城市房屋权属登记行为合法性研究论文

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城市房屋权属登记，是房屋权属法律化的重要标志。随着市场经济的发展和城市建设步伐的加快，房地产开发、利用和房地产权益保护问题也越来越引起人们的关注。从各地法院审理的涉及城市房屋权属登记类的诉讼案件情况看，维护房地产市场秩序，保障房屋权利人的合法权益任重而道远，需要进行深入地研究和探讨。笔者从职权依据、适用法律、事实证据、执法程序等方面就城市房屋权属登记行为的合法性审查上略谈已见。

一、通过职权审查，确立房地产行政主管部门为城市规划区内国有土地范围内房屋权属登记管理的合法地位。

城市房屋权属登记机关一般是房地产行政主管部门，其职权依据来源于《中华人民共和国城市房地产管理法》和建设部57号令《城市房屋权属登记管理办法》。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条第二款规定：县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。辽宁省人大常委会颁布的《辽宁省城镇房地产交易管理条例》第五条第一款规定：省、市、县房产管理部门、土地管理部门按照本级人民政府规定的职权，各司其职，密切配合，负责房地产管理。建设部57号令《城市房屋权属登记管理办法》第三条第一款规定：房屋权属登记，是指房地产行政主管部门代表政府对房屋所有权以及由上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记，并依法确认房屋产权归属关系的行为。从上述规定中不难看出，作为涉案被告的房地产行政主管部门需具备作出被具体行政行为-房屋所有权登记发证行为的主体资格，作为登记发证行为的职权依据充分、合法，没有超出法定职权。

但是，在个别地区笔者发现，城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记管理混乱，出现了多个部门登记发证的现象，最突出的是村镇建设行政主管部门介入到城市规划区国有土地范围内房屋权属登记发证工作中来，“证”出多“门”。根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》和建设部《建制镇规划建设管理办法》规定，各地负责对集体所有制土地上的房屋进行权属登记的机关一般是村镇建设行政管理部门。由于缺乏统一的、具体的规范性文件，导致集体土地上的房屋权属登记发证工作混乱，有的出现手续不全即给发证、重复发证的现象，甚至将国有土地上的房屋亦进行登记发证。这种现象显然与《中华人民共和国房地产管理法》相悖。因此，县级以上人民政府应当根据法律、法规的规定，明确房地产行政主管部门和村镇建设行政管理部门的职责和分工，分清城市规划区国有土地范围内的房屋和集体所有制土地范围内的房屋权属登记工作，尤其是应对城市规划区内集体所有制土地范围内的房屋权属登记工作划清界限，避免交叉管理或者重复发证，确立房地产行政主管部门为城市规划区国有土地范围内房屋权属登记管理的合法地位。

二、通过适用法律审查，确保房屋权属登记工作适用法律准确、规范。

目前，现行的《房屋所有权证》是中华人民共和国建设部监制的统一文本，其中注明“根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》，为保护房屋所有权人的合法权益，对所有权人申请登记的本证所列房产，经审查属实，特发此证。”从中可以看出房地产行政主管部门颁发《房屋所权证》所适用的法律依据是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》，但没有写明适用法律依据的条款项目。实质上其适用的法律依据是《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条，该条规定：在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记。这一关键性条款，应当写在《房屋所有权证》中，以进一步明确房屋登记机关在登记发证的具体行政行为中所适用的法律依据，确保房屋权属登记工作适用法律准确、规范。

三、通过事实证据审查，确认房屋权属登记行为的客观性。

事实证据审查主要是审查房屋权属登记行为所认定的事实，该事实能否满足法定的事实要件，其所依据的证据是否确实、充分。多年审判实践证明房屋权属登记行为案件的事实证据审查主要是对总登记、初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记、注销登记等项的审查。这也是审理这类案件审查的重点。

1、总登记。

总登记是指县级以上地方人民政府根据需要，在一定期限内对本行政区域内的房屋进行统一的权属登记。登记机关认为需要时，经县级以上地方人民政府批准，可以对本行政区域内的房屋权属证书进行验证或者换证。

2、初始登记。

初始登记是指新建房屋的所有人，在房屋竣工后向登记机关申请办理的房屋权属登记。集体所有制土地上的房屋转为国有土地上的房屋，其所有人向登记机关申请办理的房屋权属登记亦称为初始登记。

