行政伦理建设分析论文

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一、视角比较：制度论、环境论与主体论

一般而言，所谓制度是指约束与准则及制定约束与准则的活动。[1]它包含两层含义：一是指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的准则体系和特定群体、行业、部门根据其具体情况制定的、要求大家公同遵守的行为准则和程序，包括宪法、法律等正式法规和社会伦理道德、风俗习惯、文化传统等非正式约束。二是指人们制定、完善并执行准则、规章的活动即制度建设。在“制度论”的意义上，制度主要是指法规制度及其建设活动。制度具有群体性、他律性、强制性等特点，对行政主体的行为有着普遍的约束力。制度作为一种“底线伦理”，它为行政人员规定了最基本、最起码的义务，通过社会权力机构和其它措施强制行政人员遵照执行。没有制度化、形式化的力量的约束，即便是个体真正崇高的德性也难以长久坚持。应当说，在公共行政领域，依靠制度性的强制力量来建立和维系符合社会道德要求的公共秩序，是公共道德区别于私人道德的一个根本特征。特别是在社会变革时期，各种新旧观念相互冲突，善恶是非界限十分模糊，这就需要以制度的形式建立一系列明确的公共行政道德规范，让行政人员知道什么是应当做和什么是不应当做的，引导行政人员确立正确的行政伦理观。

然而，“制度论”者基于对道德良心的怀疑甚至恐惧，为了防止可预期的“恶”，总是将有限的理性认识制度化为行为戒律、自由底线，但往往因为凸现由法规制度所规定的底线伦理而排斥行政人员的德性，不可避免地陷入责任困境之中：“我们实际上奉行着某种法制主义的逻辑，企图利用法律之圆圈住行政人，殊不知圆圈越大圆周线越长，理性所触知的圈外之不可预测就越多。我想这就是为什么我们的行政制度不断地繁杂、细密，而我们却感到行政自由裁量权越来越大，越来越不可控制的缘故。似乎冥冥之中有某种东西在与我们作对。理性总想追杀这种幽灵，却无异于与自己的影子搏斗。”[2]在制度主义者看来，行政人员不过是代议民主制下政治家们的执行工具而已，它要求的行政责任只是一种法律责任，而不是真正意义上的道德责任。在这种所谓“执行”的行政论中，行政人员的角色无异于智能机器人，毫无自主性可言。他可以推卸一切“伦理我”、“道德我”的责任。如果说他还有自我的话，这种自我只是一种被外力强制的、奴性的自我，而不是真正自觉、自由的自我。在这一问题上，制度主义者基于西方人的那种“必要的恶”的幽暗意识，表现出了对行政人员的偏见。在这种否定性的理论假设之下，行政人员毫无人格可言，其必然结果是排斥行政人员的自主性，压制行政人员向善的追求。

事实上，制度本身总存在着“先天”的缺陷。对于公共权力的运行来说，无论制度设计和法律规范如何具体、周密，它也不可能穷尽行政活动中的一切复杂问题。这样一来，法律制度的规范必然会有着许许多多覆盖不到的空间；即使在它的覆盖范围内，它所提供的也仅仅是一个原则性的框架而已。对于行政体系的良性运行来说，这是远远不够的。制度的欠缺必须依靠主体内在德性和人格力量来弥补。正如特里·库珀所指出的：“这些内心品质为行政自由裁量权的行使提供了持续的指导。法律和内部的组织政策不可能具体到足以涵盖行政所遇到的所有情形和偶发事件；公众参与不可能深入到日常行政行为的细节中去；上级对行动范围的监督也是有限的。这些差距的存在是显著的和广泛的。只有被深深内化的一系列个人道德品质才能保证既与组织目标保持和谐，又能与民主社会中的公民义务之间保持一致。这些个人道德品质还是官僚机构有效运转的必备条件。”[3](P162)因此，建设性的行政伦理的建构不能停留在法制主义主张的层次上，而应当首先把行政人员当人看，强调行政人员的主体性、能动性，承认行政人员的道德自主性，主张主体对制度的内化和超越，形成健全的行政人格。

