公务员法立法背景研究论文

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一、公务员法的立法过程、遵循原则和总体思路

（一）立法过程及其特点

建立和推行公务员制度是我国干部人事制度的一项重大改革。1987年，党的十三大正式提出在我国建立和推行国家公务员制度。1993年8月，国务院制定了《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关建立了公务员制度。之后，中共中央以及中共中央办公厅先后发文规定党的机关、人大机关、政协机关以及派、群团机关的工作人员参照《国家公务员暂行条例》进行管理。《国家公务员暂行条例》的制定和施行，标志着我国公务员队伍的管理已初步纳入到科学化、法制化的轨道，对优化干部队伍、促进廉政勤政、增强干部队伍活力、提高工作效能，发挥了重要的作用。

2000年8月，中组部、人事部在深入调查研究，总结《国家公务员暂行条例》实施经验的基础上，着手研究起草《公务员法》。2001年12月，中组部和人事部向中央报送了《关于制定公务员法有关问题的请示》，就制定《公务员法》的必要性、立法的指导思想、坚持党管干部的原则、将党的机关工作人员纳入公务员的范围等问题提出建议。2001年12月27日，中央政治局常委会讨论并原则同意了这个请示。

2002年初至2004年初，中组部、人事部在征求意见的基础上，经反复研究论证，形成了《中华人民共和国公务员法（草案送审稿）》，由人事部于2004年3月报送国务院审批。国务院法制办收到此件后，立即征求了有关方面的意见。在此基础上，国务院法制办会同中共中央组织部、人事部对送审稿作了反复研究修改，形成了《中华人民共和国公务员法（草案）》。《中华人民共和国公务员法（草案）》已经国务院第71次常务会议讨论通过。

2004年12月，十届全国人大常委会第十三次会议对国务院提请审议的《中华人民共和国公务员法（草案）》，进行了初步审议；《公务员法》经过充分讨论后，在2005年4月十届全国人大常委会第十五次会议二审的时候，全国人大常委会委员长会议就决定二审通过。于是，在对经修改的《中华人民共和国公务员法（草案）》进行了再次审议后，4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）。

公务员立法体现了以下特点：一是坚持党的领导：从《公务员法》立法过程，可以看出，中央对这部干部人事管理的法律是特别重视的；二是充分发扬民主，广泛听取各方面意见：《公务员法》从研究起草到审议通过，历时4年多，先后易稿20多次，中组部与人事部多次召开部会、党组会进行研究，起草小组与国务院法制办、全国人大内司委、法律委、全国人大常委会法工委等单位通力协作，开展了大量的立法调研工作，在全国范围征求意见三次，并开了六次专题讨论会，广泛听取了各地、各部门及有关专家学者的意见。三是严格依法办事。

（二）遵循原则

我国在制定《公务员法》过程中，注意把握了以下原则。

第一，坚持党管干部的原则。

《公务员法》全面体现中国共产党的干部路线和方针，坚持任人唯贤原则、德才兼备的标准和党管干部的根本要求，并将经实践证明为行之有效的党管干部的主要做法在具体制度中加以反映，体现党对各类机关干部的统一管理。

第二，坚持建设中国特色的公务员制度。

《公务员法》与中国特色社会主义政治制度相适应，从现阶段的中国国情出发，着重解决公务员制度建设中的主要问题。

第三，保持公务员制度的连续性和稳定性，同时吸收改革的成果，完善公务员制度。

《公务员法》以党的干部路线、方针和《国家公务员暂行条例》为基础，继承和发扬我国干部人事制度的优良传统，保持了公务员制度的连续性和稳定性；同时，积极吸收《国家公务员暂行条例》实施以来干部人事制度改革的经验和成果，并借鉴了国外人事行政的有益做法，在原有制度上有所创新，有所完善，有所发展。

（三）制定《公务员法》要解决的主要问题

第一，解决公务员立法层次较低问题，确立公务员制度的权威。

考虑到我国公务员制度处于起步阶段，先由国务院制定了《国家公务员暂行条例》，以积累经验，并检验其可行性，然后再正式立法，但以法律形式建立公务员制度是世界各国的通例；而且，由于没有《公务员法》，导致公务员管理权威性不够、执法检查机制不健全和强制力不够等问题比较突出。因此，应当解决公务员立法层次较低问题，由国家立法机关制定《公务员法》。

