小议国家环境行政执法矛盾与应对策略

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摘要：环境行政执法是环境保护工作的重要环节,但当前在各级政府的环境管理过程中,普遍存在环境行政执法不力的现象。本文从五个方面提出了相应的解决途径:从理顺相关立法机构的关系,完善我国的环境行政立法;改革环境行政执法体制,强化环境行政执法手段;健全环境执法监督机制,加大环境执法监督力度;加强干部队伍能力建设,提高环境执法人员的素质;提高群众环境法律意识,积极参与环境守法的活动。

关键词：环境保护;依法行政;环境执法

目前,我国的环境法制建设不断加强,环境行政执法水平有了较大提高,在很大程度上改变了过去那种环境保护无法可依的局面,环境行政执法在环境保护中也发挥出越来越重要的作用。但随着我国人民生活水平的不断提高和人民群众环境意识、民主意识、法律意识的不断增强,给环境保护提出了更高的要求。环境问题的日益突出和环境保护工作的深入开展,也使环境行政执法工作中暴露出一些问题,一些地方有法不依、执法不严、违法不究的问题在根本上还没有得到解决,这种现象不仅损害了环境法律法规的严肃性和环保部门的执法形象,还在一定程度上纵容了环境违法行为,严重制约着我国环境法制建设的发展。

1环境行政执法工作现状

近年来,中国的环境法制建设正在逐步从立法为主转变为立法与执法并重,环境法的实施正在日益加强。国务院和国务院主管环境资源工作的行政部门多次发出加强环境行政执法的通知,1993年以来,政府除了颁布多部法律,出台了一系列的条例和实施办法,也完善了有关法律法规,同时在强化环境执法机构、措施、监督、检查和制度方面也做了大量工作,从1996年开始,国家规定所有新的建设项目建成投产使用后,必须确保达到国家或地方规定的污染物排放标准;对没有执行环境影响评价制度、擅自建设或投产使用的新建项目,依法责令其停止建设或停止投产使用;在对环境违法行为的处罚方面,新的环境法规提高了处罚程度等;建立和健全了环境行政执法机构,环境行政执法组织日益坚实;加大了行政执法的力度,显示了环境行政执法在区域环境保护等方面的重大作用;环境行政执法的规范日益增强,依法行政水平与质量不断提高;我国政府对实施可持续发展战略及环境保护工作越来越重视,在环境行政立法、执法方面确是下了很大的力气,做到了有法可依;2006年颁布《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》是规范环境执法行为,推进环境保护依法行政的又一重大举措。

中国经过20多年的不懈努力,在环境保护方面取得了举世瞩目的成就,但是,我们应清醒地认识到,中国正处在迅速推进工业化的发展阶段,加上粗放的生产经营方式,资源浪费和环境污染相当严重,震惊全国的公害事件不断发生,再者随着经济快速增长和对资源开发利用强度的加大,这个矛盾可能会更加突出。就目前来说,许多地方重经济发展,轻环境保护的现象时有发生,如主要污染物排放量超过环境承载能力;执法不严、违法不究的问题仍然突出,已经严重影响到环境保护工作的正常开展,为环境执法和监督管理设置障碍,甚至一些企业暴力抗法,执法环境差;立法上的疏漏、重叠与冲突、法律一定程度上的不完善等因素,也影响了环境行政执法。所以解决历史遗留的环境问题和控制发展过程中出现的环境问题,仍然是一项长期而艰苦的任务。

2环境行政执法存在的主要问题及因素

环境保护法律现赋予环保行政主管部门审批、许可、检查、验收、收费、建议限期治理、调查、处罚、调解、监督等十项环境管理权力,就目前的现状看,环境管理逐步纳入依法办事的轨道,依法行政的水平逐步提高。但坏境执法与立法宗旨存在差距,我国现行的环境保护法规存在不明确、不具体、法律责任不清以及程序不完善等问题,这给环境行政机关正常行使行政执法活动带来诸多困难。

2.1环境行政执法存在的主要问题。

2.1.1环保行政执法环境尚不理想,不同程度上影响了执法质量。

2.1.1.1违法处罚的不当。企业环境违法成本低,守法成本高是造成污染反弹、环境行政执法不到位的一个因素。如有些企业违法排污作为降低成本,追求利润的“捷径”,环境法律、法规授予环保部门的一项重要处罚措施是罚款,而罚款的数额与企业违法情节、环境危害程度、违法得利不挂钩。对于偷排行为,环保部门只能作罚款的行政处罚,不会影响企业的生产经营活动和违法所得。因此,违法成本低,守法成本高是污染反弹屡禁不止的一个很大因素,污染反弹此起彼落,更显环境行政执法的不到位。

