和谐社会与行政公益诉讼制度研究论文

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内容摘要：党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的新命题。和谐社会是我们的理想与目标，现实问题是如何建设和谐社会。我们所要建设的社会主义和谐社会，应当是一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这六个基本特征决定了和谐社会是一个注重公益的社会。然而，目前，作为和谐社会应有之义的对社会公益的注重和保护却面临着法律制度的空白，而且，实践中此类案件日益增多，这种立法和现实的严重脱节，不得不引起我们的关注。如何弥补社会主义和谐社会构建过程中的这一法制空白，构建我国的行政公益诉讼制度已经成为一个急需解决的焦点问题。

关键词：和谐社会；行政公益诉讼；受案范围；原告资格；具体程序

一、社会主义和谐社会的内在要求

（一）和谐社会的本质

1、“和谐社会”的提出

党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出来，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”，“形成全体人民各尽其能，各得其所而又和谐相处的社会”。这是我国执政党自实行社会主义市场经济——建设社会主义法治国家——全面建设小康社会之后提出的又一个具有历史和现实意义的战略决策。“构建社会主义和谐社会”是一个新命题。“和谐社会”的提出，是我们党对中国特色社会主义事业认识的新发展。

2、和谐社会的本质内容

根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，同志提出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。民主法治，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动；公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现；诚信友爱，就是全社会互帮互助、诚实守信，全体人民平等友爱、融洽相处；充满活力，就是能够使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定；安定有序，就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结；人与自然和谐相处，就是生产发展，生活富裕，生态良好。这些基本特征是相互联系、相互作用的，并且，民主法治被置于首要地位。

（二）和谐社会是法治的社会

和谐社会的一切价值存在，都离不开法治的确认与调整。和谐社会和法治社会，两者的目标是一致的，都旨在追求在规则和秩序范围内的社会和谐与进步。可以说，和谐社会的建立必须以法治为中心，构建一个秩序井然、公平公正、人民的权利得到充分保障、个人能够安居乐业、和睦相处的社会。和谐社会应当是一个依法保障权利的社会，必定是法治社会。法律、法治在构建和谐社会发挥着不可替代的作用，是基石，是保障。要依靠法律制度来推动和谐社会的构建，来保障和谐社会的实现。所以，构建和谐社会也是一个法律命题，只有建立完善的法制，才能为构建和谐社会奠定必要的基础。

二、和谐社会与行政公益诉讼制度

（一）行政公益诉讼基本理论问题

1、行政公益诉讼的概念

目前，行政公益诉讼在行政法治较为发达的国家和地区已经普遍建立，而我国还没有建立这一制度，从理论上来讲，本文认为，行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人(包括有关国家机关、社会团体和公民个人)为维护公共利益向法院提起行政诉讼，追究行政主体法律责任的诉讼活动。从这一定义我们可以看出，行政公益诉讼的被告为行政主体，本质上是行政诉讼。

2、行政公益诉讼的特征

（1）行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益。

（2）行政公益诉讼的原告通常并非法律上的直接利害关系人，即其原告与案件并不存在直接的利害关系。

（3）行政公益诉讼的客体是行政主体的行政行为，接受司法审查的是国家机关的作为和不作为。所以行政公益诉讼具备“监督”和“救济”双面性，并且于“监督”中实现“救济”。

（4）行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质。因为行政公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，即不需要公益侵害现实地发生，只要依据相关情况合理地判断其具有发生侵害的可能性的，就可提起诉讼。

（5）诉讼影响的前瞻性。行政公益诉讼争议的利益通常具有公共性和集合性，代表着国家和社会公众的利益，诉讼结果往往是国家、公用事业的重大行为改变，甚至是修改某项法律法规，因而行政公益诉讼具有较高的诉讼价值和较强的社会前瞻性。

（6）判决的效力未必仅限于诉讼当事人。在行政公益诉讼中，通常有不特定的多数人依法享有原告资格，而向法院提起诉讼的可能只是其中的某个人或某些人。在此情况下，法院判决的效力不仅仅局限于当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。

综上可以看出，行政公益诉讼具有独有的诉讼功能和显著特征，其本质上属于行政诉讼，但它又是一个独特的行政诉讼类型，有其自身的特性所在。

（二）我国构建和谐社会，需要确立行政公益诉讼制度

民主和法治是构建社会主义和谐社会的两大支柱，而行政公益诉讼体现了一个国家对公民权利保护的程度，是国家赋予人民民主权利最重要的印证，是我国诉讼制度民主化的重要举措，它体现着民主的精神，标志着法治的进步，是构建社会主义和谐社会的一个重要手段。在我国实行依法治国，公民权利观念日益深入人心的今天，积极维护社会公益，确立行政公益诉讼制度，必将对我国构建社会主义和谐社会这一系统工程产生积极的影响：