人是社会环境的创造者，同时又是社会环境的产物，人的活动离不开社会环境，行政人格的形成与变化也是如此。所谓道德环境，是主体道德实践活动赖以进行的各种外部条件的总和。在广义上讲，它既包括从宏观看对道德有着制约和影响的一定社会政治、经济、文化状况以及社会风气、习俗氛围等人文条件，也包括从微观上看道德活动赖以发生的某一具体情境。狭义地讲，道德活动作为一种有着行为“应当”价值内涵的特殊行为规范，有别于法律、宗教，其维系、发展和变迁主要借助于风俗习惯、社会舆论、权威榜样等人文环境的调节和影响，这是在一般意义上所指的道德环境。道德环境对人格的影响可以概括为“三个作用”：熏陶作用，即生活在一定道德环境中的人，由于长期受该环境及周围人们和事物的熏染和影响，人格就会不自觉地发生变化，所谓“近朱者赤，近墨者黑”，就是这个道理；激励或抑制作用，即道德环境能促进或抑制道德潜能的发挥，使个体道德人格得以提升或没落；强制作用，即个体在特定的压力之下，不得不消除自身与道德环境不适应、不协调的矛盾，从而影响个体行为选择与道德素质的发展。从中可以看出，道德环境对个体人格的塑造有着正负两重效应。所谓正效应，就是良好的道德环境有利于行为主体的人格塑造，产生道德向善效应；所谓负效应，就是不良道德环境使人们的良好道德动机和行为受到限制、压抑或被扭曲，不利于个体人格的塑造。因此，在道德建设中，必须十分重视营造良好的道德环境，通过形成正确的公众舆论、倡导良好的社会风气、宣扬高尚的道德典型等方法来形成一种主流的道德环境，以教化和无形的方式来影响人们的道德品行，使行政道德建设更富有成效。勿庸置疑，这一理论视角有其合理和积极的一面。

然而，“环境论”者往往无视主体对环境的能动作用，走向“环境决定论”这一极端。他们坚持环境对道德行为的决定性影响，片面认为主体对环境只能做出亦步亦趋的被动适应。但事实上，人作为主体并不是单纯受制于外物的被动存在。在社会实践面前，主体可以认识环境、区分环境，辨别真假、美丑和善恶；可以借助对自身和环境的认识，能动地选择价值目标和行为方式；可以利用能动的力量使主体的价值目标对象化，使对象发生合目的性、合规律性的变化，创造适合自身发展的经济、政治和文化环境。所有这些都是人的主体地位的确立，人的主体力量的确证。人在实践过程中能够能动地认识和改选环境，同时自身也得到改善和发展，主体性得到增强。我国古代有句名言叫做“出淤泥而不染”，指的是某人所处的道德环境很差，周围的不道德行为比比皆是，但他却能洁身自好。这也印证了人的主体地位和人作为主体能够超越环境限制的力量。在现实生活中，常听某些行政官员感叹“人在官场，身不由已”，认为官场本身不干净，好人到了官场也会变坏，由不得你当好人，由不得你讲道德。然而，为什么处在相同的环境中，面对同样的诱惑，有人能恪守节操，保持廉洁，而有些人却变节腐化，不能自已？从根本上讲，这取决于主体个人道德自律的力量。因此，在认识官德败坏的原因时，“环境决定论”只是为腐败分子和某些官员的不道德行为作辩护，而行政官员的主体自律和人格健全，必将戳穿所谓“身不由已”的“慌言”。这就是说，只要加强修已，保持坚定的道德信仰，磨练坚强的道德意志，在面临恶劣的道德环境和复杂的道德困境时，他就可以理性地作出自主选择，“已”就可以不由“身”。不能自己、任性由身的官员必将腐化堕落。[4](P268)

马克思认为，“人始终是主体”。[5]（P130）人被作为主体加以肯定，凸现了人在自然界和社会中不同于其他动物的特殊地位。动物与周围环境相互作用时，它只能适应环境，完全依赖于环境，它并没有把自己与环境区分开来。人也有依赖环境的一面，但主要的，人作为自然界和社会的主体，还能够能动地改造环境，使环境适合人的需要。因此，“主体概念意味着和表征着人与环境世界相互作用过程中的人的主导地位、人的主体活动和人的主体尺度。”[6](P312)确立主体概念，就是要提出这样的思维方式：一方面，人作为主体要自觉把握世界客观性，并以此作为人的主体地位和主体作用确立的基础：另一方面又绝不能停留在客观性上，更为重要的是如何使客观性和人的主导性、人的存在方式、人的内在尺度统一起来。正是在这个意义上，马克思批评旧唯物主义只是从客体的或直观的形式，而不是当作人的实践，不是从主体方面去理解事物。

