行政组织法概说论文

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一、行政组织法概说

（一）组织的构成

组织是人类社会最广泛的现象之一。在人类社会漫长的进化过程中，组织始终是人类赖以生存和发展的主要形式。离开了组织，就没有人类社会的过去、现在和未来。所谓组织，简单而言，就是对人和事物按照一定的任务和形式进行有效的组合。

组织可以划分为自然组织和社会组织两大类。但就社会组织而言，不同国家有着不同的分类方式。一些西方国家基本上把社会组织分为三类：即政府及其他权力制衡机构、企业公司和社会团体。[1]而在中国，一般把社会组织分为四类：即党政机关、企业公司、事业单位和社会团体。近年来，还出现了一种新的社会组织类别-民办非企业单位（民办事业单位）。

由于各国国情不同，社会组织的构成也不同。西方国家一般没有我国称之为“事业单位”的概念，而是将类似于我国事业单位的组织归于政府机构或半政府机构；有的西方国家将政党组织也纳入社会团体的范畴，但在我国，一般不将政党组织视为社会团体。[2]

（二）行政组织的含义

我国传统行政法观念认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共行政”局限于“国家行政”，国家行政机关（或行政机构）是惟一的行政组织。[3]

从行政法的传统意义上说，行政组织主要是指由国家设定、依法从事国家和社会行政事务管理的国家组织，是行政机关和行政机构的合称。

而在有的西方国家，公共行政可以分为政府的公共行政和社会的公共行政。政府的公共行政是指政府（行政机关）代表国家行使行政权、管理公共事务；社会的公共行政是指政府以外的民间组织即非政府组织，对一定范围公共事务进行的管理。相应地，行政组织包括政府组织与非政府组织。

在我国，随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，一些原先由政府或政府部门管理的公共事务特别是行业性、专业性事务，逐步转移、交给或还给某些社会团体、社会中介组织[管理或参与管理。这些社会组织经法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程管理或参与管理某些社会公共事务，被称为“准行政主体”、“类行政组织”或“行政机关以外的行政组织”。

因此，现代意义的行政组织，是指行使国家行政职权、管理公共行政事务的国家行政机关，以及依据法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程和规约，管理社会公共事务特别是与本行业、专业有关行政事务的行政机关以外的其他社会组织。

（三）行政组织法的含义和研究范围

关于行政组织法的含义，有狭义和广义两说。

狭义的行政组织法，仅指有关规定行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。在中国，狭义的行政组织法就是指行政机关组织法。而在有的国家如日本，这个意义上的行政组织法可以区分为国家行政组织法、地方公共团体组织法及其他的公共团体组织法。[4]

广义的行政组织法，除了行政机关组织法外，还包括构成行政组织的人的要素即国家公务员的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。[5]在中国，有学者认为，行政组织法大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法构成[6]，即为传统上广义的行政组织法。

但对行政组织法的研究范围，学者主张不一，大致有几种观点：一是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、自治组织、公务员；二是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、自治组织、公务员、公营事业、公共团体与公物；三是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织、地方政府组织、公务员；四是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、非政府组织、公务员。

实际上，在现代国家中，一般而言，行政组织主要由两大部分组成，即中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织与地方行政组织。

（1）中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织属于国家行政组织，它们依据法律、法规而设立，组成机关，自成系统，并办理中央政府（联邦政府和成员国政府）职权范围之行政事项。

（2）地方行政组织，包括属于国家行政系统之下的地方国家行政机关与地方自治行政机关两种。地方自治行政组织与国家行政组织在产生、法律地位、职权方面均有不同。

（3）行政组织在形式上虽以行政机关为主要单位，实则以构成机关之公务员为主要因素。公务员的任用及其权利义务，均为行政组织的重要问题，因而有以法律、法规规范之必要。规定这种有关公务员制度的法律规范的总称，即为公务员法，为行政组织的重要部分。

（4）随着社会的发展，各国的公共行政主体发生了一定的变化，“各种除政府行政以外的社会公共行政也纳入研究范围”。[7]在中国，学者们也逐步将非政府组织纳入研究视野。因此，非政府组织法律问题也是行政组织法的研究对象。

但是，仅仅进行法律制度研究，局限于“已有的行政组织法规范，呈现出很大的封闭性”。[8]故笔者认为，行政组织法的研究范围，除了上述基本制度作为主要内容外，还应包括行政组织法基本原理、行政组织法的实施问题等内容。

（四）现代行政组织法的发展趋势

现代各国制定的行政组织法，其历史背景、条件、国情等各有不同，因此很难概括出适用于所有国家行政组织法的一般结论，但总的来说，各国行政组织法或多或少表现出以下特点或趋势：

