行政法中自由裁量权

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现代行政中的自由裁量权问题,已越来越引起人们的重视。实践证明:行政自由裁量权的存在与扩大确实对法治政府构成了一定的威胁,因为自由裁量权存在着行使不当或被滥用的可能性,对行政主体而言,既要有所授权,又要有相应的控权,而要真正地做到这一点,就必须对行政自由裁量权进行深刻地认识和分析。

一、自由裁量权存在的合理性

从法学意义上说,自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。从政治学意义上说,它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的,由法律、法规授予的职权。行政自由裁量权是现代行政权的核心,是行政合理性原则的体现。其存在的合理性具体表现在:

(一)行政自由裁量权的存在可以弥补成文法的不足

由于社会的剧变性与法律的稳定性之间存在冲突,立法表现出一定的滞后性,任何一部法律,无论如何周密,都不可能穷尽规范社会生活的一切方面,更不能规范未来的变化。同时,从立法技术看,由于立法机关受认识能力的限制,很难预见未来的发展变化,这就使法律规则不可能事无巨细、完备无遗。因此,行政自由裁量权的存在恰恰可以弥补立法之缺陷。

(二)行政自由裁量权的行使可以发挥权力行使者的主观能动性

现代行政涉及的问题不但面广量大,而且处于动态变化之中,专业性、技术性极强,而法律、法规是一般的、静态的规则,加之法律语言具有抽象性、概括性特征,因此,法律只好规定一些原则、弹性条款,可供选择的措施以及上下活动的幅度等,以便于行政机关适用法律于具体事实的过程中,凭借自己对法的目的和立法精神的理解,以及根据客观事实选择相应法律条款,在此适用过程中必然需要自由裁量权的存在。

(三)行政自由裁量权的存在有利于提高行政效率

现代行政管理的范围非常广泛,行政事务繁杂,这就要求行政机关能对复杂多变的行政事务做出及时有效的决断,以保持各种社会关系的连续性和社会活动的正常开展。因此,法律、法规必须赋予行政机关在规定的原则和范围内行使行政自由裁量权,正如美国学者古德诺所言,现代社会管理中许多事情“必须留给行政人员去酌情处理”,使行政机关审时度势,权衡轻重,从而灵活果断地解决问题,提高行政效率。

二、自由裁量权在运行中存在的问题及原因

(一)自由裁量权在运行中存在的问题

无论在任何一个国家,行政执法的自由裁量权都是存在的,区别在范围不同和监督方式不同而已。尽管自由裁量权有其存在的必然性和合理性,但它是一把“双刃剑”,在行政自由裁量权不断扩大的同时,不可避免地带来一个权力被滥用的问题。

1.滥用职权。它是不正确地行使自由裁量权的最典型表现,是一种目的违法。其特点是:自由裁量权的行使不符合法律授予这种权力的目的。它主要表现为行政执法人员假公济私、公报私仇、以权谋私,以实现种种不廉洁的动机。由于滥用职权是一种目的违法、人民法院在确定法律目的和具体行政行为目的方面难度较大,特别是对行使职权的目的难以取证。

2.行政处罚显折合公正。凡法律、法规规定了法律责任的,其立法的一条重要原则便是合理和公正的原则。这里的合理和公正已不是一般意义上的合理和公正,而是通过法律形式固定下来合理和公正,即注入了国家意志的、成为法定的合理和公正。如果行政处罚显失公正,就是违背了国家意志,即不符合立法本意,这实质上是滥用自由裁量权的又一表现形式。

3.拖延履行法定职责。由于有不少法律、法规未规定行政机关履行法定职责的期限,因而何时履行法定职责,行政机关便可以自由裁量。行政管理的一个重要原则就是效率原则,如果违反这一原则或者出于某种不廉洁动机而拖延履行法定职责,也是不正确地行使了自由裁量权。

