依法行政与宪法教育分析论文

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一、依法行政对宪法教育的促进作用

新宪政主义者认为：“政治制度本质上是实践的工具。也就是说，根据许多现行的宪政思想，设计这些制度是用来限制权力，增进大众监督和促进开明的决策。但政治制度还有一个教育的向度。”[3]依法行政的过程，实际上是实施宪法、法律的过程，同时也是实践政治制度的过程，因而其教育作用不言自明。

（一）依法行政的过程就是宪法意识培育的过程

美国学者埃尔曼认为：“在社会不断发展变化之后，受法律影响的人类利害关系将会逐渐变得更加广泛。通过社会公共机构，法律系统在长期的发展过程中将渐渐克服其分散状态，最终结果是统一性、一致性、普遍性成为现代法律文化的特征。”[4]观念形态的法律文化深深地影响着社会成员的价值观念、思维方式或行为模式，普遍性使法律文化成为影响人们生活的一个重要因素，人们的生活和法律越来越紧密，人们越来越依赖法律，逐渐地人们就会接受法律，并相信法律。除非人们信赖法律，除非他们赋予法律以普遍性和终极的意义。人们不会衷心拥戴一种法律，除非对他们来说，这种法律代表着某种更高的、神圣的真理。如果在人们看来，有一种法律与他们信仰的某种超验实体相悖，他们就会抛弃它。[5]宪政是指“一种关于人类社会应如何组织其国家及其政治生活的规范性思想，其精髓在于以宪法和法律来规范政府的产生、更替及其权力的行使，藉以防止人民的人权受到政权的侵害，并进而确保政权的行使能符合人民的利益。”[6]依法行政本身就是宪政的产物，宪政与其说是一种权力的制度建构，不如说是维护公民权利与自由的终极价值观念。依法行政正好说明政府是按宪法与法律的规制行政，这正是宪政所设计的基本价值之所在。宪政建设需要存在一个作为背景的、大众化的、为公众接受的限制政府权力的观念作为条件，需要人们相信这些限权观念应该得到贯彻实施。法律产生实效的前提是社会文化对法律统治的接受。宪政的实现，必须以公民的主体意识和权利意识的觉醒为前提，同时，也取决于公共权力机构对它的接受程度。公共权力机关依法行政正好说明他们接受了限权的思想，这正是宪政的要求与期冀。依法行政说明政府的行政行为符合宪法与法律的规制，服从并受到了宪法与法律的约束。长期下去，就会自发生长一种权力受限的宪政文化与行政文化。

密尔说过：“任何政府形式所具有的最重要的优点就是促进人们本身的美德和智慧。”[7]政府依法行政，目的是保证公民权利的实现，而公民权利的实现，就会树立社会正义观念，树立公民的权利保障意识，这样不仅增进了公民的宪政观念，而且培养了公民的宪法意识。

（二）依法行政的过程就是宪法信仰的坚定过程

依法治国、建设社会主义法治国家，本质上在于维护和实现人民的权利，而人民权利的维护与实现，有赖于政府权力的正当行使。坚持依法行政，既是建设社会主义法治国家的必然要求，也是政府执政为民的基本准则。我国宪法明确规定，政府是国家权力的执行机关，因此，国家行政机关是否坚持依法行政，直接关系到人民权利能否实现。从行政权力作用的范围来看，政府工作几乎涉及到国家政治、经济、文化和其他社会生活的各个领域，涉及到公民生老病死等各个方面，政府能不能依法行政直接关系到宪法与法律的实施效果，直接影响宪法与法律的尊严与权威。

宪法与法律是以人民权利的保障为出发点与归宿的。依法行政的政府，就会高度关注社会发展与公民的全面发展对公共服务和公共产品的需求，切实实现从“全能政府”向“有限政府”转变、从“管制型政府”向“服务型政府”转变、从“权力型政府”向“责任型政府”转变，真正建立起公正透明、廉洁高效的政府；使政府真正成为公共服务与公共产品的提供者、公民合法权益的维护者。