主体性是使人成为主体的根本属性。在一定的历史条件下，主体性主要表现为基于实践活动的人的自主性、能动性和创造性。行政人员的自主性，表现为行政人员在一定的行政实践活动中，按照行政规范行事时表现的自觉自知性、自主选择性和自我超越性。（1）自觉自知性。一方面表现为行政人员对行政客观规律的自觉，另一方面表现为对主体内在目的和使命的自觉。如果仅仅是按本能或习惯去行动而合乎规范，这时的行为带有自发的性质，而真正自由的行政道德行为只能是发自内心，具有自知性的行为。（2）自主选择性。指主体的行为是自我主宰、自我选择的行为，即意志自主的行为。自主选择性意味着自信、自立、自强，意味着做人的尊严和主体地位，意味着行政人员是自主、自由的存在物，具有自我调节、自我控制、自我完善、自我实现的能力。他自己勇敢地面对一切，自己掌握命运，对自己的选择负责。阿附强者，迷信权威，或屈从于陈规陋习，或习惯于从众随流等等都谈不上自主选择，相反，只会失去自我，丧失独立人格。（3）自我超越性。它标志着行政人员的伦理境界，意味着行政人员在理性地、自主性做出抉择行为时，既超越了外在的环境和条件的限制，有着区别于客体的纯客观性所不具备的能动性和创造性；又不受个人欲望、爱好的引导，超越了主体那种纯粹内在的精神性的特点，是一种执著、纯洁与严肃的理性精神。

正因为如此，行政人员作为行政系统的主体和能动性要素，绝不只是行政体系中单纯的细胞和工具。相反，在日益发展的行政关系中，应当牢固确立行政人员的主体地位和主体观念，不断地追求行政人员主体性的发展和完善。正是千千万万个现实的行政主体的存在及其主体性功能的发挥，才能有效地推动行政规范的内化，弥补制度法规的缺陷，超越环境和自身的限制，从而使制度、环境、主体在整体功能上产生互补和谐，洋溢互动活力。建设性的行政伦理学承认行政人员的主体性、能动性和自主性，主张主体对制度的超越和对环境的能动改造，生成和提升行政人格。

二、历史检视：传统行政伦理与病态人格

中国传统行政伦理以儒家伦理思想为代表，它所推崇的道德人格，它诉诸主体的人格境界和人格理想。孔子推崇“三军可夺帅也，匹夫不可夺志也”的人格信念，“我欲仁，斯仁至矣”的自主意识，孟子提倡“吾养吾浩然之气”的人格气节，以及历代儒家倡导的“内对外王”之道，无不体现出道德人格的内在特征。正如万俊人先生所论述的：“儒家伦理特显的内倾性或向内寻求的价值定向，形成了它注重人格精神修养和个体内在品格修养的基本德性伦理品格。”[7](P100)中国传统的道德人格理想高扬了道德的主体精神和自觉精神，对建构当代中国的行政人格无疑是一笔宝贵的思想资源。但传统的道德人格也存在着严重的缺陷。

首先是人格价值的自利性。总体而言，中国传统源远流长的民本思想，曾产生出各种安民、惠民、利民、富民、教民、养民等行政思想，如孔子主张主“天下为公”，反对“家天下”，孟子主张“民为贵，社稷次之，君为轻”。传统道德在人格价值的理论设计层面有着重群体轻个体、重精神轻物质的倾向，在官僚的道德实践层面，根源于统治行政之下的“家天下”和“官为贵”思想，决定了维护封建等级秩序和追逐统治阶级的自身利益，是大小官吏人格价值的根本取向。在封建等级秩序之下，皇帝处于“至尊”的地位，各级官吏地位尊贵，平民百姓则被鄙视为“草芥小民”。当官既可“夫荣妻贵”，又可光宗耀祖，甚至“一人得道，鸡犬升天”，因而升官发财成为人们普遍的心理倾向和行为定势，更是从政为官者的“黄金定律”。这与现代民主社会中“人民主权”至高无上的理念格格不入，因此，行政人格的塑造从传统走向现代，必须从根本上否定官僚的自利思想，确立为公众服务的价值取向，这是历史的必然逻辑。

