委托行政执法的原因及策略

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摘要

委托行政执法是指行政机关因工作需要等原因委托其他组织以其名义进行执法活动，行为后果归属于该行政机关的法律制度。目前，委托行政执法越来越多，在带来许多便利的同时，也出现了大量问题。本文试对其成因、出现的问题作以论述，并就解决存在的问题提出一些粗浅的见解。

一、委托行政执法的必要性、可行性

（一）从我国目前行政管理体制看，立法工作过于强调“条条”管理，法律法规和规章所规定的行政执法权往往都要明确由政府某一个具体部门来实施。这样，制定一部法律、法规、规章，就要新设置一支执法队伍，造成执法部门林立，执法力量分散。由于各自为战，分兵把守，每个执法部门都感到执法力量单薄，人员不足，难以形成有效的经常性管理，执法任务难以到位。只能依靠“突击执法”、运动式执法维持局面。而编制经费的限制又加剧了这种状况。实行委托执法，可缓解执法力量不足这一问题，加强执法工作，也为社会参与行政管理提供了机会和途径。

（二）由于计划体制下的部门分工过细，以部门职能为基础建立起来的专业化行政执法队伍开始出现行政效率与效能不高的问题：一是职能交叉、重叠，对同一违法事项，常常出现两支以上专业执法队伍重复执法，或者互相扯皮而放任不管的现象；二是行政管理分工太细，专业执法职能过窄，管道路的不管交通，管交通的不管经营，管经营的不管卫生，结果七八顶大盖帽管不了一顶小草帽。如选择某些领域如市场管理，城市管理等领域，将有交叉、有关联的行政执法权集中委托给一个组织实施，就可大大提高行政效率和效能。

（三）一些专业性强、技术水平要求高的执法领域，如环境监理、卫生防疫、动植物检疫、金融证券管理、高新技术管理等，相应的行政执法部门由于技术装备、人员素质、经费等方面的限制，执法时常感到力不从心，难以完成担负的管理职责，实现执法目标。因此，将这些领域的行政执法权委托给相关的组织，由其协助行政执法机关执法，是完成执法事责实现执法目标的需要。

（四）目前，有关组织受行政机关委托进行执法活动是可行的。一是有法律法规规章作依据。《行政处罚法》第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚”。《河南省行政机关执法条例》第十条第一款规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合《中华人民共和国行政处罚法》第十九条规定条件的组织行使行政执法权”。一些部门规章也明确规定行政机关可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚，如《水行政处罚实施办法》、《劳动行政处罚若干规定》、《技术监督行政处罚委托实施办法》等等。二是有大量符合委托执法条件的组织。随着公共需求的不断变化，公共事务日益呈现出多样性和阶段性的趋势，而政府的作用十分有限，大量的非营利性组织活跃于社会公共事务的各个角落、各个层面，以其机构精简、灵活多变和专业技术性较强来增补政府无法或没有能力触及的领域，实施有效的公共管理，提供优质的服务。只要对这些组织的工作人员进行法律知识培训，使其熟悉相关法律、法规和规章，完全有能力胜任行政执法工作。

二、委托行政执法存在的问题

委托行政执法，有助于减轻行政机关人手不足和经费紧张的压力，在节约行政成本、提高行政效率方面确实起到了重要作用。然而，委托行政执法在实践中也存在不少问题：

（一）出现乱委托现象。有的行政机关在没有法律、法规、规章依据的情况下随意委托其他组织实施执法活动，甚至委托不具备执法资格的企业和个人执法，一些法律法规授权的组织也加入了委托执法的行列。有的行政机关在实施委托执法时，与受委托的组织之间不办任何委托手续，仅作口头交待，或者以内部通知委托执法，有些委托手续存在委托事项和权限期限不明，责任不清的问题，致使执法的随意性增加，责任难以划分。

（二）一些受委托组织不以委托行政机关的名义而以自己的名义进行执法活动，甚至滥用行政执法权，如某些执法人员办关系案、人情案，搞权钱交易，中饱私囊。个别执法人员执法不文明，态度冷、硬、横、冲，对法律法规掌握得不牢不准，对违法行为定性不准，适用法律法规不当，不能按程序办事，存在畸轻畸重的问题。有些受委托组织坐收坐支罚没收入和行政事业性收费款项。

（三）委托行政机关对受委托组织执法活动监督指导不力。一些委托行政机关委托其他组织执法后，对受委托组织的执法活动不闻不问，放任不管，既不监督，也不进行业务指导，出现受委托组织滥用职权、不按委托规则办事以及执法水平不高的现象，影响了行政执法目的的实现，损害了委托行政机关的权威，实际上也是对委托行政机关合法权益的侵犯。

