行政违法成因分析论文

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摘要

近年来，国家制订了大量的法律、法规，社会主义法制有了长足的发展，推进了依法行政和依法治国的进程，对社会主义建设起到了积极的作用。但是，在行政机关和工作人员中，有法不依，执法不严，违法不究的现象依然存在，目前在我国各级行政机关,都在不同程度上存在这种或那种行政违法现象,每一个行政管理领域、每一个部门都或多或少地有行政违法行为。从行政违法分布状况及表现来看,我国行政违法现象具有多样性和复杂性特点,如:公安行政违法、工商行政违法、税务行政违法、教育行政违法、城建行政违法等，具体表现在:行政越权、行政侵权、滥用职权、行政不当等诸多行政违法现象。这都严重影响了政府行政机关在群众心中的形象，恶化了党群关系。造成行政违法的原因是多种多样的，本文就是从违法成因上进行深入、细致的分析，透过表面现象，挖掘其本质，并针对违法成因提出了一些防治对策，希望能通过有效防治来减少行政违法的发生，从而达到“依法行政”直至“依法治国”的境地。

近年来，国家制订了大量的法律、法规，社会主义法制有了长足的发展，推进了依法行政和依法治国的进程，对社会主义建设起到了积极的作用。但是，有法不依、执法不严的现象依然存在，在行政机关表现为行政违法行为。目前，在我国各级行政机关,都在不同程度上或多或少的存在这种或那种行政违法现象,每一个行政管理领域、每一个部门都或多或少地有行政违法行为。行政违法行为,指“行政主体实施的违反行政法律规范尚未构成犯罪的应当承担行政责任的行政行为。”违法行为是由客观、主观原因和条件相互作用后产生的。行政违法的原因是多种多样的，对行政违法成因进行深入分析,有利于我们从整体上把握行政违法,透过表面现象,挖掘行政违法的本质根源,从而找到预防和矫治行政违法的良方,并相应地采取有效措施尽可能减少行政违法的发生。

下面笔者对行政违法产生的成因及预防对策作一简要分析。

一、行政违法原因分析

各种客观因素和主观因素紧密地交织在一起,相互作用，相互制约,从而导致了违法行为的产生。行政违法的原因,与一定条件相结合和作用,也就产生了行政违法结果。当然某一具体的违法行为,其产生的原因及条件、它们的相互结合和作用方式也是多种多样各不相同的。笔者认为，行政违法产生的原因主要有:

（一）行政法律法规体系不够完备

行政领域的各项工作离不开法律、法规和规章的支持，目前，我国的行政法律法规体系不够健全，尚处于逐步完备阶段。如：行政法律体系存在一些冲突和欠缺,以致行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为都存在很多违法情形。从立法角度看，我国的立法主体多元化,而且相互间的立法权限范围没有很清的界限,从而使立法呈现无序、混乱的状态。在行政立法领域表现更为突出：行政法规、规章及规范性文件相互间存在着抵触和冲突,这种现象导致了行政机关具体实施行政行为时不知如何是好，出现了执法的选择性，这样最终必将导致行政行为违法。从法律效力的高低排序依次如下：法律，行政法规,规章。作为下级行政机关,既要依据法律规范来办事,同时它又必须遵从和执行上级行政机关和所属机关及行政首长的命令和决定,以致在执法的实际过程中出现了“黑头(法律)不如红头(文件),红头不如白头(一定范围内传阅的文件),白头不如口头”的不良状况。可想而知，如此“依法”实施的行政行为自然是违法的。不仅如此,随着我国改革开放的不断深入，一些行政法律规范内容已经明显滞后而与实际不相符、内容不明确；规章之间相互抵触等，以致行政机关在理解和执行上都存在困难而无所适从,增大了行政执法工作的难度,而易于产生行政违法行为。

（二）“人治”思想根深蒂固，法治观念不强

虽然，我们把依法治国、建设社会主义民主政治，确立为我国社会主义初级阶段的政治纲领，但是“人治”思想经过了几千年的封建专制统治，在人们的思想上打下了深刻的烙印，影响极深。解放后，建立了计划经济体制，继续实行“人治”。在实践中表现出来的是行政命令、长官意志、以言代法、以权代法等现象。行政机关的行政活动只是采取一种简单的命令服从方式,这在客观上促成了行政首长和行政人员习惯于以政策、行政命令进行行政管理而忽视了行政行为的依法性,从而在人治行政、随意行政的惯性和习惯行为模式的作用下,行政机关极易自发地实施习惯性的行政违法行为。这是一种有意识的行为,这种意识不仅有行政人员的个人意识,也含有行政机关的组织整体意识。因此,产生行政违法的“人治”行政属行为者的主观上的原因。