首先，建立行政公益诉讼制度是有效监督行政机关依法行政的需要。社会和谐理当包括权力与权利的和谐，我国有必要确立行政公益诉讼制度，来对国家公权力进行制约和监督，充分发挥公民和团体在保护公共利益中的积极作用，通过行政公益诉讼制度，实现对行政权力的制约，从而避免因某些违法行政现象法律无法制裁而使行政机关的权力盲目扩张而出现人治的局面，既维护了国家利益、社会公共利益及不特定多数人的合法利益，又起到了维护和监督行政机关依法行政的作用。

其次，建立行政公益诉讼制度是遏止当前公共利益损害的需要。在建立社会主义市场经济体制的过程中，许多违法、不当的行政行为在维护公共利益的旗帜的掩护下，行牟取个人利益、部门利益和地方利益，导致普通公民的合法权益和社会公共利益都受到损害，因为制度缺失，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。实践中大量维护公益的行政诉讼均因起诉人与被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告资格而被驳回起诉。可见，基于维护公共利益的需要，建立行政公益诉讼制度，尽可能将政府行政行为纳入司法审查的范围，是遏制那些侵犯公益行为的有效渠道，也是构建和谐社会的制度保障之一。

最后，建立行政公益诉讼制度是保护社会弱势群体的合法利益的需要。建立行政公益诉讼制度，承认普通民众的诉权，不仅有利于公益的维护，也有利于保护作为弱势群体如公民个人的利益。因为公益是与每个人的利益休戚相关的。而且建立这一制度，也有助于实现公民的参与权。从而将扩大公众参与的口号真正落到实处。弱势群体利益保护的程度，向来是衡量一个国家政治文明、精神文明的尺度。当弱势群体中的某些公民个人还无法凭借自身力量保护其权益的时候，其它公民或组织通过行政公益诉讼及时保护他们的合法权益，具有十分重要的现实意义。

总之，法律制度作为社会的上层建筑，不应过分落后于社会实践，如何回应社会实践的呼唤，建立我国的行政公益诉讼制度，已现实地摆在我们面前。

三、构建我国行政公益诉讼制度，推进社会主义和谐社会的建设

和谐社会只能立于法治基础之上，和谐社会源于制度的理性建构，无法律则无和谐社会。因此，构建和谐社会，确立行政公益诉讼制度是必要的。本文仅就构建行政公益诉讼制度的几个方面提出一些粗浅看法。

一）关于行政公益诉讼的受案范围

从将来的立法上说，可借鉴西方国家立法经验，先在一些领域中引入行政公益诉讼。具体包括：

1、行政机关作为侵害公共利益：比如一些地方政府为了眼前利益，为了局部和地方利益，损害自然环境、自然资源的违法行政行为；医药、电信、供电等政策性行政垄断行为等。

2、行政机关不作为侵害公共利益：比如涉及环境污染破坏方面的违法不作为，典型的是政府部门在防治污染方面不依法履行职责；国有资产流失方面的行政不作为等。

3、行政机关的抽象行政行为（规章以下）侵害公共利益：我国学者马怀德先生认为，为了有效地监督抽象行政行为，及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围。如果法律赋予人民群众对一些违法抽象行政行为提起公益诉讼的诉权，那么，违法抽象行政行为可能会得到遏制。

（二）关于行政公益诉讼的原告资格

纵观世界各国行政公益诉讼的发展史，可以发现公益诉讼实质上就是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的通道越发畅通的产物。本文认为，行政公益诉讼原告的范围应当是公民、社会团体和检察机关：

1、公民个人的原告资格

公民是国家和社会中的一分子，国家和社会权益受到侵害，作为其中一分子的公民的权益自然也会受到侵害，因此，公民可以作为行政公益诉讼的原告。所以，我们需要在制度设计上给公民提起公益诉讼的资格给一个“名分”。在我国现阶段，公民可以要求检察机关提起行政公益诉讼，如果检察机关拒绝起诉或不作为，公民则可以以“公益”的名义提起行政公益诉讼。

2、社会团体的原告资格

赋予公益团体起诉权的国家比如德国、日本和英国。其实社会团体真正介入是解决社会公益纠纷和实现社会公益目的重要条件之一，也是实现社会自治或市民自治的发展方向。因此，我国应该赋予公益团体以诉讼实施权，在我国现阶段，某些社会团体或组织，如妇联、残联、消协、工会、商会、工业协会、环保组织等，依据其成立的宗旨、章程等，有维护其成员相应方面合法权益的职责，当其成员的合法权益受到公权力行使者行为的侵害时，应赋予其提起行政公益诉讼的权利。

3、检察机关的原告资格

作为国家机关的检察机关就是为了保护和防止国有资产的流失和维护社会正义和法律正义，公共权益受到侵害，自然就是正义受到了歪曲，因此，检察机关应该可以作为行政公益诉讼原告。我国行政诉讼法修改建议稿第29条明确规定了行政公益诉讼制度，将检察院作为第一序列的原告，承担着提起行政公益诉讼的主要责任。修改稿中对“公益诉讼”内容的规定无疑是一大创举。

