依法行政蓝图分析论文

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为了适应全面建设小康社会和建设社会主义政治文明的迫切需要，推动依法治国、建设社会主义法治国家的历史进程，国务院制定和颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），系统规划了我国依法行政的实施蓝图，明确提出了建设法治政府的宏伟目标。

一、《纲要》的重大意义

《纲要》的颁布和实施，是我国社会主义法制建设中的一件大事。《纲要》集中体现了新一届政府的施政目标、施政理念和施政规则，全面确立了我国未来10年推进依法行政、建设法治政府的行动纲领，继往开来，意义重大。

（一）《纲要》把20多年来我国依法行政的基本经验确认为制度

改革开放以来，特别是党的十五大确立依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略以来，我国依法行政取得了巨大成就，积累了丰富的经验。这些经验可以概括为：一是依法行政必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，忠实履行宪法和法律赋予的职责。二是依法行政既要坚持以经济建设为中心，为经济和社会发展服务，又要与经济和社会同步、协调发展。三是依法行政应当始终把依法治官、依法治权作为重点，把保护公民权利作为核心。四是依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施；依法行政是对旧的行政管理模式的一场深刻革命，必然要求建立与之相适应的新的行政管理体制。五是依法行政必须坚持立法、执法和监督三位一体，整体推进。六是依法行政必须大力加强行政程序法律制度建设，使行政实体法和行政程序法成为规范、制约和监督行政权依法行使的两大保障。七是依法行政必须深入持久地对公务员进行法治观念的培养和教育，全面提高其依法行政的能力和水平。《纲要》正是通过总结、提炼这些依法行政实践中积累的基本经验，使之制度化，来规范行政机关的权力和公务员的行为，以推动依法行政全面向前发展。

（二）《纲要》为解决我国依法行政实践中存在的突出问题制定了行为规则

我国20多年依法行政的发展，基本上与经济转轨和社会转型过程同步，采用的是政府推进型模式，其现状可以概括为“五个并存”：一是成绩与问题并存；二是有利条件与困难并存；三是紧迫性与长期性并存；四是动力与阻力并存；五是把法治作为价值目标与把法制作为实用工具并存。正是这“五个并存”的现状，决定了我国依法行政在当前还不可避免地存在着一些深层次的矛盾和问题，主要表现在：一是依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接；对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不够清晰，甚至认为依法行政妨碍经济和社会的发展；依法行政工作讲起来重要，但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。二是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究机制不健全，决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。三是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明和公众参与不够，缺乏充分的专家论证。四是执法不严、违法不究，执法牟利现象普遍存在，缺乏严格的执法责任制。五是政府解决纠纷机制不够完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式之间缺乏衔接和整合，制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。六是违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范相冲突，有令不行、有禁不止等现象严重损害了法治的权威。七是对行政权制约、监督机制不完善，导致行政权力在运行过程中相当程度地被滥用，侵犯了人民群众的权益和影响了政府形象。八是公务员的法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力和水平亟待进一步提高。《纲要》正是通过深入细致地分析依法行政实践中存在的上述突出问题，有针对性地规定解决措施和作出制度安排，来为依法行政的健康、快速发展提供制度保障。

（三）《纲要》全面确立了我国推进依法行政、建设法治政府的行动纲领

推进依法行政，建设法治政府，不仅在加强政府自身建设和建设社会主义法治国家中居于核心地位，而且在各级政府应对加入世贸组织和经济全球化的挑战，建立社会主义市场经济体制，推动物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，全面建设小康社会的过程中也居于十分关键的地位。因此，对这一立足当前、关乎长远的全局性和系统性工程，《纲要》进行了精心规划，作出了全面部署。《纲要》前三个部分分别对依法行政的重要性和紧迫性、指导思想和目标、基本原则和基本要求作了集中规定。从第四部分到第十部分，《纲要》以实践问题为导向，以现实需要为着力点，以行政权运行过程为主线，以建设法治政府为目标，按照依法行政的内在逻辑依次展开：转变政府职能和深化行政管理体制改革是依法行政的前提和基础，《纲要》以此为切入点，在第四部分作了集中规定；行政决策和行政立法担负着现代政府为经济与社会发展进行决策和提供规则的重要功能，是政府管理活动的第一个重要环节，《纲要》在第五六部分分别作了集中规定；行政执法是依法行政的关键环节，是对决策和立法的执行，《纲要》在第七部分作了集中规定；化解社会矛盾、解决各类纠纷是现代政府的重要职能，对弥补司法不足、维护社会公正、提高行政效率有着重要作用，《纲要》在第八部分作了集中规定；加强对行政权力的制约和监督是依法行政的核心，也是我国目前依法行政制度中的薄弱环节，《纲要》在第九部分作了集中规定；依法行政最终要靠人去实施，提高公务员依法行政观念和能力至关重要，《纲要》在第十部分作了集中规定。