1.行政组织结构的民主化、专业化

现代行政组织不同于传统的“官僚机构”，它的组织层次与分工体系更符合民主化、专业化原则；组织成员不再以“官僚”自居，而以“公仆”形态出现；专业人员与行政人员协调配合，在组织中各有职位；更重视专业分工和专业组织；等等。

2.行政组织机构的扩大化

随着社会的发展，现代行政组织职能日益扩充，行政组织机构规模扩大、编制增加，造成行政权的扩张，故现代行政组织立法面临“大机构”与“精简化”的平衡问题。

3.行政组织法规的标准化

在各国加强行政组织立法的形势下，组织法规呈标准化的趋向。行政组织虽有不同种类和级别之分，但同类同级组织具有共同标准。有的国家已制定了行政组织法典，如日本国家行政组织法，即为日本中央行政组织机构的准则。

4.行政组织的非政府化

现代行政组织法的一个引人注目的发展趋势是：随着社会的发展和变化，现代公共事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务，逐渐由国家行政机关转移或下放给各种社会团体、社会中介组织等民间机构管理或参与管理。相应地，行政组织法逐步发展成为政府组织法与非政府组织法。

5.行政组织之间的分权化

随着全球经济的一体化，各国的政府制度不断经历着变革，呈现出某些协同的趋势。特别是在欧洲，随着欧洲一体化进程的加快，欧盟成员国的地方政府表现出某种共同的发展趋势，如强化地方自治、实行地方分权、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责性、公民参与、减少调控和强调中央与地方的合作等等。行政组织之间分权化将逐渐成为一种世界性现象。

二、政府与政府组织

（一）政府或行政机关的涵义

对政府一词，学术界有广义和狭义两种不同的解释。

1.广义上的政府

广义上的政府通常由三个部门组成：掌握立法权的立法机关，掌握行政权的行政机关和掌握司法权的司法机关。狭义上的政府，即国家行政机关，一般设有外交、国防、公安、司法、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等机构，分别管理国家各方面的具体行政事务。[9]

在大多数西方国家，“政府”一词主要是在广义上使用。在具体使用政府一词时，美国的“政府”尽可能涵盖联邦及各州全部的立法、行政和司法机关；而英国的“政府”范围相对狭窄，主要是指中央和地方的行政机关[10].

2.狭义上的政府

在中国，政府主要在狭义上使用。一般认为，“政府即国家行政机关”[11]，是指“一个国家的统治阶级运用国家权力组织和管理国家行政事务的机关”。[12]或是指“依法行使国家行政权，负责对国家行政事务进行组织和管理的国家机关。”[13]

而对行政机关涵义，也有不同的见解：一种意见认为，行政机关是指除立法和司法机关以外的全部行政机构。另一种意见则认为，行政机关也包括司法部门的官员。也有的人理解得更窄，认为行政机关仅仅指“国家最高的行政机构，或者称为中央行政机关。”[14]

（二）行政机关的法律意义

行政机关主要有以下两层法律意义。

1.行政机关是表现国家意志的机关

行政机关代表国家管理行政事务，表现的是国家意志，其行为应视为国家行为，行政机关的行为之效果应归于国家，而非行政机关本身。行政机关是执行国家意志、推行政令之工具。

2.行政机关是行使国家行政职权的机关

国家机关因行使职权的不同，分为国家权力机关或立法机关、行政机关、司法机关等。行政机关为国家机关之一种，其所行使的是国家的行政权，其所表现的仅是国家的行政行为。[15]

在中国，关于行政机关的意义主要有两种观点：

一是从国家机关的角度来说明行政机关，认为行政机关是国家机关之一种，它是由国家依法设立并代表国家依法行使行政权、掌管行政事务的机关。

行政机关的特征是：（1）行政机关是一种国家机关，是国家机关的组成部分，这使它不同于非国家机关的企事业单位、社会团体；（2）行政机关就其性质而言，具有执行性质，它是权力机关的执行机关；（3）行政机关行使国家行政权，而非立法机关享有的立法权和司法机关享有的司法权。[16]这种观点主要是从中国政治制度中的情形来说明行政机关的概念的。

二是从行政机关自身的特征说明行政机关。认为行政机关是行使行政职权，执行法律，组织和管理国家行政事务的国家机关。[17]并认为行政机关的构成有以下三种要素：（1）有独立的组织，而非某一机关的内部单位；（2）有一定的组织人员，即员额编制。如果只有临时组织的一些人办公，没有明确的编制和固定工作人员，这种组织不能算作行政机关；（3）有一定的预算，即由国家按期拨给的一定经费。