其次是人格结构的片面性。人格是一个有机的系统。其中道德人格（个体的内在道德境界）作为行政人格的核心内容，只有在法律人格（个体享有的平等的权利义务）和心理人格（个体各种心理因素的内在平衡）的支撑下才能获得坚实的基础。传统道德人格的一个突出特征，便是权利与义务关系上的不对等，强调主体的义务而忽视主体的权利，强调上级的尊贵和下属的卑贱，位“尊”的一方有绝对的特权，位“卑”的一方唯有履行绝对的义务。比如，在君与臣之间，臣只有无条件地“忠”的义务，以至于“君虽不仁，臣不可以不忠”，“君要臣死，臣不得不死”。主子有无限制的权力，有为所欲为的自由；仆从则身不由已，任人摆布，只有听命尽义务，不得已而为之。由于缺乏各种心理因素之间的平衡，这种被迫的、畸形的、偏执一方的道德关系往往造成官僚内在心理的紧张，导致病态人格的产生。这就不难理解，为什么官场盛行媚上欺下的“草奴人格”、脸厚心黑的“厚黑人格”、争权逐势的“权谋人格”，以及“满口仁义道德，满腹男盗女娼”的“虚伪人格”，为什么道德建设会成为一种治下不治上、治人不治已、治民不治官的政治控制手段。在现代社会，平等和自由是道德关系的基本要求，没有人格上的平等，忽视主体的价值追求，行政主体缺乏应有的独立性，只能导致人格的“虚伪”、“依附”甚至“压迫”和“反动”，公正的社会秩序也无从谈起。

再次是人格效力的封闭性。由于传统的“社会道德”和“国家伦理”演化于家庭伦理道德，而家庭伦理则植根于血缘，维系于亲情，因而，人们对于“社会道德”和“国家伦理”的“自觉自愿”遵守，是以血缘亲情的向外延伸度为条件的。其边际为“熟人”，即从亲人到亲戚再到朋友最后到熟人的延伸过程。在这种以血缘亲情划圈的“伦理”圈内与圈外，“道德”的标准是不同的。比如，在“自己人”中交往要以“情”为重，否则便是“不义之举”；而与“外人”和“陌生人”交往讲“利”，则是“合德之行”。这使得道德的约束力非常有限，一个人在他的“熟人”圈子内可能是一个“见利思义”甚至是“大公无私”的“道德楷模”，而一旦跨出这个圈子，他很可能就会变成一个“见利忘义”甚至“损公害人”的“江洋大盗”。这种“熟人道德”体现在行政文化精神上，实际上就是“爱有等差”的特殊主义。费孝通先生说：“我们儒家最考究的是人伦，伦是什么呢？我的解释就是从自己推出去的和自己发生社会关系的那一群人里所发生的一轮轮波纹的差序。”[8](P25)由此，“在差序社会里一切普遍的标准并不发生作用，一定要问清了，对象是谁，和自己什么关系后，才能决定拿出什么标准来。”[9](P35)显然，传统社会根植于“家国同构”、维系于血缘亲情的“熟人道德”与现代社会的公共行政精神是背道而驰的。因为随着公共领域与私人领域的分离，公共道德已成为“陌生人”道德，要求行政人员在行政生活中具备不同于熟人感情的普遍理性，他对素不相识的陌生人（即普遍意义的一般公民）都应平等对等。因此，传统行政道德的现代重构必须从重感情、重身份的特殊主义转向重理性、重平等的普遍主义。

最后是人格修为的阻隔性。重视道德修养，培养高尚人格，是中国古代哲学家的共同观点。儒家修养学说以人性善恶为基础，高扬“为仁由已”的理性自觉，追求“圣贤人格”理想，坚持“内省、慎独”的修养方法，推崇“知行一致”的修养原则，向往“内圣外王”的人格境界。其中包含的许多积极因素，对当今时代行政人格的培养和塑造具有重要的借鉴意义。但“内圣外王”之道把修身看作是个人的自我改造活动，割断了修身主体与客观环境的联系，这样“内圣”与“外王”之间就潜伏着阻隔。道德修养从来不是单纯的个体内部的闭门思过和存心养性，而是与整个制度的他律联系在一起，与社会实践联系在一起。无视道德价值的根据在于人之外的客观发展过程，脱离外在的规约和社会实践，主体的道德选择能力和践行能力的提高就失去了依据和动力，道德修养就会变成脱离客观环境的“乌托邦”，不可能真正实现修身的目标。这也说明，人格的修为是在制度、环境和主体三个方面的相互作用中实现的，现代行政人格的塑造必须克服传统道德修养中主体与社会实践相脱节的缺陷。

