论行政处罚公平规则

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摘要：行政处罚公正原则作为一项处罚基本原则，有着深厚的法理基础和现实意义；处罚公正原则要求实体公正和程序公正的统一；贯彻处罚公正原则就必须坚持设定处罚以公正为标准，正确认识“过罚相当”，坚持“一事不再罚”，建立、遵循处罚惯例制度，构建、遵守科学的处罚程序等。

关键词：处罚公正；实体公正；程序公正；过罚相当；一事不再罚

自1996年10月1日《中华人们共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）施行以来，行政处罚不仅是有法可依，而且对行政执法机关来说，其法律意识增强了，执法水平也提高了，行政处罚这种具体行政行为在行政管理中的功效也真正表现出来了。但由于种种原因，在某些地方，仍然存在违法行政，甚至践踏法律的现象，为了达到处罚目的，不择手段，滥用权力，严重侵害了公民的合法权益的事件还时有发生。要实现“维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”的目标，全面认识、正确贯彻行政处罚公正原则还很有必要。

一、行政处罚公正原则的法理基础和意义

所谓公正（justice），即公平正直，不偏私。处罚公正原则是行政公正原则在处罚领域的体现。它的基本精神是要求行政主体及其工作人员处罚公道，不循私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。而实现这种要求的重要保障则是公正的处罚程序。

行政主体及其工作人员所拥有的行政处罚权，按照宪法规定，是由人民赋予的，而人民赋予行政主体及其工作人员包括行政处罚权在内的行政权的目的是为了享受秩序、自由等公共产品。因此，他们必须用这种权力为人民服务，而不能利用此种权力为自身或与之有某种关系的个人、组织谋取私利。

处罚公正原则是处罚法定原则的进一步延伸和补充，当处罚主体在法律规定的框架内有选择权力的时候，就会对其提出公正的要求。因为正义是人类社会发展的基本要求，也是社会文明进步的基本价值观之一。正是由于人们对公正的不懈追求，就使得处罚公正“既是行政机关及行政人员的自我要求，也是社会公众的外在期望”。因此，处罚公正是确保行政机关行使行政处罚权的过程和结果可以为社会一般理性认同、接受所要遵循的原则。

二、行政处罚公正原则的要求

处罚公正原则是全方位原则，既要求实体公正，也要求程序公正。实体公正是指处罚结果的公正，是行政处罚活动的出发点和归宿。程序公正是指处罚过程的公正，是处罚实体公正的保障。

1．实体公正要求

第一，依法处罚，不偏私

严格遵守法律规定，依法办事既是法治原则的要求，同时又是公正原则的要求。法律不是确定某一个人的特殊利益，不是针对某一个或某几个人的，而是针对整体，确定人们整体利益的。因此，它不会对处于同样情况的人们，做出不同的规定。

第二，平等对待相对人，不歧视

这一要求是公民在“法律面前一律平等”的宪法原则在行政处罚领域的具体体现。行政机关实施处罚，必须依法平等地对待任何相对人，而不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不平等的待遇。行政机关在实施行政处罚时因身份、民族、性别、宗教信仰等歧视对待社会上一部分弱势或处于少数地位或处于某种不利情形的相对人，是与公正原则相违背的。根据公正原则，对少数民族、女性或社会上处于弱势地位（如残疾人等）的人不仅不应予以歧视，还应根据实际与可能适当地予以照顾。

第三，合理考虑相关因素，不专断

处罚公正原则首先要求不偏私、不歧视，即行政主体实施处罚行为不考虑不相关的因素。其次，处罚公正原则要求行政主体实施处罚行为合理考虑相关因素，不专断。相关因素，包括法律法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果等等。专断，就是不考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推理、判断，任意地、武断地做出决定和实施处罚。行政机关依法对行为人给予法定范围内的任何处罚都是合法的，但是却不一定公正。行政机关只有在合理地考虑了各种相关因素的基础上确定的处罚种类和处罚幅度，才可能是公正的。