（四）现行有关委托执法的规定不适应行政执法工作的需要。一方面，《行政处罚法》和相关法律、法规、规章对委托行政处罚多数只作原则性规定，并且规定得也不一致，使委托行政机关委托和受委托组织执法时存在很大的随意性，极易造成乱委托、滥用职权等违法行为，也难以操作。另一方面，现有法律、法规、规章绝大多数只对委托处罚作出规定，极少对委托执法作出规定，致使行政机关因工作需要应当委托的执法事项缺乏法律依据。如政府处理土地所有权和使用权、林权等自然资源权属争议时，由于人员不足，经常需委托土地、林业等部门进行调查取证，土地证书、林权证书也由土地、林业部门办理，这就与现行规定不符。再之，《村民委员会自治法》规定村委会有义务协助乡镇政府的工作，《居民委员会自治法》也有类似规定，这里的“协助”应包含村委会、居委会受乡镇政府委托帮助其工作的意思，实际工作中，他们也经常受委托实施计生、建设管理等工作，而村委会、居委会属于非事业组织的群众性基层自治组织，这就与现行规定有冲突，另外，《治安管理处罚条例》第三十三条规定：“警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决”。第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉……”由此我们可以看出，受委托的乡（镇）人民政府是以自己的名义实施治安管理处罚，并对处罚后果负责，这种情况符合授权的特征，与行政处罚法有关委托处罚的规定不一致，因此，《治安管理处罚条例》中的委托应是授权之意，而不是我们通常意义上所讲的委托。由于用词不准，实践和理论中常常引起人们的误解，认为是行政处罚中的委托，产生了许多不必要的麻烦。

（五）委托行政执法本身也有很大的局限性；受委托组织不具有独立的行政主体资格，仅是行为主体，委托行政机关仍保留行政主体资格，造成行政主体和行为主体的分离，不利于行政执法权的统一行使。单一委托执法，即某一个行政机关委托一个组织执法，虽然解决了行政机关人员不足的问题，但却对执法队伍过多过滥这一问题无能为力。综合委托执法（在一些特殊地区或特定行业将相关部门的执法权委托给一个执法队伍实施）只是在一定程序上缓解了执法队伍过多过滥，重复执法等问题的严重性而已，并没有真正解决这些问题。

三、对策

要解决委托行政执法中的诸多问题，需从以下几个方面着手：

（一）委托行政执法要遵循一定的原则

1.合法原则。行政机关进行委托，必须有法律、法规或规章的明确规定。没有法律、法规或规章明确规定，行政机关不得自行委托事业组织实施行政执法行为。同时，行政机关必须在其法定权限内进行委托，不属自己行使的职权不得委托，否则，委托无效。另外，合法原则也意味着受委托的组织必须是符合法定条件的组织，法律、法规授权的组织不得将执法权委托给其他组织或个人行使。

2.效率原则。这一原则要求行政机关在行使其职能时，力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。具体到行政执法委托上，就是委托要有助于缓解委托行政机关的工作压力，增强委托行政机关的执法力量，加大执法力度，要有助于行政机关及时有效地完成执法任务，实现执法目标。如果委托导致人、财、物重复投入，执法环节增加，就不符合效率原则。

3.主体唯一原则。行政机关委托符合法定条件的组织实施行政执法行为后，虽然受委托组织没有取得行政主体资格，行政主体仍是委托行政机关，对受委托组织实施行政执法活动的行为负责监督，并对该行为的后果承担法律责任，但行为主体已是受委托组织。在这种情况下，受委托的组织实际上相当于委托行政机关的内设机构，唯一的区别就在于受委托组织是独立于委托行政机关之外而存在的，而内设机构完全依附于委托行政机关，没有独立性。在执法活动中，受委托组织的执法人员要向行政相对人同时表明自己是该组织的工作人员，而该组织受相关行政机关委托行使行政执法权。

4.公开原则。委托行政执法中的公开原则主要指委托依据，委托关系的主体，委托事项、权限和期限，均应以一定方式向社会公开，允许公民、法人和其他组织以一定方式获取、查阅或复制。行政相对人掌握了委托行政执法的情况，不仅有利于保护自己的合法权益，有利于监督和制约委托双方的行为，而且有利于获得社会公众对委托的认同和感知，方便受委托组织执法。如果委托的相关情况不为社会公众知晓，往往会带来许多弊端，得不到行政相对人的理解、支持和配合，达不到委托的目的。

（二）规范委托行政执法的程序，并严格按程序执行。包括委托行政机关与受委托组织签订委托书、委托书的备案和公布、委托行政执法的实施和具体行政行为备案等。

1.委托书的签订。委托行政机关和受委托组织应在协商一致的基础上签订行政执法委托书。委托书应当载明下列事项：⑴委托机关和受委托组织的名称、地址、法定代表人姓名；⑵委托依据；⑶委托范围；⑷委托期限；⑸法律责任；⑹其他需载明的事项。

关于委托依据，既包括法律、法规、规章有关委托行政执法的规定，也包括行政机关据以进行执法活动的法律法规规章。关于委托范围，包括委托事项和委托权限。前者指委托行政机关委托受委托组织干什么，后者指受委托组织办理委托事项时拥有多大权力，能行使哪些职权。例如，对违反社会管理秩序、市容环境绿化和道路设施管理法律、法规、规章的行为或者其他违法行为实施处罚；征收行政事业性收费；行政审批，等等，即属委托事项；至于立案（受理）、调查取证、审查、批准或同意，罚款或收费的限额，处罚的种类，决定处罚或建议处罚，送达执法文书、执行执法文书等，则可成为委托权限。