三、现实审度：行政人格扭曲与行政伦理

当代中国社会正处在由前现代化向现代化迈进的征途中，处于由计划经济向社会主义市场经济、由人治国家向法治国家、由身份等级社会向公民社会转型的过程之中。社会转型中的经济、政治、文化和价值体系的多元并存及其相互冲突，决定了当代中国行政人格在心理结构、价值取向等方面必然具有某种矛盾冲突的特征。甚至可以认为，在我们这个时代，生活在现实生活中的行政人员身上或多或少地存在着一定程度的人格扭曲。其具体表现可以概括为以下几个方面：

第一、依附人格:组织权威与个性独立的冲突。在专制政治下，一切大小官僚不过是专制政治的附庸和驯服的工具，只能将自己依附于某种权势，仰人鼻息，毫无独立人格可言。现代民主政治虽然在社会中消除了普遍存在的依附关系，但在公共行政内部，由于公共行政的权力结构依然保留着传统的“官本位”的结构特色，权力结构依然是一种金字塔形状，权力的作用向度依然是自上而下的，在某种意义上具有层阶压迫的性质。权力等级结构在客观上具有否定人的独立个性的趋向，必然使行政人员产生对他人（上级）或组织的依附现象，完全丧失独立意识，消解了自我人格，生长出“依附人格”。人格依附有两种情形：一种是人治组织中下级对上级领导的依附，另一种是法治组织中个人对制度的依附。在我国，正如邓小平所指出的那样，长期以来存在权力过分集中的现象，在加强党的一元化领导的口号之下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记特别是第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板，党的一元化领导变成了个人领导。加上监督配套机制不完善，封建宗法思想的影响根深蒂固，极易演变成事实上的“家长制”。上级领导代表组织成为组织的核心和轴心，甚至凌驾于组织之上成为家长式的人物，决定着下属的去留升迁；下级只能惟命是从，“联系领导、紧跟领导、服从领导、服务领导”成了为人下属者保位进阶的“护身符”，须臾不可离身。上下级关系变成了人身依附关系，工作关系成了私人关系，甚至搞成旧社会那种君臣父子关系或主奴关系，人民“公仆”成了首长的“私仆”。在民主政治和法治条件下，组织中的人无论身份地位如何，在制度面前人人平等，消除了人对人的依附，形成人对制度的依附。以人对制度的依附取代人对人的依附是社会的一大进步，是行政人员生成独立人格的必经途径。

第二、官僚人格：权力与责任的分离。现代官僚制实际上是一个地道的权力本位体制，在这种体制下，支配官僚的是强烈的权力拜物教，官僚们把对权力的追逐作为其行政行为的主要目标。[10](P72)体制性的集权与行政人员个体的权力拜物教的互相作用，就成为官僚人格的一个主要形成机制。官僚人格的本质特征是权力与责任相分离。实践表明，官僚等级中权力是自上而下的，而责任却是自下而上的，这与官僚制的理论设计完全背道而驰。事实上，上级对下级可以只有权力而不负责，下级对上级却只负责任而没有权力。这样一来，对于相对的上级来说，官僚制的所谓责任中心主义就变成了一种实际上的无责任主义，这恰恰就是现实生活中官僚主义的一个突出特征。正如邓小平在分析中国政治体制弊端时所指出的，我国在一个相当长的时期里，社会和国家的管理体制，存在着权力过分集中的问题，而高度集权则是产生官僚主义的一个总的根源。官僚主义具体表现为：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，人浮于事，办事拖拉，欺上瞒下，相互推诿，不守信用，不负责任，等等。人们常常发现，官僚主义对群众毫无责任感，甚至明明发生了大的责任事故，但对有关领导却无法追究责任，因为每一级都可以把责任推给下级。可见，集权制下权力与责任的分离是官僚人格的根源与特征，与现代民主政体下的服务精神与责任理念格格不入，只有从改革体制入手，才能消除官僚人格的病根。