（三）行政队伍素质偏低的因素

行政队伍素质指执法主体和执法人员的素质，其对整个行政行为的影响是举足轻重的。当前状况是行政队伍素质不平衡，甚至是偏低：一是一些新问题不断涌现，促使行政工作在摸索中进行，行政行为主体的运行模式不适应新的形势。二是行政人员高文凭低工作能力。行政机关人员的文化程度虽然有了很大提高，但大部分只是具有了一张纸文凭，而没切切实实把纸文凭转化为真能力。这无形中制约了依法行政的能力。三是行政人员的业务理论学习培养方面，工作的时间多，学习的时间少，业务理论的培养处于一个较低的层面上。四是对执法潜在的隐患和未来面对的不利因素没有较好的认识、防范，这方面的意识不强，甚至没有想过。五是执法队伍建设、人员素质与形势的需要有很大差距。

（四）利益的驱动

在新旧体制转轨时期,追求效益的目标,也从反面刺激了人们的物欲、权力欲、金钱欲,行政权力的执掌者则利用国家权力与金钱联姻,非法行使行政权从而表现出以权谋私、贪赃枉法、权钱交易等政治腐败和经济腐败。政府是人民的政府,人民的利益、国家的利益应高于一切。作为代表国家行使行政权的人民政府及其工作部门不应有自己的小集团利益,行使行政权时不应把行政人员的个人私利渗入其中,但金钱、财富的诱惑和行政机关自身利益的狭隘圈子,膨胀了一些行政机关的利益观念,从而在利益驱使下,有利的争着管,无利的则弃之不管或相互推诿,为求私利滥用行政权力,严重干扰了行政机关公正、合法地行使行政权,这样人民政府就会发生异化,行政行为则更多地表现为违法行为。

（五）说情风的盛行

中国是一个礼仪之邦，同时也是一个情义浓厚的国度，重礼仪更重情义，亲情、友情维系着社会和家庭。因此，行政机关在工作过程中不可避免的要受到说情风的影响，行政机关及行政人员面临着来自家庭、朋友、亲戚的压力,从而导致行政效率低下，执法不严，违法不究的现象，因此而产生行政违法。说情风的背后往往隐藏着腐败，滋生着权钱交易、以权谋私等政治腐败和经济腐败行为，腐蚀了行政队伍，削弱法律的实施效果，导致了行政违法行为的发生。

以上对行政违法的形成原因进行的分析，下面联系实际，提出一些防治对策，希望能对行政违法行为起到一定预防和减少其发生的作用。

二、行政违法的防治对策

导致行政违法的原因及条件是多方面的。因此,要预防、减少和有效制止行政违法行为,必须对症下药从多方面着手,采取一系列措施将不利条件转化为有利条件,消除和控制行政违法的诱因,形成多层次、全方位预防和矫治行政违法行为的有效机制。如何有效预防和矫治行政违法呢?我们以为在总体和根本上应从以下几方面进行:

（一）树立正确的权力观，确保依法行政

一个国家的整个管理活动都是由各级行政机关进行的，行政机关能否合法有效地行使好权力，管理好国家的各项事务，直接关系到国家的前途和命运。在我国，行政机关是国家机关中权力最大，管理范围最广，人员最多而且灵活性最高的机关。其活动与公民、社会利益密切相关，国家的兴盛，经济的发展，人民的幸福在相当程度上都寄于行政机关。所以，树立正确的权力观是确保依法行政的重要保证。这方面要处理好以下三个问题：一是要弄清权力来源的问题。我国是人民当家作主的社会主义国家，行政机关的一切权力来源于人民，人民的利益、国家的利益应高于一切。行政机关的一切活动最终要保护人民的根本利益。二是关于职权法定问题。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不可能具有并行使职权，不得超越职权。三是职权与职责的统一。行政机关的职权，作为宪法、法律授予的管理经济和管理社会的权力，不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃，行政机关必须尽一切力量去完成，否则就是失职。

只有树立了正确的权力观，才能最大限度的预防和减少行政违法行为的发生。

（二）进一步加强政府立法工作，切实提高立法质量，为依法行政奠定坚实的基础

要依法行政，首先要有法可依，要有健全的法律法规制度，并且要科学、合理、完善，具有权威性。有些法规在实践中之所以走了调、变了样，不能很好地得到贯彻落实，原因之一是法规本身不够科学、不够周全、质量不高。因此，要要切实提高立法质量。

我国目前有些行政违法行为是由于立法上的不完善、漏洞较多等原因而导致的。因此,既要健全和完善立法体制、立法权限和立法程序等，又要用邓小平理论指导立法实践，从全局上和本质上把握有中国特色社会主义法律体系内部的规律性，研究解决政府立法工作中存在的问题。要把政府立法与党的改革、发展和稳定紧密结合在一起，把深化改革、促进发展、维护稳定需要用法律、法规解决的突出问题作为立法的重点，促进政府职能切实转变到社会管理和公共服务上来。要统筹考虑法律规范的立、改、废，对不符合政府机构改革精神的法律规范要及时依照法定权限和程序进行清除，该废止的废止，该修订的修订，使法律更具有可操作性。

在立法中，要以最大多数人民的利益为根本原则，要以宪法为依据，按照法定权限，遵循法定程序立法，要按照法规规章规定，要特别重视将法律订立得周详、严密,不给以权谋私者留下法律漏洞，减少行政违法行为的发生。

