。行政许可法对信赖保护原则的规定显然只是中国行政法对行政信赖保护原则的初步接受,这项原则在行政法领域的广泛适应,还需要行政立法上的不断努力。

(二)加快制定出台我国的行政程序法

行政程序法作为行政法的一项重要补充,主要是规定行政机关实施行政行为的程序的法律。当代许多国家都对行政程序问题进行了深入的研究,并制定了行政程序法。制定并实施行政程序法有利于监督行政机关的行政行为。与行政救济不同的是行政程序属于事前监督和事中监督,能够防患于未然,有利于依法行政的实现。

(三)建立完善行政行为的撤销与废止制度

1.具体行政行为的撤销必须受到限制。一般情况下,对违法的不利具体行政行为,有权机关可随时依法撤销。因为在一般情况下,撤销不利具体行政行为通常不发生相对人既得利益或信赖利益的保护问题。但必须注意的是,即使在这种情况下,信赖保护原则也会发生其独特的作用。更准确地说,基于信赖保护原则,对违法的不利具体行政行为撤销是原则,不撤销是例外。

2.具体行政行为的废止应受到限制。在行政法上,行政行为的撤销是针对违法行政行为而言的。而行政行为的废止则是针对合法行政行为而言的,它是指因客观情况的变化,原行政行为不再适应新的情况,有权机关决定终止该行为往后的效力。基于信赖保护原则,行政行为的废止也应受到限制。一般情况下,对合法的不利行政行为,行政机关可以依法裁量是否废止。认真贯彻行政许可法,真正实践行政信赖保护原则,有利于促使行政机关及其执法人员树立诚信意识,建立政府与公民、行政主体与行政相对人和相关人的信任关系,有利于遏制行政许可的随意性,促进政府及其部门破除专断管理,严格依法行政,有利于实现公民对法律和执法的稳定的预期,形成公民和社会对法律和法治的信仰。

五、信赖保护原则在我国行政法上适用存在的问题

第一、行政许可法中的问题。首先,信赖保护原则的适用范围问题。信赖保护原则作为行政法的一项基本原则,应贯穿于行政权力运行的全过程。其既可适用于具体行政行为,也可适用于抽象行政行为:既可适用于授益行政行为,也可适用于负担行政行为。但目前我国在《行政许可法》中确立的信赖保护原则只适用于行政许可这一授益行政行为。对于其他各类行政行为是否适用信赖保护原则,尚无明文规定。其次,公共利益的界定问题。依信赖保护原则,对行政相对人的信赖利益是予以存续保护还是财产保护,关键在于对公共利益与信赖利益的衡量。实践中公共利益也常常成为行政主体撤销、废止行政行为的主要原因。虽然公共利益在信赖保护原则的适用中是如此重要,但目前我国对公共利益的内涵与外延至今尚无明文规定。再次,关于违法行政许可。根据德国‘联邦行政程序法》的规定,对违法的授益性行政处分,如果受益人并无主观上的故意或重大过失,并已对该授益行政处分产生值得保护的信赖利益时,行政机关不得撤销该违法的行政处分。可见,信赖保护原则适用于存在违法授益性行政行为的场合时,处理方式以不撤销为原则,即以维持现状为原则,以因公共利益特别需要而个别撤销并予以充分赔偿为例外,以体现特定领域侧重保护私人利益的要求。而我国《行政许可法》第69条对违法行政许可行为的处理是一般以撤销为原则,不撤销为例外,强调的是无条件的公共利益,如果过于绝对地强调公共利益,必将导致对个人利益的某种藐视。