在日本，现行法制上使用的行政机关有两种意义：

一是从行政作用法（以及行政救济法）的观点出发，即从行政机关承担行政事务，是作为权限分配的单位来理解行政机关的概念。

二是从行政机关是事务分配的单位来理解行政机关的概念，认为行政机关是各个行政机构的综合体。[18]

（三）行政机关的法律地位

行政机关的法律地位，是指行政机关是否具有法律上的独立人格问题。对此，学术界有几种不同意见：

1.机关人格说、机关人格否定说

机关人格说认为，行政机关对国家具有一定的权利义务，行政机关相互间也有权利义务关系，故行政机关不但为国家之工具，亦得为权利义务之主体。

机关人格否定说认为，行政机关的行为是代表国家的行为。行政机关组成人员的意志，即为国家的意志，在国家人格之外，不复有独立之机关人格存在。[19]

2.否定说、肯定说、相对肯定说

否定说认为，行政机关是国家自身构成的一部分，不能成为法人。行政机关仅能代表国家实施行政行为，不具有独立的人格。

肯定说认为，行政机关根据建立它们的法律或决定取得职权，并在其行使职权活动中根据有关法律享有权利和承担义务。因此，行政机关可以作为权利义务的主体，具有法律上的人格。

相对肯定说认为，行政机关既有政治地位又具法律地位。从政治地位看，行政机关是权力机关的执行机关；从法律地位看，行政机关享有一定职权，可依法处理自己职权范围内的行政事务，成为法律上的人格、权利义务的主体。[20]

其实，行政机关的法律地位始终与其行政职权有关。不论是国家行政机关，还是地方自治行政机关，其职权都是由法律确定的。行政职权与公民个人和法人的权利不同：公民和法人可以为法律不禁止的事，而行政机关只能为法律允许的事。国家行政机关在法律上，只是国家机构的组成部分，体现国家意志。从这个意义上说，国家行政机关不能成为行政法上独立的法人，如果国家行政机关也成为法人，则与国家为双重人格。这种理论为多数人所不接受，也为我国法律所不采用。但是在实行地方自治的国家，地方自治行政机关作为地方自治机关的组成部分，有的本身就是地方自治机关，执行的是当地居民的意志，在法律上有独立的人格。

（四）行政机关的分类

行政机关可以根据不同的标准进行分类：

1.国家行政机关与自治行政机关

国家行政机关由国家任命公务员，对全国范围内或某一范围行政区域行使职权，以完成国家行政任务为目的，其行政行为之效果直接归属于国家，国家行政机关一般包括两类：一是全国性行政机关，即中央政府（联邦政府和成员国政府）机关及派驻机构；二是未实行自治的地方行政机关，亦属于国家行政机关系统。

自治行政机关是行使地方自治职权、由地方公民依法选举或以其他方式产生人员担任首长而组成的机关，除办理地方自治事务外，还接受上级行政机关委派任务，因此从广义上而言，似可属于国家行政组织的一部分，但这种机关的法律地位、行政首长身份、与当地居民关系、与上级政府关系均有不同，故在学理上常常作出区分。

2.中央政府（联邦政府和成员国政府）行政机关与地方行政机关

活动范围及于全国行政区域的行政机关为中央政府（联邦政府和成员国政府）行政机关，拥有对全国行政事务的管理权。

地方行政机关的活动范围仅限于本行政区域，只负责处理本行政区域的行政事务。

3.独任制行政机关、合议制行政机关与混合制行政机关

独任制行政机关是指机关组织为首长制，职权的行使依首长个人意志决定即发生法律效力这种体制下的行政机关。

合议制行政机关是指机关组织为委员会制，职权的行使依多数人意志决定才发生法律效力这种体制下的行政机关。

混合制行政机关是指机关组织折衷于首长制和委员会制，职权行使在某些情况下依多数人意志决定这种体制下的行政机关。

4.常设行政机关与临时行政机关

常设行政机关是指所管理的事务具有经常性和永久性因而常年存在的行政机关；临时行政机关是指为处理某一临时或特定行政事务而成立的行政机关

5.一般行政机关与特殊行政机关

一般行政机关处理全面性、综合性的事务；特殊行政机关处理局部性、专门性的事务。

此外，行政法学界还将行政机关分为决策机关、执行机关和监督机关，统率机关、咨询机关、监察机关、辅助机关及执行机关，内部行政机关与外部行政机关，职权行政机关与授权行政机关等等。

