深究行政诉讼受案范围的发展趋势

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摘要：行政诉讼受案范围是行政诉讼制度的核心内容。从1982年《民事诉讼法(试行)》、1989年《行政诉讼法》、1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》和2000年3月最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中可以看出，行政诉讼的受案范围呈现逐步扩大的态势。这是我国民主政治建设的发展在行政诉讼中的体现。

关键词：行政诉讼受案范围

行政诉讼受案范围，也称法院的主管范围，指人民法院依法可以受理并进行审查的行政案件的范围。受案范围是行政诉讼制度中必不可少的核心内容之一，它具有几个方面的重要意义：第一，受案范围决定着人民法院与国家权力机关、行政机关在解决行政案件上的合理分工；第二，受案范围是公民、法人或者其他组织的合法权益得到司法救济的范围以及他们诉权的范围；第三，受案范围也是人民法院对行政机关行政行为实施司法审查的权限范围；第四，受案范围反映了国家的立法政策和司法政策。

我国1982年制定的《宪法》第41条规定：论文“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这一规定为人民法院审理行政案件奠定了宪法基础。1982年我国《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定：

“法律规定由人民法院受理的行政案件，适用本法。”从此，人民法院开始受理行政案件。但是，人民法院受理的行政案件限于单行法律的规定，单行法律没有规定的人民法院不得受理，受案范围非常狭窄。

1989年4月4日《中华人民共和国行政诉讼法》颁布。关于行政诉讼受案范围的立法原则，原全国人大副委员长王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法(草案)〉的说明》(以下简称《说明》)中指出：“法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首先要解决的重要问题。对于这个问题，草案是根据以下原则规定的：第一，根据宪法和党的十三大精神，从保障公民、法人和其他组织的合法权益出发，适当扩大人民法院受理行政案件的范围；第二，正确处理审判权和行政权的关系，人民法院应当对行政案件依法进行审理，但不要对行政机关在法律、法规规定范围内的行政行为进行干预，不要代替行政机关行使行政权力，以保障行政机关依法有效地进行行政管理；第三，考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定“民可以告官”，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”《说明》反映了立法原意的一个重要内容，即在条件成熟的情况下，法院受理行政案件的范围应逐步扩大。

1989年4月4日颁布的《行政诉讼法》第2条，第11条和第12条，界定了行政诉讼的受案范围，但是，学术界对行政诉讼受案范围的理解却五花八门。一种观点认为，除了行政诉讼法第12条规定以外的具体行政行为都属于行政诉讼的受理范围。这种解释显然与《说明》有出入，事实上，它主张尽量扩大行政诉讼的受案范围。还有一种观点认为，法院受理行政案件，应当严格执行行政诉讼法第11条规定，不得对行政诉讼法第11条作扩大解释。

学者的解释各有其道理，但它们毕竟是一种学理解释。而司法解释则不同，它将直接影响行政诉讼法律规范的诉讼实践中的实际作用。人民法院在行政诉讼的实践中，对行政诉讼法第11条规定的可诉具体行政行为作了很多突破的“解释”。例如：该条第(四)项规定，相对人“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”，相对人可以提起行政诉讼，而在司法实践中，法院经对“颁发许可证和执照”作了很宽泛的解释，只要相对人对行政机关带有准许性质的行为不服提起诉讼，法院一般都予受理，而不受行政机关行为是否为“颁发许可证或者执照”的限制。又如，该条第(五)项规定，相对人“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，可以提起行政诉讼。王汉斌对该项的内容在《说明》中举例解释：“主管行政机关制止拐卖妇女、制止哄抢财产等职责”。在司法实践中，法院对“不履行保护人身权，财产权的法定职责”。作了扩大解释，如，有的法院受理了社区居民以环保部门对社区卫生监督和管理不利为由提起的行政诉讼；有的法院受理了居民对工商机关不对妨碍交通的无证摊贩进行清理的诉讼。行政机关这些职责在行政诉讼法立法之初，是不被理解为保护人身权、财产权的职责的。

上述例子说明了行政诉讼受案范围在实践中呈扩张的态势。行政诉讼案件从起初的几种发展到现在的50余种，不可否认行政诉讼的受案范围事实上在逐步扩大。

行政诉讼受案范围的扩大集中体现在最高人民法院于2000年3月10日的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)中。该解释突破了《行政诉讼法》第11条所列举的行政诉讼受案范围的局限，对行政诉讼受案范围采取了概括的理解，即行政诉讼法以受理为原则，不受理为例外。除了《若干解释》第1条第2款的第(一)项至第(六)项规定的行为不属于行政诉讼的受案范围，其余的行政行为都属于行政诉讼的受案范围。事实上，《若干解释》是对行政诉讼受案范围不断扩大的现实的总结和确认。它突破了过去对行政诉讼受案范围的狭隘理解，更加符合立法精神和原则，满足了行政审判实践的需要，推动了行政诉讼制度的向前发展。