第三、经济人格：公民角色与公职角色的冲突。行政人员具有双重角色：一重为公民角色。作为生活于私人领域的个人，他有着作为普通公民的个人权利，其行为有着“经济人”以取得利益最大化为目标的特征。另一重为公共管理者。作为生活在公共领域的“公共人”角色，他手中的权力是公共权力而不是私人权力，只能用来实现公共利益。由此可见，在个人利益的实现上，行政人员的这种双重角色是存在矛盾冲突的。那么，在现实生活中，行政人员应以哪一个角色为重呢？库珀指出，行政人员是“特别负责任的公民”，应“一切以公众的福利为重”，只要选择了这一职业，就“必须准备为公众而献身。”[11](P15)事实上，行政人员作为社会公共利益、公共秩序的维护者，他首先要拥有一种为公共利益做出自我牺牲的精神，在具体的行为中贯彻克已利人的原则，这一点是东西方文化共同倡导的“黄金定律”，其合理性不言自明[12](P217)。然而现实却并非完全如此，有些行政人员往往把自己混同于普通公民，借口“行政人员也是人”，为自己的私利膨胀和腐败行为作辩护，为了实现个人利益而损害公共利益甚至以牺牲公共利益为代价。这种行政人员由于伦理角色发生定位偏移，必然滋生见利忘义、自私自利的“经济人格”。可见，行政人员在角色定位上由“经济人”向“公共人”转移，是他正确处理个人利益与公共利益的关系的前提。

第四，腐败人格：公共权力与公民权利的冲突。权力是实现利益的手段，其实质就在于实现或维护一定阶级或社会的根本利益。权力的运作说到底是为了利益而展开。是以权谋公，还是以权谋私，这是区分社会公共权力运用好坏的根本标准。[13](P108)腐败人格的本质性规定是以权谋私。在现实生活中，国家公职人员的一切腐败直接表现为权力权利化，即把权力的公益性变为自利性，把实现公共利益的工具变成个人利益的捕捞器。当今中国社会中的卖官买官、索取回扣等权钱交易和贪污受贿、挪用公款、裙带关系，以及形形色色的“灰色”收入，就是权力权利化的典型表现。从腐败发生机制的个体原因分析，腐败人格总是与个人权利意识的膨胀和公共权力的异化连在一起的。因为公共领域是一个特殊的领域，“公共领域中的道德前提恰恰是从业于公共行政的个人对其权利的转让，即让个人权利服从公共权力的要求。”[14](P381)然而，公共领域中的问题恰恰是行政人员私自动用公共权力来为个人权利的实现提供保障，由此导致公共权力的滥用和腐败人格的滋生。

综上所述，在对历史的回顾和对现实的审视中，可以看出传统官僚在道德人格上存在着严重的缺陷，当今现实生活中行政人员的人格冲突与人格扭曲也是客观存在的现象。导致人格缺陷和冲突的根源有两个：一是客观原因，即社会政治、经济和历史文化等客观环境的影响。一切人格类型及其矛盾冲突的产生和发展的终极根源都在于社会生产力的发展水平，这是历史唯物主义的基本观点。而社会政治、经济制度和精神文化是行政人格冲突的直接原因。社会主义公有制的建立和人民当家作主地位的确立，为健全的行政人格的形成创立了制度基础，但社会主义初级阶段特别是当代社会转型时期，由于政治经济体制和各项具体制度的不完善不健全，影响了行政人格的调控和塑造，各种剥削阶级思想文化也会对行政人员的个体人格产生消极影响，行政人格的矛盾冲突也就不可避免。二是主观原因，即行政人员个体的世界观、人生观、价值观的错位与迷失，具体表现为对公共利益的信念的动摇，对权力公共性的道德自觉性的丧失，以及对克已利人值目标的偏移。总之，行政人格的矛盾冲突既有客观原因也有主观原因。调适和重塑行政人格，必须着眼于从根本上提升主体的道德自觉性，寻求合理有效的建构路径。

四、人格重塑：行政伦理重建的有效途径

行政伦理建设需要以政治、经济、文化等外部条件和社会制度的改善为客观保障，但这种保障只是为行政伦理建设提供了良好的生成环境。制度伦理虽然也属于行政伦理建设的重要内容，但它毕竟不等同于人格道德本身。制度伦理只有内化为人格道德，才能真正发挥作用。这有赖于主体的自觉意识，即主体在追求道德价值中对自我的约束和超越。因此，行政伦理重建最终必然体现为主体价值观念的重建、自主精神的确立和自律意识的提高。只有弘扬主体精神，才能实现我国德治传统中人格道德的现代转换，避免重蹈西方行政伦理片面制度化倾向的覆辙。