（五）行政机关的结构和体制

1.行政机关的结构

有的学者指出：行政机关的结构是指构成行政机关各要素的排列组合方式。包括行政机关层次结构与部门结构（或称纵向结构与横向结构）。各级政府上下之间、每级政府各组成部门上下之间构成领导或指导的主从关系，即行政机关的纵向结构。决定行政机关纵向结构形式的有两个重要因素：一是管理层次；一是管理幅度。所谓管理层次是指纵向结构的等级层次，有多少等级层次，就有多少管理层次。所谓管理幅度，是指一级行政机关或者是一个领导人直接领导和指挥的下级单位或人员的数目。一般地说，管理层次多，管理幅度就小；反之，管理层次少，管理幅度就大。同级政府相互之间和每级政府各组成部门之间，构成为协调的平行关系，即行政机关的横向结构。[21]

2.行政机关的体制

行政机关的体制，是指根据政治、经济发展的需要，通过法定程序，将行政机关结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。一般说，有如下几种形式：

（1）首长制和委员会制：前者是法律规定由行政首长承担最高行政决策权力和责任的体制；后者是法律规定由委员会集体承担最高行政决策权力和责任的体制。

（2）层级制和职能制：前者指国家行政机关纵向划分成若干层次，下对上逐层负责的体制；后者指将某一层级行政机关平行地划分为若干部门，各部门之间工作相互关联，相互配合，都以实现该行政机关的总目标为工作对象，各部门所辖业务性质不同，但其管辖范围却相同的体制。

（3）集权制和分权制：前者指行政权力集中于中央行政机关，地方无自由裁量权的体制；后者指将行政权力分散给地方行政机关，使其能在自己的职责范围内，独立处理事务的体制。[22]

三、中国政府组织与政府组织法

（一）中国政府组织基本范畴

1.行政机关与行政组织

行政机关与行政组织的概念有时并不一致，在前面有关行政组织的涵义中已有说明。但行政机关必有其组织，故行政机关亦可以说就是主要的行政组织。通常狭义的行政组织，或者说行政组织之主要因素即为行政机关。只是行政机关侧重于行政机关自身本体，而行政组织则侧重于行政机关的构成。至于广义的行政组织则指行政机关的体系，包括纵的系统与横的集合，与行政机关的意义有所区别。最广义的行政组织还包括非政府组织。

2.行政机关与行政机构

按行政法的观点，行政机关是指各行政机关内各单位的整体而言；行政机构则是指构成各行政机关的个体而言。行政法上的行政机关系指依法设立的，具有独立编制、预算，能够对外行文，并独立行使行政职权的机关整体，与行政机构含义不同。

3.行政机关与行政主体

行政机关与行政主体是两个联系密切的概念，因为成为行政主体的主要是行政机关，但两者有很大不同。行政主体是一个法学概念，指的是享有行政权力、能以自己名义实施行政活动并且因此承担责任的组织；行政机关则既是法律用语，又是法学用语。

行政机关与行政主体的主要区别在于：

（1）行政机关是主要的行政主体，但行政机关并非在任何场合都是行政主体。在行政机关以民事主体资格参与民事活动时，它就不是行政主体，而是“机关法人”。因此，严格地说，行政机关只是行政法上的行政主体。

（2）行政主体不限于行政机关，还包括得到行政机关授权的非国家行政机关的社会团体、企事业单位和其他组织，虽然它们不是行政机关，但按法律、法规的授权，同样在行政法上具有行政主体资格。

（3）并非所有行政机关的组成部分-行政机构都能成为行政主体，有的行政机构不享有行政职权或者不能以自己的名义实施行政活动，故不具有行政主体资格。

4.政府组织与行政组织

政府组织与行政组织也有区别。行政组织过去一般是行政机关和行政机构的合称，即行政组织就是政府组织；而现在有了变化，行政组织除了指行政机关和行政机构等政府组织外，还包括非政府组织。

（二）政府组织的成立、法律地位和范围

1.政府组织的成立

政府组织，即行政机关和行政机构，是最主要的行政主体。政府组织作为行政主体，自成立之日起就取得行政主体资格，即享有管理社会公共事务的职权，能以自己名义实施行政管理，并独立承担相应的法律后果。因此政府组织成立的条件即其主体资格取得的条件。