《若干解释》第1条规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

(一)行政诉讼法第十二条规定的行为：

(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为：

(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为；

(四)不具有强制力的行政指导行为；

(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

该条第1款的涵义主要有：第一，可诉行政行为的主体是具有国家行政职能的机关和组织，即国家行政机关和法律、法规、规章授权的组织。

行政诉讼法只规定法律、法规授权的组织为行政主体，未规定规章授权的组织可以成为行政主体，该款对此作了扩大解释，把规章的授权视为授权，而不再是委托，从而解决行政审判实践中很多的困难。因此，《若干解释》作了符合司法实践需要的解释，扩大了作为诉讼主体的行政主体的范围。

第二，相对人对《若干解释》第1条第2款规定的事项以外的行政行为不服，提起行政诉讼的，均属于法院受案范围。之所以对行政行为的可诉性作总体的规定，主要是为了回避具体行政行为的概念。因为何谓具体行政行为，在法律制度中仍未明确。

该条第2款以否定列举的方式规定了不属于行政诉讼受案范围的行为。从立法技术上来讲，参照了行政诉讼法的立法技术。该款列举了五类不可诉的行为：

(一)行政诉讼法第12条规定的行为。行政诉讼法第12条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：国防、外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令；行政机关以行政工作人员的奖惩、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。《若干解释》就这些行为作了具体的解释。

(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。如何确定公安机关的行为是刑事侦察行为还是行政行为，理论上划分公安机关行为性质的标准主要有四个：行为的目的、行为的形式、行为的机构和法律授权。《若干解释》第1条第2款第(二)项规定只采用是否获得法律授权这一个标准，只要公安机关、国家安全机关实施的行为具有刑事诉讼法上的依据，均不可对其提起行政诉讼。该项规定的不可诉的行为，比理论上的刑事侦察行为的范围要广。当很多当事人在受到名为刑事侦察行为而实为行政行为的侵害时，无法获得司法救济。《若干解释》第1条第2款第(二)项的规定缩小了可诉行为的范围。这十分不利于充分保护行政相对人的合法权益。对此，学术界的反对声音较高。但其最大优点在于具有很大的可操作性。

(三)民事调解行为和民事仲裁行为。行政机关居间调解民事纠纷，是行政机关实施行政管理的一种重要手段。由于当事人之间达成的民事调解协议，是当事人意志的表现，而不是行政机关的意志反映，所以，行政机关的民事调解行为不具有可诉性。如果行政机关借调解之名，不尊重当事人意志进行调解，行裁决之实，则当事人可以对其提起行政诉讼。仲裁是法律规定的机构以中立者的身份对当事人之间的民事纠纷，依照一定的程序作出具有法律约束力的判定的法律制度。《若干解释》规定当事人对仲裁行为不服提起行政诉讼，符法律论文合仲裁具有最终效力的一般法理学原理。当然，任何超出仲裁法定权限实施的具体行政行为，是应当受到司法审查的。

(四)行政指导行为。行政指导行为的一个最重要的特征是对相对人不具有法律约束力，相对人可以遵守，也可以不遵守。因此，没有把行政指导纳入行政诉讼的受案范围。需要注意的是，《若干解释》该项规定的“不具有强制力的行政指导行为”的表达不科学，容易让人认为行政指导可以分为具有强制力和不具有强制力的两种。行政指导是不具有强制力的。这项中的“不具有强制力”只是一个定语，并非对行政指导行为作分类，而只是一种提示性的表述。

(五)重复处理行为。重复处理行为，即第二次行为，由于没有创设新的权利义务关系，因而是不可诉的行政行为。《若干解释》将不可诉的重复处理行为表述为“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。”规定重复处理行为不可诉是十分必要的，它是行政诉讼起诉期限规则的重要保证。

(六)对相对人的权利义务不产生实际影响的行为。实际影响是指行政相对人的权利义务因为行政行为的存在而产生、变更或者消灭。

“影响”包括行政行为对相对人权利产生的有利与不利的影响。《若干解释》该项的规定，事实上将行政行为对行政相对人的权利义务产生实际影响作为可诉行政行为的条件。之所以这样规定，是因为《若干解释》要与《行政诉讼法》第41条规定的起诉条件之一的起诉人得有“事实根据”相一致。事实上，法院对案件进行审查之前，是无法判断起诉人提供的“事实根据”是否真实，正是行政诉讼法该项的规定，使得很多应当受理的行政案件被拒之法院门外。许多学者持这样的观点，即当事人提起的所有行政案件，法院均应受理，经审查认为不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。

综上所述，随着社会主义市场经济的发展，随着民主政治的推进，行政诉讼的受案范围将愈来愈大。行政相对人的合法权益将获得更加全面的保护和救济。

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