行政征收探究论文

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论文摘要

对私有财产得宪法确认和保护是第四次修宪得一个重要内容。古今中外，征收都是国家财政得主要来源。本文在分析税费关系得基础上，主要论述了行政征收得涵义和特征，以及行政征收的法治与公平公正原则、效率原则、费用拆偿原则和对等原则，并论述了行政征收的理念与功能。

一、行政征收的特征

1、强制性。行政征收机关实施行政征收行为，实质上是履行国家赋予的征收权，这种权利具有强制他人服从的效力。因此，实施行政征收行为，不需要征得相对人得同意，甚至可以在违背相对人意志得情况下进行。

2、无偿性。国家为了完成其职能，维护其统治，必须耗用一定得物质资财，而作为凌驾于社会生产之上得管理机构得国家行政机关，其本身并不直接从事生产，创造财富。

3、法定性。行政征收直接指向得是行政相对人的经济利益，由于其强制性和无偿性，决定了其对相对人的权益始终都具有侵害性。因此，为了确保行政相对人的合法权益不受违法行政征收行为的侵害，必须确立行政征收法定的原则。

二、行政征收的原则

1、法治与公平公正原则。

2、效率原则。

3、费用抵偿原则。

4、对等给付原则。

三、行政征收的理念

（一）、行政征收的法理基础

经济基础决定上层建筑。如果没有了财政资金的支持，国家机器就不能正常运转，整个国家就会瘫痪。所以，财政资金可以说是一个国家的命脉。

（二）、行政征收的理念

1、法治是行政征收的基础。。

2、公益是行政征收的目的。

3、人权是行政征收行为的界限。

4、程序是对行政征收的法律控制。

四、行政征收的功能

行政征收是国家财政的主要来源，国家财政支持整个国家机器的正常运转，并控制着国民经济的发展。同时，公平、人权也是最终的价值目标。

关键词：行政征收特征原则理念功能

行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。[1]所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行为。我国的行政征收分为税收征收和行政收费两部分。

受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外各地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文主要从特征、原则、理念和功能几个方面对行政征收做一探讨。

一、行政征收的特征

1、强制性。行政征收机关实施行政征收行为，实质上是履行国家赋予的征收权，这种权利具有强制他人服从的效力。因此，实施行政征收行为，不需要征得相对人的同意，甚至可以在违背相对人意志的情况下进行。征收的对象、数额及具体征收的程序，完全由行政机关依法确定，无须与相对人协商一致。行政相对人必须服从行政征收命令，否则，应承担一定的法律后果。

2、无偿性。国家为了完成其职能，维护其统治，必须耗用一定的物质资财，而作为凌驾于社会生产之上的管理机构的国家行政机关，其本身并不直接从事生产，创造财富。因而，只有凭借国家行政权力，通过行政征收来取得所需物质资财。行政相对人的财产一经国家征收，其所有权就转移为国家所有，成为国家财产的一部分，由国家负责分配和使用，从保证国家财产开支的需要。行政征收必然是无偿的，是财产的单向流转，无需向被征收主体偿付报酬。

3、法定性。行政征收直接指向的是行政相对人的经济利益，由于其强制性和无偿性，决定了其对相对人的权益始终都具有侵害性。因此，为了确保行政相对人的合法权益不受违法行政征收行为的侵害，必须确立行政征收法定的原则。将行政征收的整个过程纳入法律调整的范围，使具体的行政行为受相对稳定的法律支配，使行政征收项目、行政征收金额、行政征收机关、行政征收相对人、行政征收程序都有法律上的明确依据，这是现代行政、特别是侵益行政行为所必须遵循的原则。只要没有法律根据，任何擅自决定征收的行为，都是侵害相对人的合法权益的侵权行为，都为国法不容。行政征收法定性具体表现在：

（1）行政征收的主体是法定的。行政征收的主体只能是行政机关。但是，在具体的行政征收中，哪一个行政机关成为某一特定行政征收主体，则由法律予以规定。

根据有关法律规定，行政征收中的各种税收，除关税由海关征收外，其余的均由国家税务机关组织征收。我国现行税务行政机关的组织体系大致是：在中央财政部设税务总局，省、直辖市、自治区分别设税务局，县、市设税务局，县以下设税务所，大中城市的区域街段可设税务分局，承担具体的税务征收工作。