第一、确立行政人员的道德价值定位。长期以来，关于道德价值的伦理学思考是在个人主义与整体主义之间进行的。普通伦理学倡导人类共同的道德价值，这无疑是需要的，但它并不能为特定领域中的特定人群提供具体的价值坐标和角色规范。在对公共领域与私人领域、“公共人”与“经济人”的比较中，我们已经看到了其中的不同，这种并差异必然要求行政人员有着不同于“经济人”的特殊价值坐标：其一，对公共利益至上价值取向的坚定信仰。失去了信仰，制度规范就只是一具僵尸，一纸空文。如果说，在私人领域中，个人利益追求是一种现实的活动，而在公共领域中，公共利益至上则是一种信仰，行政人员是基于这种信仰而做出自己的行政作为选择的。也就是说，“一个人能否成为一个合格的行政人员，取决于他能否建立和是否拥有这种信仰。制度设置必须保证那些拥有公共利益有崇高信仰的人才能够进入到行政人员的队伍中来，并且不断地通过各种措施宣示和引导行政人员确立对公共利益的信仰。”[15]（P232）其次，是对公共权力性质的自觉把握。行政人员是专门执掌和行使公共权力的特殊群体，公共权力是为公共利益服务的，他需要对手中掌握的公共权力有更多的道德自觉，这样才能保证公共权力不改变性质，不偏离公共利益的目标。其三，对无私奉献价值目标的执着追求。如果说“经济人”的基本价值主要在于追求和实现他自身个人利益的最大化，那么对于行政人员来说，他“必须实现价值目标的根本性转移，即把一种占有的追求转化为一种奉献的追求”。[16]（P233）在正常合理的公共生活中，他的个人利益也会在这种奉献中得到实现，这正是行政伦理学意义上所谓的“道德补偿”和“道德预成”。其理论预设是制度设计能够保证行政人员“德福一致”，否则，这样的制度就是不道德的制度、已经腐烂的制度。

行政人员的道德价值的确立是行政伦理教育特别是人格教育的重要内容。伦理道德从根本上讲是一种自我的约束与管理，它必须以自我对伦理道德的认同与信仰为条件。行政伦理教育是使伦理规范得以转化为行政人员内在道德品质的重要环节，其功能就体现在规范认同和行为训练两个方面。它一方面使行政人员很好地认同行政伦理规范，认同为人民服务的宗旨，并使其内化于个体行政人格之中，树立以勤政爱民、廉洁奉公、诚实守信为核心的价值观、权力观和利义观，自觉限制和克服有悖于行政伦理规范的需要和欲望。另一方面，通过有组织、有目的、有计划地进行系统教育培训和实践活动，提高伦理决策水平，促使内在道德品质更好地外化为道德行为。在这方面，西方国家特别是美国对公务员进行行政伦理教育培训的某些方法值得我们借鉴。

第二、高扬行政人员的道德自主性。行政人员生活在一定的行政组织之中，“面临冲突性的责任是公共行政人员体现伦理困境的最典型的方式。”[17]（P85）他们在实际行政生活中面临多种责任和义务，这些责任之间会发生冲突，其中最基本、最典型的冲突是行政人员对上级领导和组织的责任与他对公民的责任之间的冲突。这些责任冲突鲜活、真实地映现了行政人员面临的伦理困境，“做了你要下地狱，不做你也要下地狱”。行政伦理学既需要在道德价值确立上解决“该不该”的问题，更需要解决在善与恶的冲突中行政人员的道德自主性“如何可能”的问题，以帮助行政人员提高行政选择的能力，最终实现行政伦理价值目标，培养行政人格。

长期以来，人们往往把行政人员的自主性当成“恶”的根源，怀疑行政人员道德自主性的不可靠性，总是寄希望于制度建设以限制行政人员的自主性。但事实上，行政人员的自主性有着“善”“恶”两重性。限制行政人员的自主性，并不能达到消除腐败的目的，相反，却窒息了行政人员向“善”的追求，助长了“恶”的衍生。因此，积极有益的行政伦理学，应当唤醒和张扬行政人员“善”的信念，通过弘扬行政人员的道德自主性以实现“善”抑“恶”。这样，当面临责任冲突，如果上级领导和组织目标严重地偏离了法律的要求，公众利益也被私人利益所取代时，行政人员的道德自主性就是在激烈的伦理冲突中自主作出的“善”选择和负责任的行为。这种“善”是行政人员的“公共人”特性、公共领域的公共性质和公共利益的统一。行使道德自主性的依据，一是制度安排和体系设置（包括宪法、法律、职业道德规范等）中所体现的行政人员为公众服务的伦理要求，二是行政人员内心的德性、良知与信仰，其最终的价值取向只有一个：对公众负责，实现和维护公共利益。从这一点来看，行政人员的道德自主性是制度伦理与个体德性的结合，是行政伦理的理论底线和个体行为的最高指令，它帮助行政人员保持自我，最终实现内部控制，承担起主观责任。

