行政法学研究论文

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1996年12月10—15日，于杭州大学召开了中国行政法学研究会1996年年会，来自各高等院校和实际工作部门的专家共计90余人出席了会议。此次会议的主题是：依法行政-行政法治的理论与实践。这是行政法学界首次以“依法行政”为会议主题展开热烈讨论。提交会议论文近四十篇。会议集中讨论的问题是：

一、“依法治国”、“依法行政”的一般理论问题。围绕“依法治国”、“依法行政”的涵义与本质特征展开了讨论。学者们针对目前存在的泛化理解与庸俗化现象，提出了应当注意的若干问题。有的学者指出，法治的主体应当是人民，法治的客体应当是国家机器，包括行政机关，故应扬弃“依法行政”而改为“法治行政”更为确切些，有的学者结合目前实践中提出的“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治乡”、“依法治村”、“依法治厂”，或者“依法治路”、“依法治水”等，指出了可能推导出最后出现“依法治人”，容易产生扭曲，引起人们思想上的混乱。所以与会学者们提出必须从理论上分析法治的真正涵义，澄清人们可能产生的模糊认识，将法治与法律权威、法律至上、市场经济与民主政治等联系起来。依法行政中的“法”不仅是管理者进行管理的法，还应是管理管理者的法，亦即是对行政权力进行规范、控制的法。

二、依法行政-行政程序。与会者认为，如果说“依法治国”的核心为“依法行政”的话，那么“依法行政”的核心则应是“依程序法行政”。主要是因为行政程序法具有独立于行政实体规范的特殊功能与作用，再则我国的程序法律制度不发达，程序概念意识淡薄。在当代中国要特别强调依照法定程序办事，按照预设的程序规则行为。尤其是行政执法领域更要求行政主体遵循法定程序。学者们在分析行政程序的独特治法的基础上，讨论了尽快制定出一部比较系统完整的行政程序法法典的社会条件和其它因素。有的学者还提出了“法即程序”的命题，认为程序比实体更接近法的本质。其理由有：1.徒实体不可以实行，徒程序却可以行使，西方判例制国家即为明证，2.实体不可以取代程序，但程序却可以取代实体；3.先有程序后有实体，任何程序都是实体的产生；4.对法律是否良法、恶法的评价，不可能仅从实体内容去评判，而更应从程序方面评判；5.一切实体上的弊端与瑕疵必须且只能通过程序解决；6.实体往往是义务性的，程序往往是权利性的，实体规范往往是孤立性的，而程序则往往是联系性的，7.实体是静态的、孤立的，是程序的“形而上学”；而程序是动态、连续性的，是社会生活的辩证，即程序是全息的（信息学上的概念）。对此观点，也有学者认为值得商榷，提出了不同意见，认为应当客观，全面、辩证地分析实体-程序的关系，但在当代中国注重行政程序关系是有积极意义的。

三、依法行政-行政处罚。行政处罚是行政机关重要的不可或缺的执法手段，它涉及到社会秩序的建立与维系，涉及到行政权力的运作与行使，涉及到行政相对方合法权益的维护等方面，它也是当前行政执法中最突出的问题。学者们结合1996年颁行的《行政处罚法》，从多视角，多方位进行了该法全面的分析，尤其从积极层面上对《行政处罚法》的规定给予了高度评价，当然也提出了某些规定上的不足和该法实施中可能遇到的障碍与阻力。在谈到对《行政处罚法》的评价时，多位学者认为，《行政处罚法》是一部规范行政权力保护行政相对方合法权益的重要法律，它是对行政民主的重大发展，是控权原则的充分体现，是行政程序立法的重大突破，是规范立法行为的新尝试。学者们提出，“徒法不足以自行”。一个好的法律，关键在于贯彻落实，才能真正实现立法者的初衷。所以，今后的关键性问题就是各级行政机关应严格地依照《行政处罚法》进行处罚。

四、依法行政-司法审查。与会者认为，人民法院司法审查与各级政府依法行政应该是保障、促进与监督的关系。通过司法审查，维护行政机关的合法的行政行为，撤销其违法的行政行为，变更其显失公正的行政行为，责令其履行法定职责。所以司法审查与依法行政应是保障与监督的统一。与会同志专门讨论了“依法行政”中的法与司法审查中作为审查依据的法的关系问题，尤其是针对《行政处罚法》第3条中规定的依据，展开了激烈的争论。（争论的是：《行政处罚法》对规章地位的规定是否意味着在司法审查中的地位由“参照”上升为“依据”），对此有两种观点。一种观点认为，《行政处罚法》中关于规章作为处罚依据的规定并不影响司法审查中的规章地位。理由是：1.是由规章的性质所决定的；2.实践中存在当事人合法但又违反规章的行为；3.是由司法活动的性质所决定的，司法是个能动的过程；4.处罚法规定处罚依据是规章，并不排除在审判案件中仍处行“参照”地位，因为行政处罚法与行政诉讼法是调整两个不同关系的法律，不存在“后法优于前法”的问题。另一种观点认为，《行政处罚法》颁行后，规章应成为人民法院司法审查的“依据”，而不应再是“参照”。理由有：1.我国的法律制度应是统一的，如果行政机关是“依据”，而司法审查是“参照”，势必影响法制的统一。行政处罚法与行政诉讼法同属于最高权力机关制定的基本法律，后法应当优于前法。故对规章地位的规定同样适用于司法机关；2.适用规章作为司法审查的依据，既是客观的必然事实，也是世界的趋势。3.如果说因为规章存在这样或那样的问题不能作为审判依据的话，那么，法规乃至法律也存在着同样的问题，只是程度不同而已。