第二，解决公务员范围过窄问题，实现对机关干部的依法、统一管理。

《国家公务员暂行条例》规定的公务员范围较窄，仅限于国家行政机关的工作人员；中国共产党机关和人大、政协、派机关的工作人员参照管理。由于我国党政机关干部队伍是一个有机整体，其从事的都是国家管理或与执政、参政有关的公共事务，均使用国家核定的行政编制，从国家行政费用中支付薪酬，对基本素质有着共同的要求，应由国家立法对其依法管理，并依法保障其权益。

第三，解决公务员管理体制与现行干部管理体制的衔接问题，加强对干部人事工作的综合管理。

《国家公务员暂行条例》规定的公务员管理机构是政府人事部门，而事实上，按照现行干部管理体制，政府机关中较高职务层次的公务员是党委组织部门管理的；党的机关与人大、政协、人民团体和群众团体等机关参照暂行条例的规定，也是党委组织部门统一协调和管理的。为了适应对机关干部队伍的依法统一、管理的需要，有关公务员管理机构的规定，需要与现行干部管理体制相衔接，在法律上明确公务员综合管理部门，在实际工作中由党委组织部门和政府人事部门根据职责分工履行公务员综合管理的职责。

第四，解决公务员激励机制不健全的问题，增强公务员制度的活力。

按照党的十六大关于建立职务与职级相结合的制度的要求，从职务设计上，建立多元化职务发展途径，在传统行政职务外，增设专业技术职务，在基层行政执法机构设立行政执法职务。同时，在现行级别基础上，通过增多级别数量，拉大级差，扩充级别功能，建立新的级别，从而增强职务与级别的激励机制，吸引人才，稳定队伍，调动公务员的积极性。

第五，解决公务员制度的创新与发展问题，把近年来干部人事改革的新成果通过法律形式确立下来。

《国家公务员暂行条例》颁布以来，我国干部人事制度改革逐步深入，在实践探索中取得了一些新成果，如公开选拔、竞争上岗制度，领导干部引咎辞职和责令辞职制度，部分职位的聘任制度等，应当通过《公务员法》将这些新的成果予以吸收和确认，以进一步丰富和完善公务员制度。

二、公务员法的基本原则和公务员的义务、权利

（一）基本原则

根据《公务员法》第五条至第九条的规定，我国公务员管理或任用，应坚持的原则有：

第一，公开、平等、竞争、择优和法治原则

所谓公开，是指有关公务员的法律、法规应当公布；公务员的录用、考核、奖励、职务升降和任免等工作，应当公开进行。公开原则在公务员制度中的主要表现：一是公开考试：公务员的录用，采取公开考试办法；录用考试的程序、要求、报考时间、地点、报考的资格条件、考试科目内容等应公布；提出的拟录用人员名单应予公示。二是公开晋升：部分领导职务出现空缺时，按照有关规定采取内部竞争上岗或面向社会公开选拔的方式，产生任职人选；公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任前公示。三是公开职位聘任：机关聘任公务员可参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可从符合条件的人员中直接选聘。

所谓平等，是指公民均能平等地按其能力获得公务员职位并平等地享有公务员权利和受到平等对待，除德行和才能差别外不应有其他差别。公务员制度贯彻这一原则的主要表现：一是符合条件的公民有平等参加公务员考试的权利，在平等条件下竞争和被择优录用；二是在公务员的考核、奖惩、职务升降、培训、工资福利保险待遇、退休、职位聘任等管理环节中，要平等对待，一视同仁；三是公务员在任职期间，依法平等地享有法律规定的各项权利。

所谓竞争，是指公务员录用和管理采取竞争方式，实行优胜劣汰。竞争原则在公务员制度中的主要表现：一是通过竞争性考试，把符合报考公务员基本条件、拟任职位所要求的资格条件和其他条件的人才吸收到公务员队伍中来；二是部分领导职务出现空缺时，按照有关规定采取内部竞争上岗或面向社会公开选拔的方式，产生任职人选。

所谓择优，是指通过竞争优先录用或使用优秀人才。择优原则体现在公务员制度的各个方面，主要表现：一是录用公务员，采取公开考试、严格考察的办法，从报考者中择优录用；二是公务员的晋升标准，包括考核的结果、工作实绩、组织领导才能等，优者晋升，特别优秀的可按规定破格或越一级晋升职务；公务员在定期考核中被确定为不称职的，按规定程序降低一个职务层次使用。

所谓法治，是指对公务员的管理要依照法定的权限、条件、标准和程序进行。具体包括：（1）按照法定的权限范围对公务员进行管理，不得越权；（2）按照法定的条件对公务员进行管理；（3）按照法定的标准对公务员进行管理，不滥用职权；（4）遵循法定的正当程序对公务员进行管理，依法保障公务员的知情权、参与权、监督权和救济权；（5）公务员依法履行职务的行为受法律保护。

