透析行政诉讼举证责任

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摘要：《行政诉讼法》第一次出现了举证责任这一概念。形成了行政诉讼中特殊的举证制度被告行政机关负法定举证责任。本文从举证责任的含义、性质、诉讼中的法定举证责任与事实举证责任等方面论证了行政诉讼特殊举证责任的理论和实践意义，从而阐述其特有的价值和作用。

关键词：行政诉讼举证责任法定举证责任事实举证责任

行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，在法定期限内，依法向人民法院起诉，并由人民法院依法审理裁决的活动。从行政诉讼概念的界定中不难发现，行政诉讼的主要内容是解决“行政争议”的活动。也就是人民法院依法审理裁决行政机关管理过程中与行政管理相对人发生的争议的活动。这就明确地表明行政诉讼争议焦点是行政管理机关在行政管理活动中所作的具体行政行为合法与否的问题。为此，行政法论文诉讼中的原被告双方就针对行政机关的具体行政行为展开激烈的争论，从而辩明该行为合法与否，对该问题辨明的过程，也就是行政诉讼的举证过程。但由于行政诉讼中行政管理方与相对方在行政管理中双方地位的不对等特点，行政诉讼规定了行政诉讼中的特殊举证责任———被告负举证责任。

举证责任就是“证明负担”。是指当事人为了避免法院作出不利于己的裁决而承受的提出证据证明其主张或抗辩事实的负担。负有举证责任的当事人如果举不出证据将面临败诉的后果或风险。它包含以下几层含义：其一，举证责任的主体。举证责任是与案件的审理结果联系在一起的一种证明责任，因此责任主体只能是与案件审理结果有利害关系的当事人。其他诉讼参与人和人民法院都不负举证责任；其二，举证责任的内容。

不举证就要承担败诉的后果或风险；为了防止败诉的后果或风险的出现，有关当事人有必要提出证据证明他所主张或抗辩的事实。

举证责任在性质上是一种负担而不是一般意义上的法律义务或责任。举证责任是当事人为了胜诉而在举证问题上有必要背上的一个包袱。如果负有举证责任的当事人不计较诉讼结果，他就可以卸下举证包袱，而不产生合法与违法的问题。

在此定义上，举证责任与一般法律义务或责任不同。总之，举证责任在性质上是一种特殊的诉讼义务。其特殊性就表现在，举证责任的不履行将使举证责任主体败诉或面临败诉的风险，而不是使举证责任主体承担某种违法责任。

一、诉讼中并存的两种举证责任

在诉讼中，法律规定负有举证责任的一方当事人如果不能履行举证责任将承担败诉的法律后果或风险。但并不意味着不负法定举证责任的另一方当事人在诉讼中可以高枕无忧。法律虽未规定他有举证责任。但负有法律规定的举证责任的对方当事人如果成功地履行了举证责任，则他将败诉。因而，不负法定举证责任的一方当事人为了胜诉就在事实上有必要提出证据阻止对方完成举证责任，否则他将面临败诉风险。这样在同一诉讼过程中，就出现了两种举证责任并存的情况。一种是法律规定的举证责任，我们称之为法定举证责任。另一种举证责任不是法律规定的而是当事人为了胜诉在事实上必须承担的，我们称之为事实上的举证责任，简称事实举证责任。国外有的学者认为该举证责任是由法定责任“转移”而来，故将其定名为“转移的举证责任”。

事实举证责任一般表现在不负法定举证责任的一方当事人，对负有法定举证责任的另一方当事人的举证进行反驳。行政诉讼中的事实举证责任的独特之处在于，原告须在被告承担法定举证责任之前先举证被诉具体行政行为有可能违法从而保证其提出的诉讼请求能为法院所受理。