2．程序公正包括下列内容：

第一，自己不做自己的法官

自己不做自己的法官，是一个避免偏私的必要程序规则。自己不做自己的法官，在行政处罚领域，就是行政主体工作人员处理涉及与自己有利害关系的案件时，应主动回避或应当事人的申请回避。

根据这一要求，不仅行政官员在处理有关行政事务或裁决有关纠纷（如涉及本身或亲属利益）时要予以回避，而且行政机关还应设置相对独立的机构（如行政裁判所、行政法官等）裁决涉及行政管理的有关争议。行政机关处理行政相对人的违法行为，进行调查和提出指控的机构不能直接做出处理裁决，而要提请与之有相对独立性的机构裁决。

我国《公务员法》规定了回避原则，《行政处罚法》第37条也规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避”。调查和指控人员与决定处罚人员相分离，体现了避免“自己做自己的法官”的公正精神。

第二，不单方接触

在行政处罚领域，不单方接触要求行政处罚裁决机构的听证主持人就相对人违法行为做出处罚决定的过程中，不能在被处罚人不在场的情况下，单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商量，交换意见和讨论处罚内容。不单方接触有利于防止偏见或偏听偏信而损害相对人的权益，对于保障处罚公正原则的实现是非常重要的。

第三，听取相对人的意见

听取相对人的意见，就是要求行政主体在做出对相对人的处罚决定前，必须事先通知相对人，听取相对人对有关事实、理由的陈述，解释或申辩，不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下做出对相对人的处罚。这一要求主要是为了防止和克服处罚行为的片面性和可能的差错，尽量避免冤假错案，是实现公正原则的重要程序保障。

三、行政处罚公正原则适用中应注意的问题

第一，公正不仅是实施处罚的标准，更是设定处罚的标准

实施公正体现运作公正，设定公正体现规范公正。只有公正的规范才能反映社会对公正的普遍认识，假如法律规范游离于客观公正，那么按此规范运作的过程和结果就会是不公正的。因此，要真正实现处罚公正，规范公正就成为必要的前提。这就必须对行政立法权限进行科学的划分，以免处罚设定受到地方保护主义或部门保护主义的干扰和制约；要使立法程序更加完善，要建立立法信息的反馈机制，纠正立法者在认识不足的情况下的设定偏差等等。

第二，正确认识“过罚相当”

“过罚相当”，就是指处罚必须与违法行为人的过失相适应，当事人应承担的法律责任与其违法行为相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚。罚轻于过，难以达到惩处违法，震摄和制止违法行为的目的；罚重于过，难以服人。我国《处罚法》第4条的规定——“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”——体现了过罚相当的立法意图。

认识过罚相当，尤其要注意对“过”的正确认识。“过”，即违法行为人的过失，不仅仅是一个量的概念，而是一个质和量统一的范畴。也就是说，“过”不单单是违法行为人造成的可见损失，而是“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”等的综合。比如说，假如违法行为人造成了100元的财产损失，那么他的“过”是大于100元的，因为违法行为不仅造成了100元的可见损失，还给社会秩序带来了一定危害。所以必须对其处以超过100元的处罚，才是真正做到“过罚相当”。

第三，坚持“一事不再罚”

“一事不再罚”是我国行政处罚领域中应该存在的一项制度。其中，“一事”指符合一个行政违法构成要件的行为；“不再罚”指除非法律有特别规定，行政主体只能给予一个和一次处罚。因为相对人基于违法的行为已受国家处罚，被罚者为自身错误已经付出代价，从对价原理和平衡功能出发，国家不应再次启动处罚程序，否则个人必然成为国家权力鱼肉的客体，现代法治推崇的人权必将遭受蹂躏。