依法行政的宪政理念源自西方，它是西方宪政文化在我国的衍生与再生，这样，依法行政的宪政理念在我国有一个同化的过程。因为“法律是文化的一种，如果没有经过某种’本土化’的过程，一种文化是不可能轻易移植到另一种文化里面去的。”[8]世界各民族在长期的历史发展过程中，形成了自己民族的独特风格与精神面貌，并积淀和渗透于本民族的法律意识形态和法律制度之中，从而形成人们对宪法与法律的价值观念与生活态度。中国有几千年的封建历史，“权力本位”的思想在中国文化中有深远的影响。在社会力量还不足够强大的情况下，中国的政治变革大多是在政治力量的推动下进行的。著名学者林毓生在分析中国与西方传统时认为，社会中一般存在两种权威，政治权威与精神权威：在西方，政教分离、基督教世俗化之后，原来的教会权威化人社会，演变为社会与政府对立。政府的行为要由社会来监督。政治行为外面的基础，不能由政治行为本身产生。“相反地，中国历来政治的权威与功能非常庞大，它要管理而且指导社会，不像西方政治在’政教分离’的传统之下，成为社会中的一部分。因此，中国的共识往往是要由政治力量促成，社会反而不太能发挥力量。”[9]在中国，这种政府主导在带来许多便利的同时，也提出了如何处理政治权威与法律权威的关系问题：假如政府权威不因宪政与法治的推进而转化，反而因此而支配法律，那么，就不可能实现宪政，也不可能实现依法行政。对于宪政与法治来说，权威必须在宪法与法律之下，必须服从宪法与法律，任何权力都必须受到制约，政府的权力当然也要受到制约。

政府既是宪法的教育者，又是宪法的受教育者。宪法教育本身是通过教育者（政府）以其自身（受教育者）的活动对受教育者（公民）有目的地引导来完成的。哈耶克断言“进步的程序有如次序：新知识、新发现及其效益，仅能徐徐传布、徐徐展开。多人之愿望，有待于极少数人之新知，方能实现。极少数人开创新的可能性，并非自开始即为社会一般人士所习所知，故亦无从分享其利益。”[10]这说明宪政文明的传播源于社会，靠得是极少数的社会精英。在我们看来，国家机关工作人员就是这样的“精英”，他们具有较高的文明素质，他们依法行政，就能传播一种宪政理念，久而久之，这种理念就会传播于社会。广大公民慢慢就会认识到：“宪法不是政府的命令，而是人民组成政府的法令。”[11]国家机关工作人员依法行政，遵守宪法与法律的自觉性，维护宪法与法律的主动性，在实践中，将宪法权威的心理认同和信仰理念传播给每一个社会成员，国家机关工作人员依法行政的示范作用，将使全体公民从内心坚定地信仰宪法。宪法权威与宪法至上是宪法使人信服的力量和威望，而这种服从与威望是靠内心的信服与遵从为最后决定力量的。法国著名的自由主义思想家贡斯当曾指出：“法律固有的优点，远不如一个民族信服并遵守法律的精神重要。”[12]世界各国的宪政实践表明，一个国家的宪政精神越强，公民越信仰宪法，宪政实施的效果就好；反之亦然。我们可以不夸张地说：政府越是依法行政，公民就会越相信宪法与法律，公民的宪法信仰就越坚定，社会就会越安宁，公民的生活就会越美好。

（三）依法行政的实践过程就是宪法教育的过程

有学者认为，依法行政的法治政府，应当做到以下几点：“合法行政；合理行政；程序正当；高效便民；诚实守信；权责统一。”[13]依法行政的出发点，是规范政府权力，归宿是保障公民的权利与自由。法治政府就是按宪法与法律规定运作的政府，严格依法办事的政府。法治政府不仅要求公民遵守宪法与法律，而且自己更是带头遵守宪法与法律。法治政府在依法行政过程中，建立的信息公开透明制度，如，社会公示、听证制度，使广大公民参与社会公共事务管理，一方面提高了政府的公信力，同时也增强了公民的宪法意识。这种公示、听证的过程本身也是对公民进行宪法教育与宪法性法律规范教育的过程。依法行政的政府应该是负责任的政府。如政府官员问责制度，实际上一方面是依法行政的表现，同时也使公民认识到政府的责任是有限的，政府高官犯错、失职是要承担法律责任的，这样也就能增进公民的责任意识，更能激发公民监督宪法实施，监督行政机关依法行政的激情；政府在依法行政时如果能够高效，尽量方便行政相对人，也会使公民认识到政府是服务型的政府，政府是臣服于人民的政府。

