物权法和行政法的关系

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一、传统观念

在传统的大陆法系国家,存在着这样一个理论假设,那就是市民社会和政治国家的对立,二者存在明确的分野,其逻辑推理的必然结果是公法和私法的严格区分,与之相适应的是公权力和私权利的划分,在坚持这种二元结构的情况下,国家的公权力作为一种必要的“恶”应该限制在必要的范围内,私权领域是严防公权力的侵入的。而且,在将法律划分为各个部门法的情形下,各个部门法之间的沟通和协调也是很罕见的,物权法在传统的法律体系中属于典型的私法,而行政法是典型的公法。

上个世纪30年代,随着自由资本主义的衰落,取而代之的是国家干预主义的兴起,国家干预主义的兴起导致的一个结果是行政权的迅速膨胀,行政权由于和普通人的生活关系最为密切,所以可以说行政权在当代社会是无孔不入。而且,随着传统的公私二元结构的所带来的一系列的弊端,如民法中的抽象平等原则,物权中所有权的绝对原则,合同法中的契约自由原则带来的对于交易主体的保护不周,消费者问题、劳工问题、资源的破坏和环境的污染问题等等都猛烈地向我们严守传统的公法和私法划分模式发起冲击。

从而迎来了公法私法化,私法公法化的浪潮。所以在这种大背景下,在公法中植入私法,在私法中植入公法就为我们公法和私法的协调打开了大门。

二、公权力的干预基础——公共利益

(一)为什么行政法可以影响物权法

第一,在民法中对于物的调整主要依靠物权法、债法、知识产权法、继承法等,其中最重要的是物权法,他规制的是平等主体之间关于静态的财产关系。但是对于物的法律调整不仅仅是物权法的专利,有学者就说:“财产权首先是一个宪法问题,而不是私法问题。私法本身无法确认任何针对权力的在先约束,因此也无力在公权力的侵犯前进行自我辩护。”在现代法制体系中,如果一个公民没有宪法上的地位,没有享有宪法上的财产权,其财产权问题就无法进入私法的视野,因为私法本身无法确认任何针对权力的在先约束,也无法在公权力的侵犯前进行自我防御,在一定意义上,宪法对于公民财产权的保护是最根本的第一道屏障。对于公民财产权的保护,除了最高层次的宪法保护外,还需要第二层次的民法保护和第三层次的各单行法保护,所以我们必须认识到对于物权的保护不可能仅仅依靠民法。

第二,另外,权利和义务是相对应的,所以物权人对物享有所有权,用益物权的同时,他也负有一定的义务。这种义务既有私法意义上的,也有公法意义上的。私法意义上的这种义务主要是物权社会化所带来的对于权利人的约束机制,如物权人不得滥用权利原则,相邻关系的界定,基于合同关系所产生的地役权等等。除此之外,物权人对国家也负有相应的法律义务,这些义务的承担一般不可能通过物权人的意思自治,即私法上之行为自觉而实现,而主要是由行政法的调整而实现的。

传统的公法和私法的界限虽然已经不如以前那么明显,但是在私法领域,防范行政权的过分入侵而造成对于私权的侵害仍然是一个大问题。因为行政法即是可以是完成对于物权更大范围保护的法,也可以是阻碍物权保护的法。为了避免后一种情况的发生,物权法和行政法应该协调,仍然需要划分二者规制的相关领域,在这个层面上来说考察二者的关系是对于行政法的适用范围的规制。

(二)公共利益

干预基础是行政法上的关键概念,是指行政公权力在何种情况下才能干预公民合法权益。干预基础一般包括两个方面:法律授权和公共利益。物权法上,在涉及影响公民不动产等重大权益时对于公共利益的强调充分体现了这一点。《物权法》第42条则规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。物权法在规定所有权人对自己不动产或者动产依法享有占有、使用、收益和处分权利的同时,规定了公权力对于所有权人的限制——公共利益。