进行初始登记，登记机关应当要求申请人提交身份证明、用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。集体所有制土地上的房屋转为国有土地上的房屋，申请人应当向登记机关提交用地证明等有关文件。登记机关应对申请人提交的全部证明文件进行认真审查核实，经确认无误后，填发制式《房屋所有权证》并颁发给申请人。《房屋所有权证》所记载的内容即是登记机关所认定的事实，申请人所提交的全部证明文件即是《房屋所有权证》所载内容的证据，二者应相互统一，相互印证。这样才能作到登记行为事实清楚、证据确实、充分。

3、转移登记。

转移登记是指因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。

申请办理房屋权属转移登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、契约、证明、公证书等有关文件。登记机关经核实确认后所颁发的房屋权属证书才能满足合法性审查中的事实要件的要求。

4、变更登记。

变更登记是指权利人名称变更和房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称发生变更、房屋面积增加或者减少、房屋翻建以及房屋现状发生其他变化的，权利人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。

申请办理变更登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文件，如相关的审批手续、证明等等。

5、他项权利登记。

他项权利登记是指权利人为设定房屋抵押权、典权等他项权利而向登记机关办理的房屋权属登记。

申请办理房屋他项权利登记，申请人应当提交房屋权属证书、设定房屋抵押权、典权等他项权利的合同书、相关的证明文件、身份证件等。

6、注销登记。

注销登记是指因房屋灭失、土地使用年限届满、他项权利终止等，权利人据此向登记机关办理的房屋权属登记。

申请办理注销登记，申请人应当提交原房屋权属证书，他项权利证书、相关的合同、协议、证明等文件。

四、通过程序审查，认定房屋权属登记的程序是否符合法律规范的规定。

根据建设部57号令《城市房屋权属登记管理办法》的规定，申请人办理房屋权属证书应在规章规定的期限内提出申请并提交有关证明文件，房地产行政主管部门在受理登记申请后进行权属审核，认为申请人提交的产权来源资料齐全，权属清楚的，核准登记，颁发房屋权属证书。通过程序审查，认定房屋权属登记是否符合法律规范所规定的程序。

此外，值得注意的是注销房屋所有权证行为的审查，它是城市房屋权属登记合法性审查的又一侧重点。建设部57号令《屋权属登记管理办法》第二十五条规定，登记机关发现申报不实、涂改房屋权属证书、房屋权利灭失而权利人未在规定期限内办理房屋权属注销登记、因登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实的有权注销房屋权属证书。而上述行为又多发生在房屋初始登记、转移登记、变更登记和他项权利登记中，往往造成注销房屋权属证和前文提及的注销登记二者的混淆。这两种行政行为的区别是：一是提起程序不同。注销登记是因权利人申请而被提起；注销房屋所有权证是登记机关依职权而提起。二是提起事由不同。注销登记是因房屋灭失、土地使用年限届满、他项权利终止等原因提起；注销房屋权属证书是因申报不实、涂改房屋权属证书、房屋权利灭失而权利人未在规定期限内办理房屋权属注销登记、因登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实的。三是处理程序不同。注销登记是经申请人申请并提交相关证明文件，经登记机关审查后核准注销，并注销房屋权属证书；注销房屋权属证书是登记机关经调查核实后作出书面处理决定送达当事人，并收回原发放的房屋权属证书或者公告原房屋权属证书作废。

在审判实践中，对登记机关注销房屋权属证书的行为是行政处理行为还是行政处罚行为也存在着不同争论，引的法律后果也有所不同。笔者赞同前一种观点，对登记机关注销房屋权属证书的行为不应当按照《中华人民共和国行政处罚法》所规定的程序办理。

如孙某诉房地产管理处注销房屋所有权证一案，原告于1995年涂改他人已作废的房产执照到被告处换领房屋所有权证，被告工作人员因审核不细为原告换发了房屋所有权证。1998年，原告的房屋在动迁时被群众举报，被告作出了注销原告房屋所有权证的决定。原告不服，以注销决定属于行政处罚行为，且涂改行为在两年内未被发现，不应再给予行政处罚，被告的行为违反了行政处罚法的规定，请求予以撤销。本案经一、二审法院审理后认为，原告所持房屋所有权证是用经涂改作废的房照换领形成的，是不具备合法条件的房屋权属证书，房地产管理处未认真审查即为原告换发的房屋所有权证是错误发证。房地产管理处在查明原告的违法行为及本机关的错误发证后所作的注销房屋所有权证行为，是依职权作出的一种行政管理行为，并非是对原告违反行政法规的行为给予的处罚，故该注销决定不适用行政处罚法的规定。原告的诉讼理由不能成立，判决维持了被告的注销决定。

综上，只有对城市房屋权属登记行为进行各方面审查后，使登记行为做到事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序，才能够得到法律的支持和保护。