海关是代表国家对进出境的货物、物品征收关税的国家行政机关，也是依《海关法》、《进出口关税条例》以及《进出口税则》的授权，对进出境货物、物品征税的征收主体。

国家交通行政机关依照有关法律法规征收某种与交通有关的社会发展费用，因而成为行政征收的主体。

根据有关法律的授权，环保机关以及地方各级人民政府都可以成为相应的社会发展费用的行政征收主体。

（2）行政征收的缴纳主体也是法定的。在行政征收法律关系中与行政征收主体相对应的另一主体即缴纳主体，是指按照有关法律法规规定直接负有缴纳税款或其他款项的公民、法人或其他组织。每一项具体征收的税和费，都有具体的缴纳义务主体，只要符合法律规定的条件，就必须依法履行缴纳义务，否则应承担相应的法律后果。

由于税和费的自身特性，决定了行政征收的交纳主体具有相当的广泛性。①根据有关法律规定，国有企业、集体所有制企业、中外合资企业、外资企业和外国企业、行政机关和事业单位、个体工商户、专业户和一般公民个人，在符合一定条件时均可能成为缴纳主体。

行政征收主体与缴纳主体之间的关系是管理与被管理的关系。在具体的征收活动中，征收主体总是以管理者的身份出现的，而缴纳主体始终处于被管理者的地位。缴纳主体作为被管理者，并不意味着在行政征收过程中完全处于被动的地位，而是有权依法向征收主体主张自己的权利。

二、行政征收的原则

第一，法治与公平、公正原则。法治原则是一切行为的最基本的原则。它应包括两方面的含义：(1)行为主体本身要合法。就是说，行为主体是行政主体，是合法的行政机关，并且还要有法定的职权。(2)行政机关要依法行政，不得法外行政。法治原则是一种基本的、综合性的原则，只要实现了法治，人们才能有平等的机会参与各种政治活动和社会活动，才能享有充分的自由，他们的各种权利才能得到最大的尊重和保护。同样，在我们的行政征收制度中，法治是前提。实现了法治，就能保证公平、公正原则的实现。具体地讲，公平、公正原则体现在税收公平方面。税收公平又称公平税负，主要包含两层含义：一是普遍征税，一是平等征税。通过税收，既可以保障国家财政来源，又可以减少纳税人之间收入上的差距，从而保障社会公平。

第二，效率原则。效率原则也是行政征收的基本原则。就税收来说，效率原包含两方面的内容。一是指税收征收过程本身的效率，一是税收作用于社会政治经济的效率。公平和效率作为行政征收的原则，应力求兼顾。在处理问题时既要坚持原则，又要灵活多样，不可死板教条，要具体问题具体分析。公平和效率在每一具体问题上不可强求等量齐观，应是一种在质上、总体上的把握和追求。

第三，费用抵偿原则。这一原则主要是确定收费总额的问题，目的是费用逾越禁止。即作出的开支应用行政收费来抵消，而不应该使其成为公众整体承担的开支。不允许行政部门显著提高某一收费项目而为其它项目集资，或是补贴财政，或是挪做他用。计算支出时，应只计算行政部门在人力、物力方面的总体花费，不得考虑其它无关因素。

第四，对等给付原则。这一原则主要是在确定相对人具体交费额时应坚持的原则。一般情况下，对于因对公共设施、自然资源的使用权引起的收费，必须根据实际对等给付价值予以确定。在此不得根据“交易价值”、给付受领人的主观价值或其社会关系来量定收费额，收费应尽量与“真正”给付保持对等性。不能衡量或不适宜衡量某一真正给付价值时，如排污费，则必须采取与真实性最为接近的估计准则(可能性原则)，受领人的给付能力和社会因素以及给付对受领人的价值皆不在考虑之列。

三、行政征收的理念

(一)行政征收的法理基础

经济基础决定上层建筑。如果没有了财政资金的支持，国家机器就不能正常运转，整个国家就会瘫痪。所以，财政资金可以说是一个国家的命脉。那么财政资金从哪里来呢?国家是人民的国家，自然应由全民共同来承担，由具有纳税能力的人来承担。其次，随着经济的发展、社会的不断进步，国家也要不断地提高人民的生活水平及福利待遇，同时为实现社会公平，接济社会贫弱者，也同样需要社会的支持，需要全社会来承担。税收是解决这一问题的良好途径。