依法行政的过程不仅是政府依法执行职务的过程，同时也是训练公民政治素质，培养公民政治品格，训练公民宪政理念，接受宪法与宪法性法律规范法律教育的过程。

二、宪法教育是依法行政的思想理论基础

所谓宪法教育是通过宪法知识的传授、培育公民宪法意识、孕育公民宪法精神、坚定公民宪法信仰、养成公民遵守宪法、维护宪法、监督宪法实施的行为习惯与教育实践活动。各国由政府行使行政权，现已成为宪法惯例。政府成为宪法的受教育者，是因为国家只是一个抽象的实体，政府是国家的物化形式，是国家权力的载体，政府代表国家行使行政权。政府行使国家行政权借助于在政府的特定的工作人员来行使行政权。而行政权及行政权如何行使都是由宪法及法律规定的。而“法律不是由自然理性所决定的，法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践。”[14]宪法作为法律之母，其精义奥妙、精深，政府中的工作人员不接受专门宪法教育实在难以掌握其真谛。

（一）宪法教育能使政府正确认识权力的来源

在形式上，政府的权力来自宪法的规定，宪法似乎扮演了权力源头的角色；在实质上，近代宪政理论一致承认，政府的权力来自人民。雅典的各种政治机构是相互依赖相互联系的，雅典的所有官员，无论职位高低，都必须对所有公民负责。雅典最早就通过权力分立来控制权力。“古代雅典可能是世界历史上第一个建立稳定、有效的民主政治的国家，并且值得赞扬的是，它开创了一种通过制衡的方式控制权力的制度结构。”[15]古罗马法学家西塞罗称“国家”为共和国，同时也对国家与“人民”（公民）的关系进行了论述：“国家是人民的事务。但是，人民并不是任何一种方式联系到一起的人的集合，而是在协议共同尊重正义的基础上大规模的人民的联合体和谋求共同利益的伙伴。”[16]国家是人民共同的事务，国家是属于人民的，那么政府的权力源于人民。由全体人民制定的法律高于一切，政府官员的权力来自于法律，他必须依据法律行事。“因为法律统治长官，所以长官统治人民。可以正确的说：长官的权力来自法律，而法律是沉默的长官。”[17]宪政的基本原则：权力来自人民并以法律为基础，在古罗马西塞罗处已找到了注脚。1215年英王约翰签署《大宪章》是贵族联合其他阶层臣民与国王斗争和妥协后形成的。这份文件确认了贵族、僧侣等根据习惯法所享有的特权，并对国王的王权做出了相应的限制。《大宪章》奠定了英国宪政的基础。洛克根据其社会契约论，确立了权力分立的思想，认为如果行政机关滥用职权，“这是与人民为敌，人民有权恢复立法机关，使它重新行使权力，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”[18]“社会契约论”彻底否定了“君权神授论”使“人民主权”成为国家权力的合法基础。宪法不过是基于人民同意表达公众利益并建立国家权力形式和结构的契约。后来第一部成文宪法，《美国宪法》第5规定：“一切权力来自人民，具有立法、行政和司法权力的官员是人民的人，对人民负责任。”法国1964年宪法（即法国现行宪法）第3条规定：“国家主权属于法国国民全体。任何一部分人或任何个人不得擅自行使国家主权。”我国现行《宪法》第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”

只有通过宪法教育，才能使政府明白其权力来源于人民。才能使政府在行政时对具体掌握与行使权力的人进行约束，使国家机关工作人员养成宪法思维——限权思维习惯，以宪法的思维来决策与思考国家与人民的重大问题，真正做到依法行政。

