我国行政审判研究论文

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加入WTO，是中国百年开放史上最具里程碑意义的事件。入世，带给国人许多惊喜，也带给我国许多机遇，伴随而来的是许多严峻的挑战，而首当其冲的是政府入世。尽管我国入世后的短短时间里各方面的适应性都得到了长足发展，但是，由于我国从计划经济向市场经济转变的起步较慢，目前还有许多与市场经济发展不相适应的地方。因此，研究WTO规则与我国行政审判的问题还是很有必要的，笔者仅作初步的探讨。

一、WTO规则概述

世界贸易组织（WTO）是处理国家之间贸易规则的唯一国际机构。其中心是由世界贸易国家谈成并签署的世界贸易组织的协议。这些文件为国际商务提供了法律规则。在WTO规则将纪律施加给各国的政策时，那只是在WTO成员中谈判达成的成果。规则是成员根据它们谈成的一致同意的程序自己执行的。有时，执行包括贸易制裁威胁。但是，制裁是由成员国家施加的，而不是该WTO施加的。WTO协议适用货物、服务贸易和知识产权三大领域。世界贸易组织协议或者说法律规则主要有以下六个方面：

（一）非歧视待遇规则。世界贸易体制规定了没有歧视原则。就是说，一个国家不能在其贸易伙伴之间制造歧视。贸易伙伴应一律平等，都有最惠国待遇；不能在其自己和外国产品、服务或国民之间制造歧视（它们都享有国民待遇）。所谓最惠国待遇，是指某个国家每次降低贸易壁垒或开放市场，它这样做必须是针对来自其所有贸易伙伴的相同的货物或服务，而不论它们是穷或富，是弱或强。所谓国民待遇，是指对外国人和本国国民平等待遇。对进口产品和当地生产的产品应当平等对待。国民待遇原则，在WTO三个主要协定（关贸总协定第3条，服务贸易总协定第17条和与贸易相关的知识产权协议第3条）中都作了规定。

（二）贸易自由化规则。主是是降低贸易壁垒。有关的壁垒包括关税和诸如禁止进口措施或选择性数量限制的配额。经常遇到的诸如拖拉的公事程序和汇率政策等其它问题。世界贸易组织协定和协议，允许各国通过“逐步自由化”逐渐进行改革。发展中国家通常可以获准用更长时间履行自己的义务。

（三）贸易公平化规则。主要是促进公平竞争。通过反倾销（倾销是指为了获得市场份额以低成本出口）、反补贴等制度，使产品的销售价格和生产成本相适应，符合价值规律和市场经济规律，消除人为不合理因素，达到买卖公平的目的。

（四）政策、法律、法规透明度规则。世界贸易组织总的准则规定，要求各国政府使贸易政策有透明度，把它们实行的法律、法律、规章和采取的措施通知世界贸易组织，秘书处将这些国家的贸易政策写成常规报告，以便其他成员理解、掌握和评判。

（五）法律规则一揽子接受规则。世界贸易组织的程序强调法律规则，而且使贸易制度更加安全和有预见性。由于WTO的协议是由贸易国家共同起草和签署的，所以，除极少数特别协议外，加入WTO，就意味着接受WTO的整个规则，不允许选择性批准其中一部分协议，也不允许对协议中的某些条款或某个条款予以保留。在争端解决的问题上，这个规则尤为显得重要。

（六）促进发展规则。世界贸易体制的原则规定，该贸易体制应当对欠发达国家更有利：允许它们有更长时间进行调整，有更大的灵活性和特别优惠。我国就是坚持以发展中国家的地位加入世贸组织的，因此，我国“入世”后有许多好处。如可以享受所有缔约方（个别宣布互不适用的缔约方暂时除外）的稳定的、无条件的多边最惠国待遇；可以享受关贸总协定八轮多边贸易谈判的成果，包括工业产品减让、农产品减让、服务贸易减让；可以享受关贸总协定给予发展中国家的差别的、更加优惠的待遇，等等。