但由于处罚事项的复杂，如法规竞合等情况下，毫无例外的一事不得再罚，可能会影响制裁功能的正常发挥，不利于生活的安定和实体正义的冲突，适当允许第二次处罚也很必要。国外立法例也证明了此种例外的合理性，比如德国《违反秩序罚法》第19条才规定：“同一行为触犯科处罚锾之数法律，或数次触犯同一法律时，仅得处一罚锾。触犯数法律时，依罚锾最高之法律处罚之。但其他法律有从罚之规定者，仍得宜告之。”

由于行政处罚的损益性，为了保障行政相对人的合法权益，设定再罚的权限只能由法律来行使，其他规范性文件不得设定再罚。

第四，做到建立、遵循处罚惯例

司法惯例应该遵循，是一个不证自明的结论，行政处罚是特定的行政机关对于轻微违法“案件”的处理，具有“准司法”和较低层次刑罚的性质，也需要有同类案件参照，以对类似案件做出类似处理，以防止行政处罚主体的反复无常，因此，诸如司法惯例的行政惯例显得必要。处罚主体在行使处罚裁量权时，不仅要求遵守法律法规的规定，而且在无新法律法规或新情况出现，又无特殊的正当理由时，不得随意破坏惯例，否则即可视为不公正，以保证过罚相当，罚当其责的统一性和连续性。

第五，重视对处罚程序的构建和遵守

在行政处罚中，构建、遵守公正合理的处罚程序，不仅是为了使裁判者从不同甚至相反的角度认识案件事实真相，从而实现公平的量罚，在一定程度上有助于实现过罚相当、罚当其责。更重要的是，它旨在表达一种最基本的思想：一个人在国家裁判机构做出对其利益有利或者不利的裁判时，应当至少能够处于一种可与裁判者就如何对待他的问题进行理性地协商的地位，即强调尊重程序参与者作为自主、负责和理性主体的地位，要求裁判机构与他一起参与裁判结果的形成过程，向他论证裁判结果的合理性和正当性，从而使他成为裁判制作过程中的协商者、对话者、辩论者和被说服者，其作为人的尊严和价值得到充分的尊重，从而最终体现处罚领域的终极正义。

第六，完善司法监督机制，健全审查标准

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。许多国家的经验表明，对行政自由裁量权的司法控制，是最有力最有效的控制。哈耶克认为，行政机构在法治下行事，也常常不得不行使自由裁量权，正如法官在解释法律时要行使自由裁量权一般。然而，这是一种能够且必须受到控制的自由裁量权，而控制方式便是由一个独立的法院对行政机构经由自由裁量权而形成的决定的实质内容进行审查。

我国《行政诉讼法》也规定，对于“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。但显失公正的内涵到底是什么，在司法上怎么去把握其中的尺度，在《行政诉讼法》和最高人民法院“关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”中却没有进一步说明，造成司法审查上的相当不确定。因此，只有确定审查标准，才能很多地实现该法条的立法目的。

法院对行政处罚行为应同时应用双重标准进行审查。首先是运用基本标准审查。包括审查行政机关根据哪个法规做出的处罚、处罚内容是否符合罚种的规定、处罚时间和数量是否超出了法定的标准幅度、作为处罚依据的法律是否已经公布、有关的决定是否事先告知并说明理由、处罚之前是否给予申辩或听证机会等。其次是运用补充标准审查。包括审查在具体标准幅度无法律法规的情况下是否遵循了惯例。如在无新的法律法规或新情况出现，又无特殊的正当理由时，某行政机关将惯例处500元罚款的某类案件处罚800元，就应被视为破坏惯例，法院可本着尊重惯例的精神，予以变更；如法律法规与惯例均缺乏的，则应审查是否与法律法规所确认的原则相违背，如果违反法律法规所确认的原则应予以变更直至撤销。上述司法审查的标准，需要通过最高法院的司法解释予以确立。目前许多行政法治发达国家，在行政审判中已愈发趋向于运用司法判例，把某些朝令夕改、利弊权衡不当的行政决定都列入不合理甚至不合法的行政行为，予以审查和控制。

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