（二）宪法教育促进政府积极行政

宪政的历史实践决定了行政权必须臣服于立法机关制定的法律，也决定了依法行政是法治的最低要求。作为依法行政的基础性目标，控制行政权贯穿于行政法的全部领域，并具体化为一个个的基本原则。在中国行政法学界，行政合法性原则和行政合理性原则被视为行政法的主要原则。[19]法治对行政的滥用进行的严格限制，是基于特定的历史背景和宪政主义而设计的，它为近现代社会在某种程度上消除权力专断作出过巨大贡献。历史发展到19世纪末20世纪初，西方社会进入“行政国家时代”。[20]今天，西方社会已进入福利国家的观念时代。福利国家的观念影响了宪法的权利类型，一种被称为社会权的权利纳入了宪法基本权利体系之中，在行政领域，大量的给付行政行为出现。在现时代，依法行政的重心已由行政权的限制转变为保障行政权的有效性行使。换言之，由过去消极依法行政变为积极的依法行政。为了确保社会秩序之维护、创造符合人之尊严的经济社会生活条件，实现权力的有效性，必须将一部分立法权从笨重迟疑的立法机关转移至反应敏捷的行政机关，而对行政权进行严格限制的观念，也应当与行政权行使的效率观念和原则相协调。[21]正是因为上述原因，宪法对行政权力予以限制的同时，通过各种途径保证政府权力的有效行使。“设计出一整套的理想图景，使民主政府既是制约的又是能动进取的——也就是说，既能积极促进社会福利，与此同时，又不限于仅仅在其组织得最好的公民之间分配利益的专制之中。”[22]

改革开放三十年来，伴随中国剧烈的社会转型，中国社会发展也出现了一系列的矛盾和冲突，这些矛盾和冲突包括：人与自然的冲突——生态危机；人自身心灵的冲突——精神危机；人与人的冲突——整合危机；人与社会的冲突——社会危机；经济发展与社会发展冲突——发展危机；党群干群的冲突——合法性危机。[23]在社会矛盾与冲突日益加剧的复杂社会，我们的政府及政府官员，只有积极行政，才能化解矛盾与危机，为建构和谐社会做出贡献。在以人为本的今天，进一步加强对行政机关工作人员的宪法教育与宪法性法律规范教育，尽快提高他们的法律素质与法律意识，促使他们严格依法行使权力，充分尊重与保障行政相对人的合法权益是十分紧迫的任务。然而现实的情况却不容乐观：由于政府官员在行政时的消极失职，从2004年4月到2005年8月，全国有包括省级干部在内的200多名官员，在重大安全事故中受到追究。[24]2008年9月14日山西省省长孟学农，因重大生产安全事故，引咎辞职；2008年9月22日，国家质量监督检验检疫总局局长李长江，因重大食品安全事故引咎辞职。两位高官引咎辞职，再一次说明以人民利益为重，积极行使权力，是何等重要的事情。

人类发展的历程始终在追求自由的生活与自身价值的实现。改革开放三十年来，人民的思想获得了极大的解放。人们的自由意识、自主观念不断增强，对利益追求的心态日趋强烈，因此利益的冲突也更加激烈。人的趋利避害的本性与崇尚自由的生活状态本身无可厚非。“但由于资源的稀缺，能够满足各社会主体的各类需求的资源总体上说毕竟是有限的。于是，为了改进自身的生活条件和生存质量，在各社会主体之间往往会发生既顽强的固守自己的既得利益，又极力地恣意谋求扩大自己的利益占有和支配总量。如果失去必要的控制，社会就将陷入无序和纷争之中，最终使全社会各社会主体的根本利益受到损伤，并导致其生存质量下降。”[25]以人为本的宪法观，最终目的也是为了使人过上更加优良的生活。在这样一种利益冲突随时发生的社会，政府一方面要依法行政，另一方面要积极地行政，以便最大限度的改善人民的生活，让人民富足安康。因而，中庸、妥协、宽容、平衡再加上积极行政的宪政理念十分重要，这样的理念也只有宪法教育才能做到。黑格尔曾说：“无知者是不自由的。”“自由是要知识和意志的无穷训练，才可以找出和获得的。”[26]宪法教育的目的就在于使国家机关工作人员“努力从知识和意志，从学问和品行里找到一种满足和自由既权利。”[27]通过宪法教育，使政府尊重人的尊严与价值，在自由和谐的社会环境中“政府和人民懂得用建设性的心态而不是破坏的心态，通过合作的方式而不是对抗的方式，来解决彼此的分歧和矛盾，谋求各自利益的最优化，最大化和最可持续化。”[28]