（三）加强法律监督，完善监督体系

我们常说，权力不受制约必然导致腐败，指的是国家机关及其工作人员，在行政和司法活动中拥有一定的职权。处在国家管理的重要地位，这里有一个用权和慎权的问题，为了保证权力的正确使用，让手中的权力真正为人民办事，必须加强法律监督。在现代国家中，讲依法治国、依法行政不能仅仅片面理解为治事和治民，而关键在于“治吏”和“治权”，这才是一个法制国家的关键所在，任何国家机关和公职人员，在行使权力时必须受到法律制度的制约和监督，并且承担相应的责任。因此,必须重视治权，才能预防和减少行政违法的发生。

从加强法律监督方面，应考虑以下内容：第一，必须加强人民群众的监督，这是保证监督正确方向的力量之源，包括加强各级人大及常委会、人民政协和各派的监督，加强信访工作，理顺各级国家机关与人民群众的关系，把人民的呼声与要求作为改进依法治国、依法行政的重要依据，把人民是否满意作为整个工作的出发点和落脚点。第二，要加强行政机关内部监督。这是搞好依法治国和依法行政的内因，各级行政机关及其工作人员，必须牢固树立实事求是、有错必纠的工作作风。包括切实加强行政系统内部的层级监督，强化上级政府对下级政府、政府对所属部门的监督，同时也要加强同级人民政府的监察和审计监督，建立行政违法责任追究制度，来预防和减少行政违法行为的发生。第三，对行政机关及其工作人员的具体行政行为通过行政诉讼的制度，加强司法监督。人民法院要认真做好行政诉讼案件的受理和审判工作，以纠正违法的或不当的具体行政行为，切实维护相对人的合法权益。第四，要加强司法机关内部的监督。当前，在司法系统内部存在着不同程度的司法不公正、不公开、腐败以及执行难等问题，这引起广大人民群众的不满，严重影响了人民政府在老百姓心中的形象，恶化了党群关系，这是我们推进依法治国、依法行政的一种负效应，我们必须下大力气加强整顿和治理，否则，会失信于民。第五，加强新闻舆论的监督。它在法律监督方面，有着快捷、方便、影响面广的效用，起到宣传法制、弘扬正义、遏制腐败、打击邪恶的作用。从而来预防和减少行政行为的发生。

从监控的范围来看,一切行政行为都应受到监控而不能仅限于部分行政行为,它既包括对具体行政行为的监控也包括对抽象行政行为的监督,无论外部行政行为还是内部行政行为都应受到监控。只有充分发挥各种监督形式的作用,才能有效抑制行政违法。

（四）建立有效奖惩制度，提高行政人员的责任心

如果没有必要和有效的奖惩制度,对行政违法的行政机关和行政人员不予以惩戒和追究其责任,违法就会难以制止。我们认为,对有行政违法行为的行政机关或其他行政公务组织及行政人员,要追究责任，否则，行政行为主体责任心就会不强，就会对违法采取一种“事不关己、高高挂起”的态度。

对违法者应实行适当的惩罚,但也不能一味地强调惩处。同时，我们对严格依法行政、积极守法者给予适当奖励。一方面通过物质、精神奖励,将利益与守法相联系,可以加强守法者的守法行为；另一方面奖励具有榜样和激励的作用,有利于形成“依法行政”的法制环境，从而起到一种有效控制行政违法的作用。

（五）扩大宣传，为依法行政创造良好的环境

环境造就人,环境也造就违法者,正是由于现实法制环境的不理想,才使得行政违法现象较为普遍和严重。要预防和减少行政违法的根本办法应是改善法律实施环境,从行政机关系统内部和外部形成一种有利于依法行政的环境。这种环境的改变应是全面的,包括与行政行为相联系的政治、经济、社会、文化环境。如：加强普法教育，加强对执法人员的培训，向公众宣传法律法规，形成学法、知法、守法的良好社会环境，来达到依法行政的目的。

（六）狠抓行政人员素质建设

行政机关要依法行政，首先要有一支高素质的行政工作队伍。行政人员素质好坏，直接关系到国家法律、法规的贯彻落实，关系到行政机关和行政工作人员在人民群众中的形象。低素质的行政队伍很难适应市场经济复杂多变的客观形势的需要，也难以把依法行政落到实处。因此，应把提高行政人员素质作为基础性的工作。要加强对行政人员的素质培养，教育其树立正确的权力观，树立起“管理就是服务”的观念，克服“官本位”的思想，规范其行政行为，从而减少行政违法行为的发生。

由于历史的原因，我国行政执法人员素质低、执法违法行为较多。这对于我们建立“依法治国”的方略是非常不利的。我们只有从多方面入手，以“依法行政”为基础，循序渐进，直至“依法治国”。

参考文献：

1、罗豪才《行政法学》北京大学出版社2001年1月

2、张正钊《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社1999年

3、吴雷《行政违法行为判解》武汉大学出版社2000年11月

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