第二，监督约束与激励保障并重原则

监督约束与激励保障并重原则要求：一方面，公务员的管理要充分体现对公务员的监督约束，对公务员的录用、考核、职务升降、辞职辞退、纪律处分等环节，要贯彻监督原则，采用有效的监督方法和程序，防止和纠正公务员违纪行为，预防和惩治腐败现象，以提高效能；另一方面，要建立健全对公务员依法行使职权、履行职责的保障机制，保证公务员有行使本岗位职权的权利和其他权利及必要的工作条件，并在对公务员的考核、晋升、奖励、工资福利保险待遇等环节，建立激励机制，以调动公务员的进取心、积极性和工作热情。

第三，任人唯贤、德才兼备原则

坚持任人唯贤，按照德才兼备的标准选拔干部，是党的干部路线的基本内容，也是公务员任用应坚持的原则之一。

公务员任用坚持任人唯贤、德才兼备原则，即在录用、晋升、考核、奖励公务员等环节上，坚持用“德”和“才”两把尺子去衡量，要求二者同时具备。

德才兼备的原则体现在对公务员管理的各个具体制度之中，如对公务员的录用、晋升、确定职级、考核、奖励等环节，都强调了既注重政治思想表现、品德和廉洁，又注意工作能力和工作实绩。

第四，分类管理和效能原则

所谓分类管理，是指以工作任务和工作性质为主要依据，通过对“公务员”进行科学合理分类，按照各类公务员职位的性质、特点和管理需要以及各类公务员的特点实施不同的管理方式。

所谓效能，是指要讲究效率，提高管理效能。效能原则要求按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，科学规范部门职能、合理设置机构，优化人员结构；还要尊重人才，发现人才，合理使用人才，并把他们配置在最佳位置上，充分发挥他们的积极性和潜能。制定《公务员法》，就是要在确定职能、机构和编制的基础上，进行职位设置，确定职位职责和任职资格条件，以提高效能。

（二）公务员义务和权利

根据《公务员法》规定，公务员应当履行下列九项义务：（1）模范遵守宪法和法律；（2）按照规定的权限和程序，认真履行职责，努力提高工作效率；（3）全心全意为人民服务，接受人民监督；（4）维护国家的安全、荣誉和利益；（5）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；（6）保守国家秘密和工作秘密；（7）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；（8）清正廉洁，公道正派；（9）法律规定的其他义务。

总结我国人事管理工作的经验，借鉴国外的有益做法，《公务员法》规定了公务员应享有的八项权利：（1）按照规定的权限履行职责应当具有的工作条件的权利；（2）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或处分的权利；（3）获得工资报酬，享受福利、保险待遇的权利；（4）参加培训的权利；（5）对机关工作和领导人员提出批评和建议的权利；（6）提出申诉和控告的权利；（7）申请辞职的权利；（8）法律规定的其他权利。

三、公务员法的主要制度及其创新

（一）公务员法体现的公务员管理的四个机制

公务员法共18章107条。主要是两方面规定：一是关于公务员制度和公务员管理的总括性规定，包括公务员制度的指导思想、基本原则，公务员的范围、条件、义务与权利，公务员的职务与级别，公务员管理机构以及违反公务员法的法律责任等；二是关于公务员管理各个环节的基本管理制度的单项性规定，包括公务员的录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、处分、培训、交流回避、工资福利保险、退休、申诉控告、职位聘任等。

公务员法的内容涵盖公务员管理的各个环节，体现了以下四个机制。

1.新陈代谢机制

公务员队伍能进能出，才能保持活力。公务员法设置了考试录用、公开选拔、调任等制度，注意吸引优秀人才进入公务员队伍；建立健全公务员退休、辞去公职和辞退等制度；在公务员队伍内部建立交流制度。总的要求是，严格“入口”，畅通“出口”，保持公务员队伍的活力。

2.竞争择优机制

公务员法明确公开、平等、竞争、择优是公务员管理的基本原则之一，并在公务员管理的各个环节都注意贯彻这一原则。公务员录用采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法，机关内设机构领导职务可以实行竞争上岗，一部分岗位可以面向社会公开选拔。另外，对工作表现突出、有显著成绩和贡献的个人与集体实行奖励，考核不称职的要降职，违纪的给予惩戒等，体现了优胜劣汰、优升劣降的精神，有利于优秀人才脱颖而出，从而保持公务员队伍的生机，从整体上提高公务员的素质。