2.1.1.2公众的参与不够。环境法的实施除了依靠政府之外,重要的是发动和依靠群众。我国《环境保护法》规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但当前,我国仍缺乏参与机会和参与环境保护的有效机制,导致一些对环境执法抱有极大热情的群众不能全面参与环境执法,这在一定程度上影响了我国环境执法的质量。

2.1.2环境行政执法队伍素质不高,影响正常环境行政执法功能。

2.1.2.1人员少,执法工作任务繁重。由于历史及各方面的原因,环境部门特别是基层环保部门的机构、队伍一直偏弱,执法人员存在一身兼数职的现象,影响了正常的环境行政执法的能力。

2.1.2.2能力差,执法工作水平欠缺。环境行政执法能力严重不足,执法人员对法律理解不深,不能正确运用法律法规条文,对违法事实与处罚依据条款不相对应,调查处理的程序不规范,不注意事实证据的收集,证据不全面,不合法或取证马虎,对违法者的违法事实掌握不准,导致在适用自由裁量权时把握不准。环境执法人员的素质与当前的环境形势及所肩负的任务相比仍有一定的差距。环境执法部门缺乏大量的有较高思想素质,既懂法律又懂科学技术的环境执法人员。

2.1.2.3装备差,活动经费难以保障。受地方人事,财政和经济发展水平等因素的限制,环境执法经费不足,我国政府预算收支科目中还没有设立环境保护类级科目,环保没有固定的资金来源,环保投入与经济社会发展水平不相适应。许多基层环保机构的执法职能装备远远达不到标准。应急能力差,这在一定程度上影响了其行政执法能力。

2.2环境行政执法面临困境的原因所在。

2.2.1现有环保法规体系存在不足,给环境行政执法带来重重困难。

2.2.1.1法规制定不完善。环境执法涉及到许多政府职能部门,随着环保力度的加大,“部门齐抓共管、环保统一监督管理”的机制已初步形成,但有些部门职责交叉,影响了部门环境执法的紧密配合。在海洋环境保护、自然保护区的环境管理、饮用水水资源保护区的建设与管理以及二氧化硫排污费的征收等方面都存在着部门环境执法的不协调现象。有关的配套立法也存在迟缓问题,关于实施排污许可证、限期治理、环境监测、饮用水资源保护等制度的配套法规至今尚不能及时出台,导致在一些层面上无法可依。

2.2.1.2执法程序不完善。由于环境执法程序的不健全,因而在环境行政执法过程中存在着较严重的随意性和盲目性。实践中经常发生一些对环境行政执法中技术性问题处理不当的情况,如环境行政处罚决定书不明、用语不当等,并由此可能引起一些争议,影响环境行政执法效果。

2.2.1.3环境标准不完善。环境标准是国家进行环境监督管理的技术基础和准则,是环境行政执法的尺度,在环境监督管理中起着重要的作用。虽然我国目前已颁布了大量的环境标准,但还是不够完善的,有的环境标准尚未制定,有的虽有污染物排放标准规定,但无有收费规定等。

2.2.2地方政府环境法律意识淡薄,未能为环境执法提供条件。

2.2.2.1环保认识不到位。一些地方政府领导对科学发展观和政绩观认识不到位,为了本地区、本部门的利益,单纯追求经济增长速度,环保法制观念淡薄,在建设项目的安排上,往往是考虑发展生产的需要,而不考虑环保的要求,如一些高能耗、重污染的小冶炼、合成化工等项目,还作为地方财政的主要收入,呈现蔓延的趋势。将环境保护与发展经济对立起来,甚至不惜以牺牲环境和人的生命为代价,而去追求眼前和局部的经济利益。作为市场经济主体的企业是自主经营、自负盈亏和自我发展的独立法人,他又往往以效益不好、资金短缺为借口,迟迟不建设污染治理设施,将环保治理投资和运行费用当作作额外的经济负担,直排、偷排污染物的现象屡有发生。有的企业为追求经济利益,擅自闲置或不正常使用治污没备,致使污染物严重超标排放。

2.2.2.2行政干预仍存在。从机构设置上看,环境保护行政主管部门是同级人民政府的一个工作部门:从执法内容上看,环境保护仅是政府法制工作的一方面内容。因此,在对与经济活动等密切相关的环境保护工作进行管理时,环境保护部门面临着处理经济利益与处理环境利益相冲突的难题,又面临着协调管理相对人和领导者关系的问题。环境保护部门受政府的直接领导,政府领导人往往成为某些具体环境行政执法中的关键因素。领导的非法干预,有时会成为环境行政执法中不易超越的障碍,主要表现为背离环境法规定的特批项目,对具体环境行政执法进行干涉等,更有甚者,出于地方保护主义或者其他目的,有些地方的个别领导甚至纵容支持能给当地带来经济利益的污染者。经济上的地方保护主义在跨区域污染处理中中已成为一个不容忽视的壁垒,已对环境执法构成严峻的威胁。