另外，在我国的人民检察院组织法中，也应当赋予人民检察院一定的职权：在传统上，检察机关一般只参与刑事诉讼活动。除此外，检察机关还应当有权干预涉及国家利益和公共利益的行政诉讼。因此，在我国的人民检察院组织法制度建设上，应当赋予其在行政公益诉讼中的职权。总之，检察机关是专职的法律监督机构，负有监督公权力行使者行使公权力的职责和使命，它应当是提起行政公益诉讼的主体。

（三）关于行政公益诉讼相关制度设计

1、明确诉讼费用的承担。我国有必要对原告预交诉讼费作出给予减免的优惠规定，以适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，从而保护公民提起公益诉讼的积极性。本文认为，行政公益诉讼的诉讼费用负担，应尝试以下做法：①检察院提起的行政公诉，费用由国库支付。②原告为公民或社会组织的，如果原告败诉的，诉讼费用可通过以下方式转嫁：成立公益诉讼基金。从胜诉的行政公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为公益诉讼基金，同时，基金会还可接收社会捐款作为基金来源。行政公益诉讼的原告在提起诉讼前可向基金会申请公益诉讼费用，基金会接到申请后，审查认为起诉事实确属行政公益诉讼且有理有据的，就可批准，这样做既有利于鼓励行政公益诉讼，又可在一定程度上防止滥诉。

2、诉讼程序中举证责任的分配

本文认为，应由被告承担提供法律、法规及规范性文件的责任，有关对公共利益损害或可能损害的事实依据，则由原告负责提供。还需注意，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可在相关实体法中对实体意义上的说服责任的分配分别加以规定，使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。比如，原告的举证责任可以分两种情形：①在起诉阶段，原告应就公共利益已经受到损害或即将因行政行为受到损害提供证据。已经造成损害的，起诉时应由原告提出证据证明损害的事实，使其起诉符合法定条件。而行政行为即将造成公共利益的侵犯，应由原告就被诉行政行为与即将造成公共利益的损害有因果关系提供初步证据，只有起诉人对此有初步判断才有可能提起诉讼。②对于只有受益人而无特定受害人的侵犯公共利益的违法行政行为，由于受益人不可能提供相关证据，因而取证比较困难。如违法减免税，违法不征税、不查处偷税漏税行为等，原告起诉时只需将掌握的线索提供给法院即可，受案后，由被告对其没有所诉违法情形负举证责任。此外，行政公益诉讼不仅仅是特定原告与被告之间的法律争议，法院在该诉讼中不仅要解决法律争议，还要维护公共利益。如果过于强调当事人在行政公益诉讼中的对抗，会淡化法院查清案件真实情况的职责，可能会损害公共利益。鉴于此，我国应当通过法院行使职权调查证据来弥补原告对抗能力的先天不足，真正实现行政诉讼中的实体正义。

3、对原告的奖励制度。公民提起行政公益诉讼，是为了公益，可能要花费大量的时间、精力和金钱。并且行政公益诉讼的原告所要面对的社会压力和败诉风险比其它行政诉讼原告要大，因此就要在行政诉讼领域建立一套激励机制来激发人们对公益问题的热情。比如原告是公民或社会组织时，在胜诉后，可以考虑根据其保护公益的利益大小，给予其适当的奖励。在《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等法律中，都规定了奖励揭发、检举违法行为有功的单位和个人。既然揭发、检举违法行为应当得到奖励，那么公民或社会组织作为原告对违法主体及其行为提起行政公益诉讼，在胜诉后得到一定奖励是不容质疑的。因此，设立奖励制度，可以激起更多的公民或组织监督行政行为，维护社会公益，因此政府部门似乎也有必要建立专门的奖励基金。对原告的奖励有利于更多的公民加入到行政监督的领域，从而形成对行政权力监督的“第三种强有力的外在力量”。

行政公益诉讼作为一种新型的诉讼形式，它的前景看好，必将在中国立法、司法领域逐步推开。我国执政者提出了“树立科学发展观、坚持执法为民、建立和谐社会”的基本目标，而依法诉讼，是解决各种不同的利益诉求、理顺社会矛盾、达到均衡和谐发展的成本最小、代价最低、最能实现治本安定的途径。同时，我国的行政诉讼法的修改建议稿已经明确规定了行政公益诉讼制度，为将来行政公益诉讼制度在我国的全面确立开启了良好开端。而且我国的一批热衷行政公益诉讼的人士正在成长，他们总结经验、身体力行，为促进我国的法治和进步正在努力实践着。这些都证明了在我国开展并确立行政公益诉讼是可能的。一个法治和和谐的社会，需要行政公益诉讼。因此，我们相信，我国的行政公益诉讼一定会有光明的未来。

参考文献：

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