3.权益保障机制

公务员法明确规定了公务员的八项权利，并专章规定了公务员的申诉控告制度和聘任制公务员的人事争议仲裁制度，以维护公务员的合法权益。改革完善了职务级别制度，扩大级别的功能，使级别成为除职务晋升之外公务员职业发展的重要阶梯，拓宽了公务员特别是基层公务员的职业发展空间。同时，还规定了公务员工资福利保险制度。

4.监督约束机制

公务员法规定了公务员的九项义务和不得违反的十六项纪律，健全了考核制度、惩戒制度、辞退制度、领导成员的引咎辞职和责令辞职制度等，形成了对公务员严格监督的制度保障；设立了专门防范为政不廉的回避制度，对领导职务和一些工作性质特殊的非领导职务实行有计划的定期转任制度，以及公务员辞职或退休后一定时间内的从业限制制度等。

（二）公务员法的主要制度创新

与《国家公务员暂行条例》相比，公务员法的创新之处主要有以下几点：

1.调整了公务员的范围：确认公务员是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，把公务员范围扩大到了中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关和审判机关、检察机关、各派机关中除工勤人员以外的工作人员。

2.创新了分类管理制度：按照公务员职位的性质、特点和管理需要，将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别；按干部管理权限将公务员划分为领导成员和一般公务员；按是否担任领导职务将公务员分为领导职务和非领导职务两部分；按公务员任用方式将公务员划分为选任制、委任制和聘任制三种。

3.建立了职务和级别相结合的制度：公务员的职务应当对应相应的级别。公务员的职务和级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。

4.对公务员部分职位实行聘任制：机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

5.在公务员身份、职务存续期间的管理中，引入了竞争上岗、公开选拔、任前公示、任职试用期制等近年来干部人事制度改革的新成果、新做法。

另外，《公务员法》在规定离职从业限制、申诉控告、公务员交流、工资福利保险、离退休制度等方面，都有所创新或在原有制度基础上有所发展和有所完善。

四、公务员法的贯彻实施

公务员法是我国干部人事管理的第一部总章程性质的法律。它的制定和实施，在我国干部人事工作历史上具有里程碑意义。贯彻实施公务员法，是当前各级公务员管理部门的一项重要任务。应在认真学习和准确把握公务员法基本精神和内容的基础上，努力做好贯彻实施工作。

（一）认真做好《公务员法》的实施准备

为了推动公务员法的贯彻实施，中组部、人事部连续印发了《关于认真组织学习〈中华人民共和国公务员法〉的通知》（组通字[2005]20号）、《关于认真做好〈中华人民共和国公务员法〉培训工作的通知》（人电明发[2005]5号），要求充分认识制定实施公务员法的重大意义、准确把握公务员法的精神实质和基本内容；认真组织学习和培训，确保学习取得实效。

为确保《公务员法》实施，2005年9月20日至21日召开了全国实施公务员法工作会议。中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席曾庆红到会作了重要讲话，要求各级党委和政府要充分认识颁布实施公务员法的重要意义，不断增强贯彻落实公务员法的责任感和自觉性，不断健全和完善中国特色公务员制度。

曾庆红在回顾了中国特色公务员制度探索和建立的过程后指出，公务员法从公务员的来源、范围，对公务员队伍的领导、管理以及对公务员的监督约束和激励保障等五个方面，集中而鲜明地体现了公务员制度的中国特色，特别是坚持党管干部原则，坚持党的干部路线、方针，把中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、派机关的工作人员纳入公务员管理，充分体现了我国现行政治制度的基本特点。

曾庆红提出，要以公务员法的颁布实施为契机，以思想政治建设为根本，以能力建设为重点，通过抓好大规模教育培训和加强实践锻炼这两个关键环节，不断提高公务员队伍促进发展、推动改革、维护稳定的本领，提高公共行政、公共管理、公共服务的本领，提高组织群众、宣传群众、服务群众的本领，提高依法执政、依法行政、依法办事的本领，提高善于学习、善于调查研究、善于自主创新的本领。要在实践中培育和弘扬“热爱祖国、忠于人民，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作，恪尽职守、廉洁奉公”这一具有时代特征、中国特色的“三十二字”公务员精神，使全体公务员始终保持昂扬向上的精神状态，自觉创造一流的工作业绩。