法定举证责任与事实举证责任不能等量齐观，否则容易在审判实践中造成法定举证责任扩大化，使不应承担法定举证责任的当事人承担了法定举证责任，从而削弱了法律设立举证责任制度的义务。二者的区别首先在于举证目标上，负有法定举证的当事人必须完成法律规定的证明任务，而负有事实举证的当事人的目标在于阻止对方当事人完成法定证明任务。其次在于举证程度上，负有法定举证的当事人必须就法定证明事项举证到排除一切合理怀疑的程度，不能有任何疑点存在；而负有事实举证责任的当事人只需提出足够的证据使法官相信对方的举证有疑点即可。例如行政诉讼，被告必须举出充足的证据令人信服地证明被诉具体行政行为是合法的，原告只要始终能够证明被诉具体行政行为有可能违法就有胜诉的希望。其三在于承担法律后果的方式上，法定举证责任的不履行可以直接引起败诉的法律后果。而事实举证责任不履行所产生的败诉风险则是由于未能阻止对方履行举证责任而间接产生的。法院不能因为事实举证没有履行而判决相应一方当事人败诉，从三方面比较中不难发现，法定举证责任比事实举证责任重，履行的难度大，负有法定举证责任的一方当事人在诉讼中的处境较为不利。

二、关于举证责任配属的诸种学说

举证责任的配属是指法定举证责任应由何方当事人承担。承担法定举证责任的一方当事人显然在诉讼中处于比较不利的地位。为体现公平原则，法律在规定何方当事人应负法定举证责任时应综合考虑。首先考虑影响法定举证责任配属的因素。双方当事人在事实地位上的差异。如一方当事人在法律上对另一方拥有命令权，强制执行权和处罚权，或在经济上一方是实力雄厚的经济组织。另一方是公民等。举证责任的配属应体现保护弱小的精神；谁是权利的主张者，一般情况下谁获利就应承担举证责任；当事人的举证能力和举证难易程度。举证能力强，对证明目标举证相对容易的一方当事人应承担法定举证责任。其次考虑行政诉讼举证责任配属的诸种学说。

第一，被告行政机关负举证责任说。该观点认识，被告的实体法律地位优越，举证能力强于原告，且被诉具体行政行为属被告依法作出，原告不一定了解，故由被告证明被诉具体行政行为的合法性比较合理。对此提出疑义者认为行政机关并非在任何时候都有举证优势，一律要求被告行政机关举证不利于减少讼事。

第二，原告应负举证责任说。该说认为，行政行为一经作出即应推定合法。原告认为其违法应提供足够的证据推翻该推定。且符合谁主张谁举证的通例，也可以防止滥诉，减轻法院负担。

遭受的批评是，原告承担举证责任是对行政机关的保护，破坏了双方当事人诉讼地位平等的原则，也不利于促使行政机关依法行政。上述两种主要观点之外，在行政诉讼的举证责任配属尚有根据法律后果配属举证责任说和根据诉讼请求的内容配属举证责任说及根据具体案件配属举证责任说等。学者们对此也颇多争议，在此不一一赘述。综合上述各种因素，确立了我国行政诉讼法举证责任———被告举证责任。我国《行政诉讼法》在规定法定举证责任的配属时，采纳了被告负举证责任的学说。理由如下：

第一，我国行政诉讼制度起步较晚，实践中存在问题不是公民滥用诉权，而是受传统“民不告官”思想的束缚。

公民不敢告，不愿告和不能告的问题。在该背景下，行政诉讼让原告负法定举证责任将会使我国行政诉讼制度流于形式。

第二，从法治原则出发，行政机关不得无根据地采取具体行政行为。

“先取证，后行为”是最基本的行政程序。由于行政机关作出具体行政行为之前应当调查研究，收集足够的证据，并确定行为的法律依据。因此，被告负法定举证责任是合情合理的。第三，行政机关具体行政行为是依职权单方决定的行为，无须经行政管理相对方的同意。因此，原告对被告作出具体行政行为的根据很难了解，举证比较困难。第四，被告的举证能力比原告强。它拥有足够的人力、专业知识、技术设备以及经费保障，并且可以依职权收集调查证据。这是原告无可比拟的。第五，由被告负法定举证责任，并对其在诉讼期间的取证活动予以限制，这就迫使行政机关在作出具体行政行为之前便高度重视证据的收集和保存，从而起到促进行政机关依法行政，防止行政机关越权和滥用权力的作用。

