小议行政听证体系对抽象行政方式的监管

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摘要：目前我国行政机关的抽象行政行为在实践过程中出现监督乏力的现状。根据我国目前法律的特点，有必要将行政听证制度引入对抽象行政行为的监督机制。本文着重进行行政听证制度对抽象行政行为进行监督的必要性分析，并阐述其对推动我国政治文明发展的意义。

关键词：行政听证制度；抽象行政行为

所谓行政听证制度，是指“行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政相对人表达意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的法律制度”。听证制度所要求和体现的精神却是这样的，即通过公开、合理的程序将行政行为建立在合法适当的基础上，避免行政行为给相对人带来不公正的影响，从而实现行政管理公平、公正这一崇高的价值目标。

根据行政行为对象的不同，行政行为通常分为抽象行政行为和具体行政行为。从内涵上讲，抽象行政行为是“指行政机关针对不特定多数人制定的，具有普遍性约束力的行为规则”。在我国，抽象行政行为包括行政立法行为和制定其他行政规范性文件的行为。抽象行政行为同具体行政行为相比，最根本的区别在于行政行为对象的不特定性，即如果行政行为是针对特定对象做出的，则该行政行为是具体行政行为；如果是针对不特定的对象做出的，则就是抽象行政行为。此外，与具体的行政行为相比，抽象行政行为还有几个特点：第一，抽象行政行为一般都能反复适用，长期有效；而具体行政行为通常只能一次性适用，一次性有效。第二，与具体行政行为相比，由于所针对的是不特定的对象，抽象行政行为具有一定的普遍约束力。第三，在我国，行政诉讼的范围仅限于具体行政行为，而抽象行政行为具有不可诉性。在我国现阶段，抽象行政行为具有不可诉性，不是司法审查的对象。公民、法人或者其他组织对抽象行政行为不服，不能提起行政诉讼。笔者认为，当前我国的抽象行政行为有以下不足：第一，部门利益法制化。行政机关往往借助抽象行政行为扩权，以“法”争利，抽象行政行为成了强化部门利益、扩张行政权力的的工具。第二，重复立法、越权立法，破坏法律的严肃性和法制的统一性，损害了国家、社会和人民的利益。

抽象行政行为是政府进行行政管理的重要手段。我国实施抽象行政的主体广、层次多，上至国务院及其各部委，下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的规范性文件，在实际生活中它们具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。抽象行政行为和具体行政行为一样，一旦违法同样可能侵害公民、法人和其他组织的合法权益。行政机关的抽象行政行为违法或不当造成不特定的行政相对人合法权益的损害，有时甚至超过具体行政行为对特定的行政相对人合法权益的损害。同时，行政机关往往集制定、解释的权力于一身，如果不对抽象行政行为予以有效的监督，就不能达到制约行政机关权力、保证行政相对人合法权益的目的。对抽象行政行为的有效监督是一个国家实现法治的重要标志。

抽象行政行为所体现的行政立法和行政规范是为适应现代社会事务广泛、复杂、多变，行政管理需要及时迅速做出反应的状况而出现的，与权力机关立法相比，行政立法和行政规范简便、及时、高效，适应现代行政管理的要求。根据上述对行政听证制度和抽象行政行为的初步阐述，笔者将对行政听证制度对抽象行政行为的监督进行必要性分析：

1．抽象行政行为通常是规定人们的行为规范，规定和分配人们之间权利义务的活动。抽象行政行为对相对人的影响力远远超过了具体行政行为，更需要对其实施监督。而听证的重要功能就是保障公正，是在全部行政程序中确保公正的最主要步骤。

2．抽象行政行为适用的对象范围大于具体行政行为。具体行政行为是针对某一特定对象做出的，其效力只发生于某一特定对象，不波及他人。而抽象行政行为是针对不特定对象做出的，适用于一定范围内的所有人，如果违法或不当，损害的不是个别人而是众多相对人。抽象行政行为与具体行政行为相比，具有反复适用性。具体行政行为具有现实的效力，即将行政法律关系主体的权利义务具体化并且效力只发生一次，即使违法，其损害也只限于此。而抽象行政行为可以长期地、不断重复地发生法律效力，如果违法，对相对人的损害也必然是长期和连续的。此外，国家为纠正这种危害所付出的代价也比较大。而行政听证制度，能够事前防范这种结果。

3．从我国的情况讲，由于具有不可诉性的特点，抽象行政行为在监督环节上还有一个较大的弱点，即按照现行法律的规定，对抽象行政行为不能提起行政复议和行政诉讼，在司法监督方面没有得力的保障。抽象行政行为既然比具体行政行为对相对人造成的损害可能还要大，影响还要广，理应对这一行为加以更严格的监督。但是现实的情况恰恰是相反的，相对人在受到具体行政行为侵害时，可以运用法律赋予的救济途径，通过复议和诉讼监督行政机关，保护自己的权益；而在受到抽象行政行为侵害时，却无能为力，只能以举报、上访的形式提出。由于没有建立一个监督抽象行政行为的法律制度，相对人在受到其侵害时，投诉无门，即使投诉到有关部门，也因没有相应的制度而不了了之，极不利于对相对人的保护，也影响社会稳定。这就更需要一种事前的行政听证制度来加以弥补。

同时，在我国建立和完善对抽象行政行为的听证制度，具有一定的可行性：首先，现行法律提供了法律依据。宪法第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利。这是建立和完善对抽象行政行为听证制度的最根本的法律依据和法理基础。其次，国内外的听证制度给我们提供了丰富的经验，在完善对抽象行政行为听证的具体环节方面提供了参考。

根据以上分析，我们可以看出加强行政听证制度对抽象行政行为的监督有着深远的意义：

1．有利于政府决策的科学化和民主化。在利益多元化的现代社会，政府的抽象行政行为已经越来越难以充分反映公众的不同利益要求，必须建立一种能够准确反映公众意愿和要求的制度，让公民直接参与抽象行政行为的决策以弥补单纯由行政机关做出抽象行政行为的不足和缺陷。行政听证制度促进行政机关更好进行行政立法和行政规范，它能够听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，从而使抽象行政行为的决策充分反映民意。经济以及科技的发展对政府的专业性、技术性要求很强；有时行政管理所涉及的问题很复杂，因此，要邀请各方面的人士，特别是专家学者参与制定规范性文件，对该规范性文件的必要性和可行性进行充分的论证和研究，从而提出咨询意见或者论证结论。以专家学者提供的专门知识和经验、普通民众的切身利益作为政府决策的重要参考和依据，可以推动政府决策科学化和民主化。

2．有利于政府决策的顺畅贯彻实施。实行抽象行政行为的行政听证监督其是一种有效的宣传手段。在听证过程中，广大人民群众积极参与，其实也是抽象行政行为决策者的行为决策的宣传教育过程。对广大人民群众来说，不仅实现了自己意愿的真实表达，而且还进一步了解了抽象行政行为的决策过程，增加了对政府行为决策的认同感，感觉到政府的决策是自己直接参与制定的，是自己的需要而不是别人强加于自己的，因而广大人民群众也就会更加自觉地遵守，同样也为规范性文件的实现创造了条件。

3．有利于服务型政府的建设。服务型政府以服务为理念，以公共利益为导向，以公共满意为目标。而行政听证制度实现直接民主、体现民意的功能符合服务型政府的内涵。通过召开听证会让公众对抽象行政行为进行事前监督，有利于政府更为直接了解公众利益需求，树立“以人为本”的工作态度，构建服务型政府的思维。

参考文献：

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