第三、提高行政人员的道德修养。我国传统伦理非常注重人的内在德性的修养。孔子就曾说过：“为仁由已，而由人乎哉？”，[18]又说：“我欲仁斯仁至矣。”[19]在儒家看来，“仁”是依靠自己主观努力所追求的崇高境界，欲仁、为仁是一种自觉的、自主的道德行为，不可强调客观条件。显然，儒家注重道德修养的自律价值，并试图通过人的道德自省、自律而实现对制度和环境的超越。如果我们摈弃儒家传统道德修养的封建内容，它所提倡的自省、自律的道德逻辑无疑是当代行政伦理建设中最具积极意义的因素。从我党干部成长历史的实践看，无论是解放初期的“进城赶考”，还是改革开放的严峻考验，都锻炼和提高了干部队伍的素质，但也有的干部掉了队，成了腐败分子。这充分说明，高尚人格的养成，固然离不开社会价值导向的作用，但主要还在于个人的自觉学习、锻炼和修养，在于自律意识的强化。个体自身的道德修养在提升人格境界方面起着决定作用。如果没有高度自觉的道德修养，再好的外部条件也起不了作用。行政伦理建设绝不能停留和局限于制度建设和道德环境建设的层面，而应彰显道德自律的地位、作用，主张行政人员的自我修养，追求和培养健全的行政人格。

行政人员的道德修养是指行政人员自觉进行的自我改造、自我陶冶和自我锻炼以及由此而达到的人格境界。其实质是将外在强制变为内在自觉的过程。参照古代哲人的“修身之道”，结合当今社会发展的需要和实践经验，应着重把握以下几条：（1）志学明道。苏格拉底认为“知识即美德”，儒家修身传统强调“格物致知”，皮亚杰强调道德之知与道德之行的不可分割的联系。只有通过学习做人的根本道德，提高道德认识，才能提高对是非、善恶、美丑的辨别力。对我国当前的行政人员来说，就是要通过刻苦学习，弄清社会发展规律和中国特色社会主义建设事业的规律，树立正确的价值观、权力观和利益观，坚定为人民服务的信念和决心，排除各种错误思想和倾向的干扰。道德知识不只是见诸书本，而且见之于社会实践和他人的示范式行为之中，因此要更加注重学习道德典范和他人的经验。古人强调学“圣人”，今天我们提倡学习雷锋、焦裕禄、孔繁森，道理也在于此。（2）自省自新。人格修养需要一种自省力。古人提倡“吾日三省吾身”[20]，同志强调各级领导干部要“自重、自省、自警、自励”，这都要求广大行政人员要勤于自觉反省，勇于自我批评，贵在改过自新。（3）慎染慎独。慎染，就是要警惕和注意外界环境对人格修养的影响。古人说“近朱者赤，近墨者黒”，强调要见贤思齐，择善而从，抵制各种腐朽思想的侵蚀和金钱美色的诱惑。古人还强调“君子慎其独”[21]，强调的是自我监督、自我约束，以及由此达到的一种自觉、自愿、自主的崇高境界。能否“慎独”，是检验行政人员是否具有坚定的道德信念和成熟的道德人格的试金石。（4）实践锤炼。道德修养离开了社会实践，只能是虚妄的海市蜃楼。因此，行政人员要自觉经受艰苦复杂环境的考验，在本职岗位和日常工作中严格要求，深入基层，积极为群众排忧解难。在长期的实践磨练中，提高道德认识，陶冶道德情操，锤炼道德意志，进而确立道德信念、养成道德习惯，养成健全、高尚的行政人格。

注释：

[1]教军章.行政伦理的双重向度[J].人文杂志，2003(3).

[2]李春成.制度、裁量权与德性[J].江苏行政学院学报，2001(3).

[3][11][15][17]特里·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社,2001.

[4]、[13]李建华:中国官德[M].成都:四川人民出版社,2002.

[5]《马克思恩格斯全集》第42卷[M].北京:人民出版社,1979.

[6]陶富源.终极关怀论[M].合肥:安徽大学出版社,2004.

[7]万俊人.伦理学新论[M].北京:中国青年出版社,1994.

[8][9]费孝通.乡土中国[M].北京：三联书店,1985.

[10][12][14][15][16]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社，2002.

[18]《论语·颜渊》

[19]《论语·述而》

[20][21]《论语·学而》

关键词：行政人格行政伦理主体性视