三、行政诉讼原、被告举证责任比较

行政诉讼中，以被告行政机关承担法定举证责任，而原告则承担事实举证责任，但二者承担举证责任的要求及规则又不尽相同。在被告的举证责任及举证规则方面。行政诉讼中被告对其作出具体行政行为承担举证责任，应遵循以下规则：第一，举证期限。被告对被诉具体行政行为的举证期限是在收到起诉副本之日起10日内提交答辩状时。在此期限内不提供或无正当理由逾期提供的将承担严重的法律后果。之所以对被告的举证期限作如此严格的限定是为防止被告行政机关在一审期间非法收集证据。这一规定采纳了许多国家在行政诉讼制度中所适用的“案卷主义”原则。行政机关作决定时所依据的事实和理由一般都记载在行政机关作决定时的记录之中，法院对行政行为的司法审查内容，仅限于行政机关作出行政行为时的案卷。第二，举证范围。被告向人民法院提供证据不局限于作出具体行政行为的事实依据，还包括被诉具体行政行为所依据的规范性文件即法律依据。事实清定制论文楚，证据确凿，适用法律、法规正确是具体行政行为合法有效的必备要件。缺少任何一个因素，该具体行政行为就是有瑕疵的、违法的。因此，被告行政机关若证明被诉具体行政行为是合法的，就必须提供作出个体行政行为的事实根据和法律依据。第三，在举证期限内不能举证的法律后果。被告在法定期限内不提供或无正当理由逾期提供上述证据、依据的，应当认定为该具体行政行为没有证据。被告要承担败诉的法律后果。法院可以径行判决撤销被诉具体行政行为或是确认被诉具体行政行为违法。在原告的举证责任方面。行政诉讼中被告对具体行政行为承担举证责任。但并不排除原告在某些情况下亦应承担举证责任。而原告承担举证责任的事项仅限于法律的特别规定，是对被告具体行政行为承担举证责任这一基本原则的补充。因此，不能将原告承担的举证责任与被告的举证责任置于同等地位。在司法实践中，对原告的举证责任范围严格限定于法律所规定的事项。而不可作任意扩大，否则将会构成对我国行政诉讼制度整体的破坏。下列事项由原告承担举证责任：第一，证明起诉符合法定条件。但被告认为原告超过诉讼时效的除外。第二，在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。第三，在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受侵害而造成损失的事实。第四，其他应当由原告承担举证责任的事项。这是关于原告举证责任的兜底条款。

但在司法实践中对这一条款绝不能作扩大解释，从而使之成为个别案件中被告逃脱责任的借口。

如果出现了举证责任不明确的情形，应当综合分析各种因素。

综上所述，我国行政诉讼举证责任制度充分体现了行政诉讼的目的，其意义在于：

第一，有利于促进行政机关依法行政，严格遵守先取证，后裁决的原则，从而防止其实施违法行为和滥用职权。这无疑将有力地促进和提高行政机关依法行政的水平。

第二，有利于保护原告的合法权益。公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，只要提初步证据即证明具体行政行为存在的表面证据，即可提起行政诉讼。人民法院就应受理，而案件的举证义务，即具体行政行为合法与否的举证责任转而由被告承担，被告不能证明其具体行政行为合法时，法院将作出有利于原告的判决。这对缺乏举证能力的相对一方当事人通过行政诉讼保护自己的合法权益，无疑具有重大意义。

参考文献：

[1]皮纯协，胡锦光.行政诉讼法教程，人大社1993.

[2]张树义.行政法与行政诉讼法，2001年律考用书，法律出版社.

[3]中华人民共和国行政诉讼法.

[4]中华人民共和国民事诉讼法.