行政行为合法性拘束力研究论文

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最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉……”其中第（十）项为：“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”。这是有关法院生效判决对诉讼标的即具体行政行为合法性的拘束力问题的规定。根据该条规定，被诉具体行政行为在其它生效判决（包括行政判决、刑事判决和民事判决）书中已被确认的，相对人就不能提起行政诉讼。对于相对人的起诉，法院应当裁定不予受理，已经受理的，应当驳回起诉。

目前，对于第（十）项的规定有不同的理解，以致在实践中也产生了诸多问题。第一种理解认为，被诉具体行政行为已为其它生效裁判的裁判内容所认定则法院不应受理当事人的起诉，已经受理的应当驳回起诉，但如果被诉具体行政行为仅在其它裁判文书中的事实与证据的认定部分作过认定而不在判决内容之列，则法院应当受理相对人的起诉；第二种理解认为，无论被诉具体行政行为是在其它生效裁判的判决内容部分作过认定还是仅在裁判文书的其它部分作过认定的，法院均不应当受理当事人的起诉。可见，两种观点都认为被诉具体行政行为已在其它生效判决的内容中作过认定的，法院对当事人的起诉不应当受理，对于此，理解上和适用中均没有争议，此处不再详述。

对该项的理解和适应有争议且在实践中也容易出现问题的，主要在于被诉具体行政行为仅在其它生效裁判文书中作过认定，但并不在判决内容之列的情况下，法院是否应当受理当事人的起诉。如上所述，第一种观点认为在此情况下法院应当受理当事人的起诉。其理由主要在于：法院对作为行政案件诉讼标的的具体行政行为合法性的判决与法院在其它案件的裁判中对该具体行政行为合法性的认定的效力是不同的，因为，在被诉具体行政行为不是作为诉讼标的的其它案件的审判中，被诉具体行政行为一般是被作为证据加以审查的，其审查程序较简单（对其合法性一般只作形式上和来源上的审查），并且作出该具体行政行为的行政机关没有作为一方当事人参与诉讼，不能充分发表意见。而在行政诉讼中，法院对作为诉讼标的的被诉具体行政行为的合法性审查程序更加复杂，而且被诉行政机关将作为一方当事人参加诉讼，可以发表诉讼意见；第二种观点认为在此情况下法院不应当受理当事人的起诉。其主要理由是：第一，民事、刑事和行政裁判都是以某个法院名义作出的，而不是以具体的某个审判庭的名义作出的，法院在裁判中对具体行政行为合法性的认定都是有拘束力的；第二，如果法院受理了这种行政诉讼，而且作出了与原裁判的认定相左的裁判，则会出现同一法院对同一具体行政行为的合法性作出不相同的认定的情况；第三，若法院的认定相互不一致，也将导致当事人无法执行生效裁判的情况。

笔者认为，对于该项的理解不能仅仅着眼于其字面意思。该项所规定的：“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”，我们认为应当既指为生效判决的内容所羁束，也包括为生效判决的认定所羁束的情况。因为我国审判机构的设置，既不同于普通法系的国家，也不同于欧洲大陆法系的国家，而是吸收了它们的特点，在同一个普通法院中依处理纠纷的性质不同而设置不同的审判庭，但各审判庭的裁判又都是以法院的名义作出的。因此，从司法裁判的主体上看，无论是哪个审判庭作出的何种性质和形式的裁判，都应当被视为人民法院作出的裁判，都具有相同的拘束力。所以，从理论上讲，法院的一个审判庭作出的生效裁判对其它审判庭也有拘束力，相对人对生效裁判所认定的具体行政行为不服而提起行政诉讼的，法院不应当受理，已经受理的，应当驳回起诉。

当然，从司法程序的角度看，对该项的理解中，第一种观点有一定的道理。的确，在其他案件（即不以被诉具体行政行为作为诉讼标的的案件）的审判中，法院往往仅将具体行政行为作为证据进行审查，而且，这种审查缺乏行政机关参加的对抗辩论程序，相对于专门审查被诉具体行政行为合法性的行政诉讼在程序上较简单，所以，此种程序导致对具体行政行为的错误认定的可能性也较大。但若以此为由，认为人民法院应当受理此种被诉具体行政行为为生效判决的认定所羁束的情况下提起的行政诉讼，则不仅无助于维护当事人的合法权益，还有可能出现法院的生效裁判相互矛盾的尴尬局面，从而有损司法裁判的权威和尊严。假设法院在审理甲、乙双方民事纠纷的案件中，以某行政机关的具体行政行为为主要依据，判决甲败诉。而后，甲又以该具体行政行为侵权为由，提起行政诉讼，则法院对该行政案件的最终的判决有两种可能：即维持判决和撤销判决。若法院作出的是维持被诉具体行政行为判决，则不会与已生效的民事判决产生矛盾；但若法院作出的是撤销被诉具体行政行为的判决则该行政判决与已生效的民事判决发生矛盾，因为，已生效的民事判决是在采信了作为证据的该“具体行政行为”的情况下作出的，而现今的行政判决又撤销了该“具体行政行为”，即民事判决与行政判决的效力相互冲突，这将极大地损害司法裁判的公信力和权威性。从另一方面讲，这样也无助于保护当事人的合法权益、维护司法的尊严和公正。因为若乙申请执行有利于自己的民事判决而甲申请执行有利于自己的行政判决，则法院将如何执行？对此，笔者认为在现有法律和制度框架下，可作如下处理：法院在收到当事人的起诉后，如发现被诉具体行政行为已为其它已生效的裁判所认定的，则不应受理，但应启动审判监督程序对已生效裁判进行审查，如果已生效裁判确有错误（主要是对具体行政行为的认定），即可裁定中止原裁判的执行，进行再审。再审期间可告知当事人提起行政诉讼，专门审查被诉具体行政行为的合法性，相应地中止再审程序，待行政案件审结后，依据行政案件的判决结果继续原案件的再审程序。这样既维护了司法裁判的公信力和权威性，又较好地维护了当事人的合法权益。