政府人力资源管理法治化研究论文

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风起云涌的政府雇员制

自两年前吉林省首次推行政府雇员制以来，上海、广东、江苏、山东、湖北、湖南、安徽芜湖等地也相继进行了政府雇员制的探索，如今，这一制度大有遍地开花之势。何以政府雇员制如此受人青睐呢？一是这一制度本身的灵活性，政府可以根据其工作的需要，面向社会雇用各种类型、各种层次的专业技术人员；二是人们对这一制度有所期待，期待它会产生“鲶鱼效应”，推动我国公务员制度的改革，引入人才竞争机制，形成干部能上能下，公务员能出能进的良性循环。但是结果会不会如此呢？灵活就难免以个人的主观好恶为转移，鲶鱼只要条件允许它会自动转化为沙丁鱼。那么我们该如何看待在各地已开始风起云涌的这一项新尝试呢？

我国许多地方正在积极推行的政府雇员制，作为一项干部人事制度和行政管理制度改革具有重大的现实意义。但历史经验提醒人们，要把好事办好，必须通过观念更新和制度创新，以改革精神认真解决好一些关键的认识问题和实际问题，实现政府人力资源管理的法治化。

背景条件和运行特点

在一些西方国家的行政实务中，人们通常将包括公务员在内的所有行政公务人员都称之为政府雇员，这是一种广义理解上的政府雇员制。而狭义的政府雇员则是指政府从社会上直接雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才，以及打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型的低端工作人员，他们一般不占用行政编制，不直接行使行政权力，按照雇用合同的约定享有权利、履行义务，在一段时间内服务于政府某项工作或某一政府工作部门，他们与实行常任制的公务员共同完成行政机关所承担的行政管理职能和事务。在推行政府雇员制的英、美、澳、新等西方国家，政府雇员的人数大致占其行政公务人员队伍的10—20%.

有一种说法：我国加入WTO，受冲击最大的是政府机关，而人才又是最亟须加强的薄弱环节。这是因为我国人才资源结构性矛盾比较突出，政府机关由于待遇不高、机制不活等原因，在高端人才的争夺战中处于劣势，在此背景下我国一些地方推出政府雇员制，可以说是地方政府适应这一客观需求所采取的引进急需高端人才的有效举措。

政府雇员制是一种贴近市场机制的行政公务人员管理制度，它与传统的公务员制度相辅相成、并行发展，但两者之间也存在许多差别。政府雇员制的运行具有如下特点：选用人才和人才进出具有很大的自由度和灵活性；实行多元化、多样化的人才队伍建设，适应性强；政府雇员会发挥很大的作用，可通过集体谈判来约定用人单位和受雇者双方的权利义务（如工资待遇和工作条件）等等。

政府雇员制的实施需要具备一定的社会条件，包括政治文化、行政文化和法律文化的条件，推行政府雇员制的地方对此应予注意。而近几十年来许多国家实行政府雇员制的深层原因，可归结于行政民主化潮流和“运用企业精神改造政府”的结果。政府雇员制正在不断发展，例如在上述西方国家，政府雇员的内涵、外延也不断发生着变化，故应注意其新的发展变化和趋势，认真借鉴其经验教训。

制度定位和工作重点

实行政府雇员制将会在许多方面对公务员制度带来直接影响，但应注意不要因为推行这项制度而影响正在完善中的我国公务员制度的稳定性。由于一些专业性很强的任务、项目是现有公务员难以完成的，雇用专业人才为政府管理工作提供一定阶段和专门的服务，这是对现有人才队伍的补充，故目前宜将政府雇员制定位于现行公务员制度的一种应急补充机制。实行政府雇员制的过程中不能忽视制度的衔接和政策的连续性，不宜轻言取代现行的公务员制度。对于这项新型的行政公务人员管理制度的实施效果，衡量标准主要在于政府编制是否变相扩大，政府工作效率是否提高，财政支出增加了多少，老百姓是否满意。

一些地方在决定是否要引入政府雇员制的过程中，应充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、客观现实需要和财政支付能力，通过先试点、总结，再稳健、规范地推行。要防止形式主义，不能不顾自身条件具备与否而骤然推行政府雇员制。还要科学确定政府雇员的数量，控制好政府人力资源成本，严防通过推行政府雇员制变相提高公务员的待遇和扩大政府机关人员编制。设置政府雇员薪酬标准时也应进行充分调查研究，根据人才市场的具体行情确定，并根据市场变化及时加以调整。

在我国，实行政府雇员制的重点，目前应定位于引入政府管理和服务工作的急需高端人才，包括各种专门人才、紧缺人才和特殊人才。

权力约束机制建设

凡事有利有弊。政府雇员制易于出现的一些弊端特别是制度运行中出现的变形现象必须有效克服，例如政府雇员的临时思想、缺乏工作责任心，工作业绩难于考核，决策者以此徇私分肥和拉帮结伙，人才逆淘汰现象等等。

政府雇员制作为一种正在试验和探索阶段的新事物，其积极作用和负面效应共存。例如有的地方规定：“雇用人选可以由有关专家或领导同志推荐，也可以面向社会公开招聘。凡推荐人选，经省人事厅会同有关部门考核后确定；公开招聘的，由政府主管领导和有关部门领导参加的面试考核确定”。这样的规定本身并无问题，但在操作中就有可能出现变形现象。所以在政府雇员制试点和推行中，要特别注意防止政府雇员制成为某些领导人的个人雇员制，防止政府雇员制成为地方政府新的“形象工程”，防止出现变相扩大“吃皇粮”的队伍，防止政府雇员薪酬过高而对公务员制度产生消极影响，防止引进政府雇员后将其当作点缀，不给予必要的尊重和提供发挥其作用的必要条件。

为此，必须加强有关立法，完善诉讼解决机制（将有关人事争议纳入司法审查范围），有效保障公民的知情权，认真实行政府信息公开制度，大力推进行政程序制度建设（例如逐步完善并严格实施拟定计划、提出人选、政府审定、办理手续等政府雇员制操作程序），从而有效地监督和约束行政权力，实现建设法治政府的目标。

对观念和制度的冲击

政府雇员制引入了市场机制，冲击了政府传统的录用人员办法，是一种全新的灵活的用人机制，部分解决了人员能进不能出、终身制和不能合理流动等问题。可以说，政府雇员制的推行有利于政府转变职能、提高效率，对现行的行政公务人员管理制度势必产生巨大冲击。政府雇员是来自某个方面、某个领域、某个行业的优秀人才，他们进入政府工作的同时也把大量的信息和经验带进政府管理和决策的过程，建立起政府与社会各界沟通的纽带与桥梁，会给机关作风带来积极影响。

为此，我们还必须妥善解决一系列认识和实务问题，包括正确认识对政府官员实行高薪的必要性与合理性，建立健全政府雇员工薪待遇集体谈判的有效运行机制，正确认识和妥善解决政府雇员进出政府机关的自由度与行政民主现实的冲突，正确认识和及时处理政府雇员制和公务员制度这两种机制的巨大落差和协调问题，积极探索采取必要的配套改革措施等等。

天下没有免费的午餐。实行政府雇员制是一种利益格局调整，也具有很大风险，需要付出必要成本。因此，既不能盲目冲动、随心所欲、华而不实，也不要知难而退、轻言放弃、浅尝辄止；而应当扎扎实实、坚持不懈地做工作，在探索中前进，从政府人力资源管理这一基础环节着眼、着力，将这项改革纳入法治化轨道，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求积极推动我国的法治政府建设。