委托期限，应当合理确定，没有委托执法经验的，一般不应过长，以半年或一年为宜；经实践条件成熟的，可长期委托。不过，无论是长期还是短期，期限应当明确，要写明起止日期。

法律责任一般应包括以下内容：委托行政机关对受委托组织在委托范围内实施的行政执法行为所产生的法律后果承担法律责任，包括承担行政复议被申请人的责任，行政诉讼被告的责任，承担违法实施行政执法行为引起的行政赔偿责任等。受委托组织必须以委托行政机关的名义，在委托范围内和委托期限内实施行政执法活动，如果以自己的名义或者超过委托范围和期限进行执法活动，或者将行政机关委托的行政执法权再委托给其他组织或个人行使，所产生的法律后果由其自己承担。委托行政机关负责对受委托组织的执法工作进行监督和指导。受委托组织违法或者不正确实施行政执法活动的，委托行政机关有权予以纠正并可以暂时部分或全部终止委托或者变更委托；对直接责任人员依法给予行政处分。执法人员超越委托范围或存在重大过错实施行政执法行为而造成损害引起行政赔偿的，委托行政机关有权对其行使迫偿权。委托机关应经常对受委托组织的执法工作进行指导，但不应干涉其正常工作。

其他需载明的主要有：备案问题，委托书应载明受委托组织应在处理完毕委托事项后规定期限内将相关证据、依据和其他材料，决定书等执法文书报委托行政机关备案。委托书应当写明签订日期。双方盖章之日起委托书生效。

2.委托书的备案和公布。委托书生效后应当报上一级行政机关备案，并在委托行政机关的辖区内各社会公布，让社会公众知晓，便于接受社会监督和取得公众支持。

3.委托行政执法的实施

在行政执法活动中，执法人员应当出示行政执法证件，表明身份，同时说明受行政机关委托进行执法。如果委托权限仅仅是立案（受理）、调查取证、审查，则受委托组织的执法人员将事实调查清楚，审核完毕后，应将案卷材料移送委托行政机关作出处理，而不能进一步作出具体行政行为。若受委托组织取得了完整的行政执法权，只要受委托组织的负责人签署同意意见，就可以委托行政机关的名义作出具体行政行为，而不需要报委托行政机关的负责人批准。例如，委托行政机关将包括作出处罚决定在内的完整行政处罚权委托给受委托组织行使，而受委托组织对一违法行为调查完毕后认为应当给予罚款200元的处罚，在这种情况下，受委托组织的负责人同意后，即可在行政处罚决定书上盖委托行政机关的印章；如果受委托组织仅仅取得了提出处罚建议的权力，则只有将罚款200元的建议报委托行政机关的负责人审核批准，才能作出处罚决定，这时，行政处罚决定权仍在委托行政机关手中，并没有委托给受委托组织行使。

4.具体行政行为的备案

受委托组织被行政机关委托作出具体行政行为的，受委托组织应在规定的期限内将作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料以及承载该具体行政行为的法律文书报委托行政机关备案。备案的作用在于，一是委托行政机关可以及时掌握受委托组织执法的有关情况，便于总结经验和研究存在的问题；二是如实统计并及时向上级行政机关上报行政执法活动中的重大情况；三是便于委托行政机关对受委托组织的执法行为进行监督，及时发现并纠正违法或不正当的具体行政行为，减少不必要的行政复议、行政诉讼和信访案件。

（三）努力提高受委托组织执法人员的综合素质。牢固树立公仆意识和服务意识，做到文明执法、热情服务。加强对执法人员的法制培训教育，充实法律知识，增强法制意识，提高执法水平。同时，实行严格的执法准入制度，达不到应有法律业务水平者不能取得行政执法资格。

（四）加强对受委托组织的监督和指导。发现违法或不当之处，应责令其纠正或予以变更、撤销。同时，追究有关人员的行政责任。必要时，可以终止委托或变更委托。另外，还应加强司法监督，建立完善监督受委托组织执法行为的司法监督体系，将其行为纳入司法审查范围。委托行政机关的法制工作机构要经常对受委托组织的执法人员进行工作指导，帮助解决工作中的热点、难点问题。

（五）在有关法律法规中明文规定委托范围和委托程序，减少委托执法的随意性。同时，要在立法上承认政府可以委托其部门处理相关事情，对村委会、居委会，也应明确其可以受乡镇政府委托执法的地位。

（六）要解决一方面部分执法部门人员不足，另一方面执法队伍过多过滥，重复执法的怪现象，在暂时难以改变法律法规林立导致的执法部门，执法队伍过多现象的情况下，可以相对集中行政处罚权为基础，推行相对集中行政执法权制度。

参考文献

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2.《行政处罚法通论》作者：郑水泉沈开举中国公安大学出版社1996年

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