我国行政征收制度的建立和实施，也具有法律上的依据。我国宪法第五十六条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，在宪法上规定了公民纳税的义务。为实施宪法，我国又制定了《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《消费税法》等法律，对宪法进行细化、具体化，规定了哪些人需要纳税，根据什么标准纳税等。行政收费之所以存在，也有其理论上的依据。最根本的理由在于：特别支出由特别收入来满足。与行政税收这种“普遍性收入”相比，行政收费是一种“特别收入”，是由于行政机关在针对个别人提供特定服务产品过程中的特别支出引起的。特别支出不应以税收来满足，应由受益相对人或其它特别义务主体独自承担。其次，行政收费存在的客观理由，是行政收费在弥补实际上的财政拨款不足。但行政收费是针对特别支出的，应贯彻“费用抵偿原则”，不能擅自提高收费标准产生盈余来弥补财政不足。否则，则属于乱收费，是应该禁止的。

再次，行政收费存在的理由是国有资源有偿使用理论。为保护资源，对资源进行合理开发利用，减少破坏和浪费，对受益人进行收费也是合理的。

(二)行政征收的理念

第一，法治是行政征收的基础[3]。法治首先是一种观念，有了法治观念才可能制订出良法。同时它也是一种行为准则。在良法的前提下，法治是一切行政行为公正合理的基础。[2]从税收法定主义的观点出发，“无承诺不课税”，“无代表则无税”说明的是，涉及公民财产的税收，要由最具广泛代表性的、完全反映民意的人民代表大会来制定，即所谓“法律保留原则”。行政机关行为时，只有从“权力本位”的旧观念中超脱出来，遵从“平衡”、“权利”、“法治”理念，唯法律至上，依法行事，才能够作到公正合理，才能够维护公民的合法权益，公民的意愿才能够得以真正地实现。

第二，公益是行政征收的目的[3]。真正地法治应以良法为前提，而衡量良法的主要标准就是看它是否以公共利益为目的，是否具有公意性。显然，只有在民主社会才可能提出法治问题，因为只有通过民主途径产生的法律才可能体现公意和保护公益，只有这种法律才能具有权威性和得到人们的尊重和遵守，从而达到法治状态。我国的法制建设越来越具有广泛的民主性，在立法、执法、守法等各个领域“法律保留原则”得到很好的遵循，体现了最广泛的民主性，代表了最大程度的公意。另外，从行政征收的目的来讲，行政收费和税收征收都是为了社会公益，前者是为了较小的、局部的利益，而后者是为了整体的、全局的社会公益。

第三，人权是行政征收行为的界限[3]。行政法的价值由“管理论”向“平衡论”、“权力本位”向“权利本位”的转变，更加突出了人权在一切行政行为中的至上地位。行政征收应以维护人权为己任和目标，人权是行政征收行为的界限和坐标。一切偏离、背离这一坐标的行为，都是不正当的，甚至是违法的，应予以撤消。当然，这里存在国家利益与个人利益的矛盾问题。要遵从法治原则、税收法定主义和“人本位”理念，运用精密的法律技术，正确处理好两者的矛盾，做到既不损害国家利益，又保护人权。在自然的状态下，人权始终是行政行为的界限。

第四，程序是对行政征收的法律控制。程序公正是实体公正的前提和基础。即使是一部良法，没有公正、合理地程序，也只能说是一部扭曲、变形的法律，不能发挥其应有的作用。我国的行政征收制度，在程序法的建设中正向前迈进。虽然现在还没有行政征收程序法，但从法的精神、原则出发，事实上已经形成了一套行之有效的执法程序，并不断地加以补充和完善，使之最终合法化。合理、公正地程序，不仅能使法律、法规得到很好地执行，实现其最大效能，而且还能对执法主体起到监督、制约的作用。因为有了程序，就可以约束执法主体的任意性，使行政执法行为合乎理性，对于保护相对人的合法权益大有益处，实现程序的控权功能。