2005年11月1日，国务院举行《公务员法》学习讲座。对国务院各部门和地方各级政府贯彻实施公务员法提出了四点要求。一是认真抓好学习培训工作，全面准确地掌握公务员法的基本精神；二是以实施公务员法为契机，加强政府自身建设；三是通过实施公务员法，推动行政管理体制改革；四是加强公务员法配套法规建设，不断完善公务员规章和规范性文件。

（二）全面贯彻中央关于实施《公务员法》的工作部署

第一，明确《公务员法》实施工作的目标

力争在五年左右的时间，基本建成法制体系完备、管理机制健全、充满生机活力的公务员制度。

第二，弄清《公务员法》的实施范围和参照管理的单位

《公务员法》的实施范围：中国共产党各级机关、各级人大及其常委会机关、各级行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关和各派机关；参照《公务员法》管理的单位：法律、法规授权具有公共事务管理职能的事业单位；使用行政编制的人民团体和群众团体。

第三，严格遵循《公务员法》的实施步骤和方法

（1）实行公务员登记；公务员登记是实施《公务员法》的基础性工作，是公务员制度顺利入轨运行的基本保证。按中央要求，这项工作既要有利于巩固推行国家公务员制度的成果，又要考虑各地工作开展的不平衡；既要依法办事，又要切实维护机关稳定、社会稳定。要本着先易后难、自上而下、分步推进、稳慎处理的原则进行。在开展登记工作前，要摸清现有人员的情况和登记工作面临的主要问题，结合实际制定切实可行的登记工作实施方案；对制定出的方案要先行试点，并认真总结试点和模拟登记工作的经验，在此基础上逐步推开；在登记工作中注意把握进度，对出现的问题抓紧研究解决，重大问题及时报中央公务员主管部门研究。

（2）确定职务和级别。要在规定的编制和职数限额内合理设置职位。按中央要求，在国家有关专业技术类、行政执法类公务员分类管理规定出台前，各级机关公务员按照综合管理类公务员进行管理。要摸清机关现有领导职数和非领导职数，对于超出规定职数的，要将有关情况报同级公务员主管部门备案，并提出消化的措施，以逐步达到国家规定的职数要求。要按照统一规定，规范非领导职务的设置比例和名称。

（3）进行工资制度套改。关于公务员工资的规定，体现了十六大精神，贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距并规定建立公务员工资的正常增长机制。与《暂行条例》相比，明确了工资构成；规定公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应；规定国家实行工资调查制度；加强了工资管理。为解决公务员收入分配秩序混乱、公务员工资水平总体偏低、工资制度和工资管理体制中存在的问题，中央、国务院决定改革公务员工资制度和清理规范公务员收入分配秩序，提出通过改革公务员工资制度促进严肃纪律、规范秩序、建立公务员收入分配新机制的基本思路，明确了建立统一的职务与级别相结合的工资制度、研究建立地区附加津贴制度和完善艰苦边远地区津贴制度、建立适应经济体制和干部管理体制要求的工资管理体制和严格执行纪律的工作目标。各地区、各部门要按照中央和国务院要求，改革公务员工资制度，做好清理规范公务员收入分配秩序的工作，落实《公务员法》的有关规定。

（4）配套法规、规章和文件的立改废：中共中央、国务院将出台“一加五”的文件：“一”就是《中华人民共和国公务员法》实施方案：“五”就是方案的五个附属文件，即《公务员范围实施办法》、《公务员登记实施办法》、《公务员职务与级别管理规定》、《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》、《参照〈公务员法〉管理的单位审批办法》这五个文件。

即将出台的24件配套规定，综合考虑工作急需及出台时机等，大体分为四个部分：（1）实施《公务员法》所急需的争取在2006年上半年出台的项目，如“一加五”。（2）立法基础比较好，准备2006年分几批出台的项目。（3）涉及问题比较复杂，需要深入研究论证或者需要经过实践积累经验以后再择机出台的项目，如《公务员工资制度改革方案》。（4）在《公务员法》实施过程当中，对遇到的新情况、新问题认真研究，及时补充完善，在适当时机制定出台一些管理规定。另外，对已有的干部文件、部门规章等涉及公务员管理的相关内容的，要做好清理、修改、废止工作，解决好与《公务员法》的相互衔接问题。

（5）做好参照《公务员法》管理的单位审批工作。对过去参照或依照公务员制度管理的单位要重新审批，并做好有关人员的甄别工作。

第四，中央各部门、县级以上各级地方党委和政府，要组成主要领导负责的工作班子，具体实施工作由组织人事部门负责，各级组织人事部门要进行专项检查。