最后，《纲要》在第十一部分规定了把依法行政工作落到实处的四条保障措施。总之，《纲要》在制度安排和框架体系上，力求全面反映和准确体现依法行政的基本要求和基本内容，以为各级政府依法行政提供行动指南。

二、《纲要》的法律地位

《纲要》作为国务院颁布的指导未来10年依法行政工作的纲领性文件，在我国依法行政制度体系中具有十分重要的地位。

（一）《纲要》是在我国现行法律框架内对依法行政制度的发展和完善

制定《纲要》，当然不是为了代替现行有关依法行政的法律和行政法规，而是在不与法律规定相抵触的前提下，弥补现行依法行政规定的不足，发展和完善现行依法行政的重点制度，打通依法行政的各个环节，启动和激活整个依法行政的机制和体系，以最大限度地发挥现行依法行政制度的整体活力。

（二）《纲要》是对1999年颁布的《国务院关于全面推进依法行政的决定》的深化、细化和发展。

《国务院关于全面推进依法行政的决定》（以下简称《决定》）首创了以国务院文件形式推动依法行政工作的重大举措。5年以后，《纲要》又一次对依法行政工作作出了全面安排和部署。制定《纲要》当然不是为了取代《决定》，而是为了进一步发展、落实和细化《决定》，如果说《决定》是一份宏观宣言，那么《纲要》就是一份实施章程，具体规定依法行政的实施目标、实施任务、实施规则和实施程序。

（三）《纲要》是今后10年我国全面实施依法行政的总章程

《纲要》作为规范依法行政实施工作的总章程，很多问题只能规定得比较原则，不可能太具体，这就需要像制定经济、社会发展的长期规划和5年计划那样，在10年《纲要》的统领下，再制定依法行政的5年实施方案和年度工作要点，使依法行政既与经济、社会发展规划和计划相衔接，又与长期、中期和近期实施方案相配套，以真正把依法行政从软任务变成硬任务，真正把依法行政工作扎扎实实地推向前进。

三、《纲要》的主要特色

《纲要》立足于我国经济转轨和社会转型的客观实际，顺应政府职能转变和行政管理体制改革的现实需要，正确把握了当前依法行政的状况、面临的形势和任务，抓住了全面推进依法行政的症结、问题和关键所在，具有十分鲜明的特色。

（一）《纲要》体现了纲领性与指导性的统一

《纲要》既着眼于我国依法行政的全局和长远，重在对今后依法行政的目标和重点提出纲领性和方向性要求，又注重规定内容的指导性和规范性，避免空洞无物，流于一般号召。例如，建设法治政府目标的提出，显然是《纲要》的最大亮点，极大地增强了《纲要》的纲领性和感召力。而为了实现建设法治政府的目标，同时弥补现行法律规定的不足，《纲要》把合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政的重要原则和要求写进了《纲要》。这些原则既是对西方国家法治发展经验的抽象概括，也是对我国依法行政实践经验的总结，集中体现了依法行政重在治官、治权的内在精神，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标，有力地支撑了法治政府的基本骨架，因而对指导和规范行政机关和公务员依法行政具有重要作用。

（二）《纲要》体现了针对性与可行性的统一

依法行政涉及政府管理和政府工作的一切方面，要解决的问题非常多。

为了使《纲要》真正管用，就必须既突出重点，抓住核心，着重解决牵一发而动全身的突出矛盾和突出问题，又保证所规定的制度和措施时机恰当，条件成熟，便于操作，切实可行。如《纲要》设计和规定的建立健全听证会、论证会、座谈会等专家咨询论证制度，听取和采纳意见的情况说明制度，立法的成本效益分析制度，行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度，行政执法案卷评查制度，行政执法主体资格制度和行政执法责任制度，防范、化解社会矛盾机制，行政监督制度和机制等，就集中体现了《纲要》规定措施的针对性与可行性的统一。

（三）《纲要》体现了合法性与创新性的统一

如何正确处理合法与创新之间的关系，既不撇开甚至背离现行法律的规定另搞一套，又在不与现行法律规定相抵触的前提下大胆创新机制和制度，推动依法行政的发展，这是《纲要》在起草和制定过程中面临的一个重大难题。应当说，《纲要》较好地解决了这一难题，实现了合法性与创新性二者的有机统一。例如，《纲要》第四部分关于“转变政府职能”的内容，现行法律没有明确规定，但《纲要》如果不对政府职能的主要内容和范围作出界定与规范，就很容易出现依法行政与经济社会发展、与政府管理工作两张皮的现象，就很容易发生依法行政“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的问题，就不可能实现从全能政府到有限政府、从管制政府到服务政府、从权力政府到责任政府的转型。因此《纲要》在不违反现行法律规定的情况下，对政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四项职能进行了界定和规范，既体现了合法性，又体现了创新性，对推动政府职能转变和依法行政工作必将产生十分深刻的影响。