可见,公共利益才是公权力行为干预公民合法权益,尤其是所有权权益的正当事由,这是一个国际通例。但是公共利益是最为典型的不确定法律概念。不同的人在不同的背景下会得出相异甚至是完全相对的概念,所以在不同领域内,在不同情形下,公共利益是不同的,情况相当复杂,物权法难以对公共利益做出统一的具体界定。这也不是物权法能够解决的问题,但是学者们一般认为公共利益应该有以下主要的特征:一是公共利益具有的公共物品的特征,排除单纯私益性。二是公共利益具有非营利性,既公共利益不是为了某些人,某些利益集团所服务的。当下城市化进程中大量存在的以公共利益之借口而违法拆迁的行为应该是我们应当严厉打击的。三是公共利益具有持续的公共功能。即征收及随后的建设行为是否主要为了让社会公众受益,而不是为了个人或某些集团收益。

三、行政法对于物权保护的完善——和谐共存

在上面已经提到,物权法是对于财产关系保护的主要法律,但是单靠物权法难以完成这个个任务,行政法律规范则主要是间接的或消极的保护。即构建维护私领域财产权利的环境、条件,间接体现保护的功能或以规范行政行为、控制行政越权违法的手段,防止私领域财产权利受侵害,体现消极保护的功能。

其主要表现在以下几个方面:

第一,行政主体应当依法确认、授予行政相对人财产权并保障这些权利的实现。随着市场经济的成熟和发展,政府行政职能及管理方式也在发生变化,政府不再是仅仅进行秩序管理,更重要的是保障人民的自由和权利,服务行政是转变政府角色的立足点,政府要成为公共服务的供给者,这要求强化行政主体为行政相对人提供全方位服务的义务。就行政相对人的财产权而言,行政主体就具有应当依法确认、授予行政相对人财产权并保障行政相对人这些权利实现的重要义务。例如:行政主体有义务确认行政相对人的合法财产权益;有义务提供物质和其他条件保障城市居民和农村贫困人口的基本生活水平,保障特定群体福利优待。总之,行政服务职能和理念的转变必须通过强化和明确行政主体的特定义务才能实现,这要求行政法加强对行政主体义务全面性、特殊性和严格性的规定,从而有效保障行政相对人的财产权利。

第二、对危害公共福利和公共秩序的侵犯物权行为加以制止和惩戒,这是行政法保护物权的常规方式。也就是说对于物权的侵害虽然物权法赋予相对人各种各样的救济措施,如排除危险,损害赔偿等等,但这都是民事救济措施。但是对于那些危害公共福利和公共秩序的侵犯物权行为物权法本身不能够对其进行更加严厉的制裁,因为民事主体的平等性不可能让一个民事主体对另一个民事主体实行制裁。所以对于这种行为只能够依靠行政法来进行规制,让违法者承担行政法上的责任。

第三、《物权法》的相关制度需要行政法的配合。很显然,物权法虽然主要属于私法,但是物权法有些制度的实施是离不开由公法所创造的和平安宁的大环境的。而且,即使本身属于物权的制度,由于自身的缺陷,也不可能实现私法的完美调整,例如《物权法》第10条规定“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定”。从这一条我们可以看出不动产物权的变动本身应该属于私法上的行为,但是由于不动产物权的巨大价值要求行为人采取公示方式以维护交易的安全,所以这个时候要借助国家公权力的威信。不动产物权的变动除了需要双方当事人的合法债权合同外,还要求有一个交付方式,即公示。这里对于登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定,所以行政法这个时候物权法把属于物权变动的一部分任务留给了行政法。对此我们应该注意到,一是关于登记的性质,在《物权法》确立行政机构登记模式的情况下,我们是不能否认登记行为的行政行为性质,对登记机构除了书面审查和询问当事人外,“必要时可以实地查看”。基于物权登记行为与物权行为本身的区别,不动产登记机构能否承担起实质审查的职责,以及在多大程度上承担起实质审查的职责,这些涉及行政能力的问题是不会因为物权法的一纸规定就可以解决。二是关于登记的效力。一般认为该行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力,相对人不能以自己的行为而直接否定登记行为的效力。登记文书之间不一致的,依照行政法规范应当通过登记机构确认或者行政复议、行政诉讼的程序解决。所以在这个例子中我们可以看出是行政法配和物权法的规定而完成动产物权的变动。