以上这些WTO规则，我国“入世”后对规则的有关内容都作了具体的承诺，因此，对于行政审判领域来说，尽快熟悉规则，适应形势需要，是很有必要的，也是十分迫切的。

二、熟悉WTO解决纷争机制，透视我国现行行政审判制度环境

到目前为止，除了国际货币金融组织（包括世界银行和国际货币基金会）之外，世界贸易组织是最具影响力的国际经济组织。WTO规则可以视为具有国际法律效力的世界法典。它明确地设立了带有强制性的两种机制：一是属政府性质的贸易政策审议机制。其要求WTO成员将有关贸易的法律、法规、规章和政策措施，必须定期接受其它成员的审议和评价。二是属司法性质的争端解决机制（DSB）。该机制实质是一个“国际经济法庭”。WTO成员间一旦发生经济贸易纠纷，可以通过本国政府上告到WTO，WTO将通过随机抽取的专家组作出裁决，如果不服裁决结果，可以上诉，但两次裁决就是终局裁决，败诉方必须执行。如果拒绝执行和改正，所有世界贸易组织成员将共同对其实行制裁和贸易报复，同时，受到影响的WTO成员，可以申请WTO授权，不再履行上述败诉方成员的义务。

可见，如果我们熟悉上述两种带强制性的机制，就会清楚地看到：我国入世就必须严格地履行WTO规则的义务，同时，又要善于利用WTO规则进行自我保护。由于商场如战场，这就意味着我国古代战略思想的“知己知彼，百战不殆”的问题。那么，我国目前行政审判制度环境存在哪些缺陷呢？笔者认为主要有如下几个方面：

（一）地方和部门保护主义思想严重。世界贸易组织倡导非歧视待遇原则，其基本精神是追求平等，主要表现是最惠国待遇和国民待遇。然而我国一些地方和部门为了保护本地区、本部门的利益，采取行政干扰司法裁判的手段，造成裁判不公。这不但对本国的当事人是这样，甚至对一方是外国的当事人也是这样。如果是后者的话，境外当事人根本可以选择不到中国来打官司，甚至通过其所在国的政府将纠纷直接提交到世界贸易组织的争端解决机制予以处理。如果这样的话，势必影响中国司法的形象，影响中国在国际的信誉。

（二）非关税壁垒问题解决不好。非关税壁垒是指专门事项和拖拉的公事程序等。主要表现在许多协议处理扰乱贸易的各种技术、官僚政治或法律问题。目前，我国还有相当部分的地方行政审批手续拖拖拉拉，程序纷繁复杂，有的与WTO法律规则不相适应的政策、法律、法规条文还没有彻底废除，一旦引起涉及WTO规则的行政官司，势必使得行政审判处于无所适从，办案效率不高。

（三）司法透明度不够。发达国家认为中国的经济贸易制度与关贸总协定还存在很大差距，具体地说：中国的外贸政策制度和实施在全国范围内缺乏统一性；外贸体制的管理中有不少内部行政规定，缺乏透明度；进出口贸易措施随意性大，缺乏合理性和可预见性。WTO透明度原则的具体要求是：成员方在互惠的基础上迅速公布现行有效的有关贸易的政策、法律、法规等；成员方采取的统一办法提高进口货物关税或其他费用征收的方式以及限制或禁止普遍适用的措施，非经公布不得加以实施；成员方应以统一、公正和合理的方式实施所有应予公布的法律、法规等。此外，WTO透明度原则，不但要求体现在公开开庭的审理上，更要求体现在司法审判的全过程。

目前，我国的行政审判在公开开庭方面是普遍做到了的，但是行政审判的判决书还没有实施向社会公开化的程度，更比不上发达国家对任何一个案件都可以极其方便地查阅判决

书的做法。很显然，公开原则落实不了，就会使行政诉讼缺乏强有力的法律依据。

（四）司法审查制度有待逐步完善。我国加入WTO议定书中对司法审查方面作出承诺：我国应设立、指定或者保持审议庭、联络点和程序，以便对涉及有关贸易和知识产权保护的法律、法规、司法判决和行政裁定的各项行政行为及时进行审查。审议庭应当公正、独立于有行政权的机构，且对案件的结果没有实际利益。审议程序应当包括给予受到审议的任何行为影响的个人和企业上诉机会，且上诉不应受到惩罚。如果最初的上诉是向行政机关提出的，则在任何情况下都应提供选择向司法上诉的机会。对于上诉作出的裁决应当通知上诉人，且应以书面形式提供作出该决定的理由。任何进一步上诉的权利也应告知上诉人。