（三）宪法教育促进政府真正依法行政

宪法教育是培养宪法意识，树立宪法信仰的重要途径。孟德斯鸠曾指出：“在共和国教育的目的就是品德”[29]“这种品德就是热爱法律与祖国……这种爱是民主国家所特有的。只有民主国家，政府才由每个公民负责。政府和世界的万物一样，要保存它；就要爱它。因此，一切的关键就在于共和国里建立对法律与国家的爱。教育应该注意的就是激发这种爱。”[30]优良的政治品德是优良的共和政体得以建立和保存的前提条件，而宪法教育则是培养良好政治品德的途径。通过宪法教育，既可培养国家工作人员的政治品德——对祖国的爱，对人民的爱，又可以训练法律技能，具有宪政思维与法律知识。马克思主义认为：“对法律来说，除了我的行为以外，我根本是不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的惟一领域，因为行为就是我为之要求生存权利，要求实现权利的惟一东西，而且因此我才受到现行法的支配。”[31]马克思主义告诉我们：法律行为在法治建设过程中居于主导性的地位。国家机关依法行政的具体行政行为与抽象行政行为是指为特定的公共利益与普遍的公共利益为或不为的行为。国家机关依法行政的行为，在行为过程中都涉及到为什么行为或不为什么行为；都涉及到为或不为某种行为会产生何种法律后果的问题，而对这些问题的认识都必须借助宪法教育和宪法性法律规范的教育来完成。

在行政机关行政行为的过程中，会发生公民权利与国家权力的错位，其根本的原因是行政机关工作人员对自身行为的目的及行为的后果认识不足。宪法教育能够使行政机关工作人员领会宪法或宪法性法律的规定，能够确切掌握宪法所设定的具体行为模式，能够事先知晓或预测到行政行为将会产生的后果，从而对自已行为做出合理的安排。宪法教育对行政行为能提供一个尺度。“教育肯定地说是一种尺度，个人或民族没有这个尺度就不可能知道自身的价值或分量。”[32]

改革开放三十年来，我国在依法行政方面取得了巨大进步。在制度建设方面，我们先后制定了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》。2004年3月，国务院了《全面推进依法行政实施纲要》。政府行为越来越透明，政府的信息越来越多地对公众公开；减少了行政许可，可避免对公民在社会、经济、私人生活的过度干预，转变政府职能表现为政府积极为公民服务；政府的行政行为出错，公民可通过行政复议及行政诉讼进行权利救济。在行政管理领域，尽管行政机关在尊重与保障人权方面有很大的改善，但从目前人民法律审理的“民告官”的案件情况来看，行政机关在依法行政方面的状况还是令人担忧的。例如，最高人民法院公布的统计数字显示：人民法院判决行政机关的败诉的案件占全部案件的31．2％。[33]“我们每一代人必须从我们自己的错误中学习。换言之，历史总是以惊人的相似重现，只有少数人能从历史中吸收教训。”[34]宪法教育就是要使我们的行政机关工作人员从过去的错误中吸取教训，从根本上认识其权力来源于人民，所拥有的权力必须根据既定的、通行的法律来行使。“政府不是任何人或任何一群人为了谋利就有权利去开设或经营的店铺，而完全是一种信托，人们给他这种信托，也可以随时收回。政府本身并不拥有权利，只有义务。”[35]

国家权力的人民性决定了政府必须为促进社会进步与发展，为增进人民福祉而倾尽全力；权力的扩张性与腐蚀性决定了权力必须受到制约。因此，“要保证政府的权力受到控制，以便政府的权力行使不致损毁政府权力有意促进的价值。”[36]宪法通过规范国家权力，从而成为抑制国家权力的消极因素与弘扬国家权力的积极因子的利器。