2.2.3环境行政执法部门职责不明,妨碍了执法人行政执法效力。

2.2.3.1从环境管理体制方面讲。环境行政执法的范围十分广泛而且复杂,县级以上各级人民政府的环境保护行政主管部门是对环境保护工作实施统一监督管理的部门,国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,对环境污染防治实施监督,具有一定的环境执法任务,县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门,对资源的保护实施监督管理,经济综合主管部门、海关、工商行政管理部门、卫生行政部门、核安全管理部门等,也具有一定的环境管理职权,因此也应属于环境行政执法的相关部门。由于我国的环境管理体制立法在体系方面有很大缺陷,各种立法规定存在“各自为政”的现象,立法之间缺乏统一和配合,因此在执法过程中,有些问题仅靠环保主管部门一家是不行,需要的是有关执法机关协同配合。再一个就是由于各环境行政机关的执法职能职责范围划分不够明确,相互关系没有理顺,现在除环境保护主管部门外,其他相关部门没有将环境保护事前防范、预防为主提到相对的高度,以致各个执法机关之间缺乏协调配合,在执法过程中自身违法的问题时有发生,形成一些环境问题积重难返。

2.2.3.2从环境监察管理方面讲。我国行政机构结构的确立中,环境部门内部机构设置不合理,影响了环境执法监督职能的发挥。我国环境保护实行的环境保护行政部门总管和其他部门分管相结合的管理体制,有权行使环境行政管理权的机构众多,统一监督管理部门和分管部门的关系不明确,管理职能重叠交叉。具体统管部门如何对分管部门实行统管,分管部门之间如何相互配合制约等问题,没有明确具体的规定,执法职责范围划分不够明确,相互关系没有很好得到理顺,致使统管变成了空管,分管变成了不管。

3环境行政执法工作解决问题的对策

环境行政执法难的现象,不仅制约了我国环境法制建设的发展,也对我国经济、社会的全面协调和可持续发展造成了重大的负面影响,通过以下途径,解决一些实际问题,也显得十分必要。

3.1理顺相关立法机构的关系,完善我国的环境行政立法。

3.1.1完善环境法律法规。随着我国经济体制的变革和可持续发展战略的选择,社会生活的各个领域都发生了深刻的变化,作为调整各种社会关系的法律法规也应作出相应的修改、调整,更应强化有关环境立法研究,提高立法质量,因为提高立法质量,是全面推进依法行政的重要前提,出台一些相关高质量的法律法规及配套规定,保证其应有的地位和权威,为解决环境纠纷提供法律依据,以更好地适应社会发展的需要。

3.1.2加强立法可操作性。完善各项环境法律制度,加强地方环境保护立法,使国家与地方的法律法规互相配套,相互呼应,以保证国家法律在各地的实施。同时立法应当避免过于原则和粗略,增强其在实践中的可操作性,使环境执法有法可依。

3.2改革环境行政执法体制,强化环境行政执法手段。

3.2.1明确地方权责,树立正确政绩观。地方各级人民政府要对本辖区环境质量负责,环保部门依法对环境行使监督管理权,各司其职。首先要加强政府主要领导干部的环境法法制教育,树立科学的发展观和政绩观,将节能减排目标与政绩考核挂钩;建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度,实行环境责任追究制,重大环境问题一票否决制。落实把环境保护纳入政绩考核是全面推进环保工作的根本举措,是解决环境执法的行政干预问题的有力措施,是环保部门参与综合决策的有效手段。要推动党委、政府和相关部门落实环保责任。

3.2.2理顺环境行政执法管理体制。我国的环境管理体制目前尚未理顺,地方各级环保部门隶属于各级地方政府,其财权和人事任免权皆不独立。如果地方政府做出了违背科学发展观的决策,当地环保部门很难抵挡住压力,由此导致一些地区环保部门审批项目时“站得住的顶不定住,顶得住的站不住”,因此理顺环保执法管理是十分有必要的。

3.3健全环境执法监督机制,加大环境执法监督力度。

3.3.1规范监督管理制度操作程序。目前,环境保护依法行政,依法管理的程序,除对环境违法行为实施行政处罚的程序较为规范外,其余监督管理制度的操作程序均尚未统一规范。只有进一步健全和完善环境行政执法监督管理机制,才能克服执法检查的随意性、保证环境行政执法人员做到依法执法、文明执法、规范执法。

3.3.2全面实施检查监督机制。通过加大国家权力机关对环境行政执法实施检查监督的力度,理顺监督主体之间的关系,建立有效的协调机制,建立有效的内部监督机制,规范行政执法行为,提高执法水平,建立有效的社会监督机制,建全公众参与制度,完善环境行政公开制度,保障监督主体的环境知情权等等。