四、行政征收的功能

行政征收是国家财政的主要来源，国家财政支持整个国家机器的正常运转，并调控着国民经济的发展。同时，公平、人权也是其最终的价值目标。

第一，国家功能。

（1）敛财功能。[4]聚敛钱财或称“集中收入”是征收的基本功能，是征收产生的直接动因。因为任何一个国家都需要征收中的税收为其强制性的筹集资金作为国家财政的主要来源，以便维护国家机器的正常运转。比如英、美、日等发达国家，[5]税收占财政收入的90%以上。我国税收大约占同期财政收入的85%以上。所以说，敛财是征收的主要功能。

（2）调节功能。[4]因为税收是国家一切政治、经济活动赖以进行的物质基础。在现代社会，税收的调节功能日渐重要。税收是参与国民收入分配的重要手段，是对利益的均衡和重新分配，必然对国民经济的各个领域产生深刻影响。收费也同样如此，通过收费，可以实现对有限资源和准公共产品的合理利用，提高使用效率。对各个社会来说都是如此。因此，科学的征收政策，完善的征收立法，使征收征之有节，分配有度，必然对经济发挥积极的作用。

第二，实现社会公平负担，维护社会公平。②税收是国家财政的主要来源，国家财政维系国家机器的正常运转，所以说，根据法律、法规，所有有义务纳税的人都要照章纳税(任何人不得游离于法律之外)，并且规定了税率制度，根据具体的负担能力分别课税。这不仅体现出社会公平精神，而且也体现出了真正意义上的法律面前人人平等精神。而行政收费贯彻“受益者负担”而不是“按支付能力负担”原则，这样也可以实现社会公平。因为对准公共产品的消费具有不同程度的排他性，从而只能有一部分人获得。对于这样的公共产品，如果贯彻“按支付能力负担”原则，由全社会共同负担，显然是不公平的。所以要维护社会公平，就要实行“受益者负担”原则。要求特定利益获得者为给他们带来利益的行政给付作对等给付，这样不但实现了当代社会成员的负担公平，而且追求当代与未来社会在享有自然资源上的平等负担。

第三，实现公意，扩展人权。③无论是税收征收还是行政收费，都有一个共同的目的，那就是为了社会公益。而公共利益的最大化实现也正是公意所在。所以，可以说，行政征收的最终目的是为了实现社会公意。从人权的角度讲，公意与人权有着必然的联系。笔者认为，公意是人权的载体，是人权的集合与外在表现。所以，公民的意愿不断地得到满足人的权利自然就会得以实现，人权就能够得到进一步地扩展。这也正符合了人权的流动性、发展性等特征。人权是流动的、不断扩展的，随着社会的进步、经济的发展，人权的内涵会更加丰富、丰满。

注释：

①据国家发展计划委员会关于贯彻实施《中华人民共和国价格法》有关问题的通知（一九九八年四月十日计价检[1998]614号），关于国家行政机关的收费问题。《价格法》第四十七条，将国家行政机关的收费，作为一种特殊的价格形式，作了原则规定，收费的具体管理办法由国务院另行制定。在收费的具体管理办法出台之前，仍按现行有关规定进行管理和监督检查。

②毫无疑问，一国政府能力强弱取决于国家财力大小。国家财力主要由下列方式提供：增发货币、发行国债、征税和收费、税费特别是税，是国家财力的主要来源和政府能力的基本支持力量。自近代以来，各国通过税收形式从社会收入中获得财政收入在整个财政收入中所占比重日渐提高，许多西方发达国家高达90%以上，因而有学者将近代国家称为“租税国家”或“税收国家”。

③例如岂埃尔创立的税收保险说，认为国家保护了人民财产和社会公共秩序，人民因此就应向国家支付报酬。国家与国民之间的关系如同保险公司与投保者的关系，税收就是国民向国家交纳的保险费。再例如以维克塞尔、格伦采尔、林达尔等为代表人物的税收价格论，认为国家可以分解为构成国家的个人，国家满足公共需要就是满足每个人共同的私人欲望，因此，个人纳税就象为满足私人欲望而购物时所支付的价款。

参考文献：

[1]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2000年版。

[2]沈开举：《行政征收研究》，人民出版社2001年12月版。

[3]张守义：《税法原理》，北京大学出版社1999年版。

[4]应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版。

[5]北野弘久{日}：《税法学原论》，中国检察出版社2001版

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