宪法教育之于依法行政，根本目的就是通过政府依法行政增进社会与人民福祉，创建美好的社会生活。

注释：[1]、郝铁川著：《依法治国，建设社会主义法治国家》，上海人民出版社1998年版，第60页。

[2]（法）孟德斯鸠：《论法的精神（上册）》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

[3]（美）斯蒂芬·L·埃尔金等：《新宪政论——为美好的社会设计政治制度》，周叶谦译，北京三联书店1997年版，第4页。

[4]（美）埃尔曼著：《比较法律文化》，贺卫方等译，北京三联书店1999年版，第3页。

[5]（美）哈罗德·J．伯尔曼著：《法律与宗教》，梁治平译，北京三联书店。1991年版，第90页。

[6]陈弘毅：《论立宪主义》，载《视角》（中文版）2002年第3期。

[7]（英）J·S·密尔著：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第26页。

[8]（美）M·A·格伦顿等著：《比较法律传统序论》，潘汉典译，载《法学译丛》1987年第2期。

[9]林毓生著：《中国传统的创造性转化》，北京三联书店1988年版，第94—95页。

[10]转引自黄春兴：《我最喜欢读的书》，载《南方周末》2004年4月8日。

[11]（美）潘恩著：《潘恩选集》，马清槐等译，商务印书馆1981年版，第250页。

[12]（法）贡斯当著：《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文、刘满贵译，商务印书馆1999年版，第266页。

[13]曹康泰：《中国法治政府建设的理论与实践》，载《国家行政学院学报》2006年第4期。

[14]（美）P·诺内特等著：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第69页。

[15]（古希腊）亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第163页。

[16]转引自丛日云：《西方政治文化传统》，大连出版社1996年版，第294页。

[17]同注[16]，丛日云书，第295页。

[18]（英）洛克：《政府论（下篇）》，商务印书馆1964年版，第90—91页。

[19]秦前红、叶海波：《社会主义宪政研究》，山东人民出版社2008年版，第310—311页。

[20]（英）威廉·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第54页。

[21]前注[19]，秦前红等书，第316—317页。

[22]前注[3]，斯蒂芬·L·埃尔金等书，第1页。

[23]秦宣：《超越危机：构建社会主义和谐社会的特殊背景分析》，载《学习与实践》2006年第11期。

[24]蔡定剑：《中国社会转型时期的宪政发展》，载《华东政法学院学报》2006年第4期。

[25]李道军著：《法的应然与然》，山东人民出版社2001年版，第168页。

[26]转引自马啸原：《西方政治思想史纲》，高等教育出版社1997年版，第297页。

[27]前注[26]，马啸原书，第297页。

[28]江国华著：《宪法哲学导论》，商务印书馆2007年版，第468页。

[29]前注[2]，孟德斯鸠书，第29页。

[30]前注[2]，孟德斯鸠书，第34页。

[31]《马克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社1956年版，第16—17页。

[32]（英）詹姆士·哈灵顿著：《大洋国》，何新译，商务印书馆1963年版，第204页。

[33]胡锦光：《论以人为本的“人”》，载《法商研究》2008年第1期。

[34]（美）戴维·赫尔德著：《民主的模式》，李少军等译，台北桂冠出版社1995年版，第59页。

[35]（美）潘恩著：《潘恩选集》，马清槐等译，商务印书馆1981年版，第25页。

[36]（英）M·J·C·维尔著：《宪政与分权》，苏力译，北京三联书店1997年版，第1页。

【摘要】：依法行政与宪法教育是相互影响，相互促进的关系。依法行政的过程就是宪法意识的培育过程；依法行政的过程就是宪法信仰的坚定过程；依法行政的过程就是宪法教育的过程。宪法教育能使政府正确认识权力来源于人民；促进政府积极行政；促进政府真正依法行政。

【关键词】：依法行政宪法教育政府权力公民权利