(二)自由裁量权被滥用的原因分析

就我国现实情况而言,行政自由裁量权被滥用主要有以下几个方面的原因:

1.自由裁量权的“自由”属性是行政自由被滥用的基础

行政法律法规对行政机关实施行政行为规定了一定的幅度和范围,这种幅度和范围适应了行政工作复杂多变的实际,但也会给滥用行政自由裁量权提供了可能。如,<四川省消防条例>第53条规定:“依照<中华人民共和国消防法>第四十条、第四十二条的规定实施罚款处罚的,对单位的罚款额度为30000元以上500000元以下。”其幅度为3万元至50万元之间,上限和下限之间相差约l7倍。如此宽的处罚幅度,使行政主体在行政处罚的数额上有较大的回旋余地,行政主体只要在这个范围内公正处罚就不存在行为不合法的问题。这样的“自由”在行政法律法规中还有很多,于是可能会造成“当行政行为人滥用自由裁量权时,我们无法对其纠正,原因是他们并未超越法律字面规定的权限。”

2.实体法和程序法的不足

从上面关于行政成文法的局限性分析可以看出,现行行政立法存在着滞后性,法律条文的原则性、模糊性,重实体、轻程序等问题,这样的行政立法现状就极容易产生了一个不容忽视的问题,即超脱于行政个案的行政立法权被表面公正,但却极易受各种因素和影响而具有不确定性、不正当性的行政自由裁量权所代替。同时,程序法的不完善,客观上也为自由裁量权的肆意行使提供了方便。行政程序法在我国是一个空白,受行政立法中重实体轻程序的观念影响,行政执法过程中因相关方面的执法程序或缺失或不规范,就必然出现了超越权限处罚、先处罚后取证、先处罚后裁决或处罚时不履行告知义务等滥用行政自由裁量权的情况。

3.非法律因素的影响

这些非法律因素既有行政机关内部的,也有行政机关外部的。就行政机关内部来说,行政执法人员的素质不同、个性不同、职业道德修养的差异都直接关系到自由裁量权是否能得到合理行使,因为自由裁量的过程实际上也就是行政执法人员的主观判断和推理的过程,这个过程行政执法人员极可能将自己的恣意加入到自由裁量之中,暗藏着执法人员玩弄法律,滥用自由裁量权的可能。就行政机关的外部来说,行政相对人与执法人员的关系,外部社会的压力都可能左右行政自由裁量权的结果。前者,如行政相对人与执法人员的关系比较近,就可能会得到执法人员的同情、照顾等。后者如地方保护主义的存在,地方政府的不合理压力在一定程度会直接影响到自由裁量权能否行使以及行使的过程和结果。

三、如何使自由裁量权合理运行

美国学者施瓦茨说过:“无限自由裁量权是残酷的统治,它比其他人为统治手段对自由更具破坏性。”因此,对行政自由裁量权进行合理有效的控制显得十分必要。在运用自由裁量权时除要坚持行政合理性原则的内容之外,还要有高效的制度保障。

自由裁量只有在法定的范围内才具有相对的“自由”,绝对的“自由”是不存在的。规制自由裁量权,首先要通过立法把在市场经济体制建设过程中政府职能向阳光、服务、有限、效能、责任的法治型政府转变的有益成果和经验固定下来,并对行政自由裁量权行使的范围、裁量的幅度、事实要件的认定标准等做出明确科学和更具操作性的界定,使行政人员只能在法律规范授权的框架内行使行政自由裁量权,从而减少主观随意性。在继《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等之后,《行政许可法》的颁布和实施是我国在实体和程序上对行政法制建设又一重大进展。行政程序既是对行政行为的一种规范和约束又为其提供了程序保障,对实现行政实体正义具有重要意义。在具体的行政活动过程中,特别是在自由裁量的过程中,应切实贯彻和进一步完善听取当事人陈述申辩制度、行政备案制度、听证制度和信息公开制度,以程序的正当性体现行政法治的要求。