就我国目前情况看，履行司法审查的原则有两个途径：一是行政机关通过行政复议等方式实行的内部监督；二是法院对涉及贸易投资等行政案件的审理。这两个途径已能满足对行政行为进行司法审查的基本需要，但行政诉讼的受案范围还有待进一步拓宽。我国1999年4月颁布的《行政复议法》，对行政诉讼的受案范围产生了较大的影响，行政诉讼的权利保护范围得到逐步扩大：从法律行为扩大到事实行为，从单方行为扩大到双方行为，从治安管理处罚条例中的受害人提起诉讼扩大到所有的受害人，可诉性行政行为从涉及人身权和财产权的行政行为扩大到除政治权以外的所有其他权益的行政行为。但是，行政复议法关于抽象行政行为的受案范围只是允许申请人对规章以下的规范性文件，也就是人们常说的“红头文件”提出审查申请。可见，我国的行政诉讼制度还没有对抽象行政行为提供足以符合WTO规则要求的审查范围，即目前还有相当部分的抽象行政行为不属行政诉讼的受案范围，这是我国立法缺陷的一个表现。

另一个立法缺陷表现是行政机关“自己担当自己的法官”，缺乏程序正义。我国以往法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，不属人民法院受案的范围。这种由行政机关控制终局裁决权的条款主要有三类：一是知识产权领域。如《商标法》和《专利法》，分别赋予商标评审委员会和专利复审委员会的部分终局裁决权。二是出入境管理法。当事人对公安机关的处罚不服，可以向上一级公安机关申请复议，也可以向法院起诉。但是，一经选择复议途径，复议的决定就是终局决定，不能向法院起诉。三是自然资源确权领域。省级政府等行政机构执掌最终裁决权。

以上这三类由行政机关拥有终局裁决权，这与WTO的司法审查原则是相违背的，也是与司法审查独立性不相符的。因此，通过立法全部收回行政机关的终局裁决权，一揽子由具有中立、公正的机构-人民法院唯一拥有作出最终裁决权，这是最明智和最佳的选择。但值得可喜的是，我国在“入世”前的2000年8月修改后的《专利法》和2001年10月修改后的《商标法》，都分别取消了专利复审委员会和商标评审委员会的终局裁决权，使涉及专利和商标的案件都能向法院起诉，获得司法救济的机会。

三、适应WTO规则需要，加快行政审判制度改革的步伐

WTO规则是建立在法律基础上的贸易体系，它为国际贸易提供了基本的法律规则，以约束世界贸易组织各成员将其贸易政策限制在协定范围之内，然后通过国内法来间接影响自然人、企业或组织。即WTO协议不具有国内法的地位，而只能通过转化为国内法适用。很明显，我国对WTO所作的承诺在我国也不具有国内法的地位，也只能在本国内转化适用。无论是对WTO规则的转化，还是对我国在WTO所作的承诺转化，务必做到两个“确保”：一是确保转化为国内法的全国统一遵守；二是确保我国加入WTO所应当享有的权利的实现和应尽的义务的履行。我国入世前后，针对WTO规则的要求和我国在WTO所作的承诺，对法律、法规、规章的“立、改、废”做了大量的工作，也取得了显著成效。制订了《个人独资企业法》，修订了《公司法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《专利法》、《商标法》、《著作权法》等等。一大批法规、规章也得到从上而下的清理和废止。

我国入世后，行政审判面临的一个新任务是履行我国加入WTO议定书关于司法审查的承诺。因此，将这一承诺转化为国内法适用是一个迫切解决的问题。对于起诉到法院涉及WTO规则的司法审查案件，法院要认真审查其主体资格和起诉条件，充分保护当事人的诉权。在审理的过程中，既要注意保护我国的经济利益，又要严格遵守WTO法的的基本原则，从我国实施WTO法的国内立法和司法解释中去寻找解决途径，妥善审理案件。此外，还要注意WTO透明度原则，绝不能搞“暗箱”操作；要注意做到司法公正和办案优质高效；要从体制上尽快改变法院的法官由地方任免和法院的经费由地方财政拨给的制约法院独立行使审判权的现状，摒弃地方和部门保护主义，实施法律的统一性。

总之，我国的行政审判制度必须紧紧围绕WTO规则，结合我国的实际情况，按照公正、高效、透明、民主的改革方向，尽快建立起一套适合WTO规则的行政审判制度，营造良好的法制环境，充分发挥行政审判在我国社会主义现代化建设的应有作用。

附注：参考文献

一、任泉编著《WTO知识全书》，2001年11月。

二、单长宗刘印深段思明主编，潘声贤任特邀编委的《中国现代法学论丛与审判案例要览》，2001年10月。

三、《人民司法》2002年第2期，唐德华撰写的《入世后民商事审判初探》。