政府组织又称为“职权性行政主体”。政府组织成为行政主体的条件是：

（1）政府组织已获有权机关的批准或通过。如根据我国宪法的规定和惯例，国务院由每一届全国人民代表大会第一次会议产生；每一届国务院组成部门，由本届全国人民代表大会第一次会议审议批准产生；国务院直属机构等由本届国务院第一次全体会议审议通过。（2）有自己的名称、组织机构和办公所处。（3）政府组织管理公共事务的职权和职责已由宪法或组织法及有关法律或决定明确规定。（4）已获得独立行政经费或预算。（5）政府机关成立已在有关媒体上公告。

此外，政府组织的行政主体资格取得后，如果出现法定事由，如政府组织分立、合并或撤销，会使该政府机关公共管理主体资格发生转移或丧失。

2.政府组织的法律地位

从一般意义而言，中国的政府组织，具有行政主体、相对人和民事主体三种法律地位和身份。

（1）作为行政主体：从其依法管理公共事务而言，政府组织作为行政主体，享有法律、法规规定的行政职权和行政职责。

（2）作为特定情况下的相对人：从其接受业务主管机关管理和监督而言，政府组织作为非主管行政机关，在特定情况下可以作为相对人，具有机关法人的地位。[23]

（3）作为民事主体：从其从事各种民事活动而言，有独立经费的政府组织根据《民法通则》第50条的规定，具有机关法人的地位，即从成立之日起，即取得法人资格。

3.作为行政主体的政府组织的范围

政府组织是法定的行政主体。我国目前有关政府组织的职权、机构设置等的法律依据，主要有宪法的有关规定、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》，以及有关机构改革的决定、通知等规范性文件等。

根据这些规定，我国作为行政主体的政府组织主要有：

（1）国务院：即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。国务院根据宪法产生并依照宪法和国务院组织法行使职权。

（2）国务院组成部门：是依法分别履行国务院基本的行政管理职能的行政机关。包括国务院各部、委、审计署和中国人民银行，本届国务院共有28个组成部门。

（3）国务院直属机构：是主管国务院某项专门业务、具有独立的行政管理职能的行政机构。如海关总署、国家工商行政管理总局等机构。

（4）国务院组成部门管理的国家行政机构：一般称为“国务院组成部门管理的国家局”，是由国务院组成部门管理的、主管特定业务的、行使行政管理职能的行政机构，如国家粮食局等机构。

（5）地方各级人民政府：分为省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇人民政府。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府根据宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》产生并行使职权。

（6）县级以上地方各级人民政府工作部门：包括组成部门和直属机构（限于省级政府）。根据工作需要和精干原则，按地方组织法设立并依法行使职权。

（7）地方人民政府的派出机关：即省级人民政府设立的行政公署、县级人民政府设立的区公所以及市辖区、不设区的市人民政府设立的街道办事处。

（三）政府组织法的基本内容和渊源形式

1.政府组织法的基本内容

政府组织法的基本内容，也即行政机关组织法的基本事项，决定于各政府组织管理的对象和管理的方法，具体主要包括以下四项主要内容：

（1）隶属关系：即行政组织之间的上下级关系，由此产生的指挥监督关系，以及虽无隶属关系而由法律规定的领导或指挥、指导关系。

（2）职权：即政府组织为履行职能而应有的权限，其规定方式有三：

一是由产生政府组织的母法列举规定其职权，政府组织法中作概括规定，如《宪法》、《国务院组织法》。

二是由本政府组织法对该行政组织权或内部单位职权作列举性规定，这是通常做法。如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府职权的列举性规定。

三是由本政府组织法对该行政组织职权作概括规定，对内设机构职权作列举规定。如国务院行政机构各自的《职能配置、内设机构和人员编制规定》（“三定”规定）。

（3）内部机构设置：政府组织为行使职权和履行职责，需要设立各种机构分管各类事务。内设机构的多少，主要取决于所需管理的事务范围与为便于管理事务而作的分类。其中与其他内设机构联系较多的机构如财务、人事等机构有时称之为横向机构；而与其他机构联系较少、只全面负责某一专门事务的机构则称之为纵向机构。内部设置的机构还有法定机构与非法定机构的区别。

（4）人员编制：即组成政府组织的人数、职位（务）配置问题，也是政府组织法必须规定的内容之一。

至于政府组织的基本内容，因法而异，但总体上说，内容大致包括：（1）政府组织的性质与任务；（2）政府组织的职位组成；（3）政府组织的职权与职责；（4）政府组织的活动原则与方式；（5）政府组织建立、变更、撤销的程序。

有学者认为，除了上述内容外，政府组织法的内容还应包括会议制度、工作程序、机构和编制等。[24]还有学者认为，从我国已有政府机关组织法看，应规定以下内容：（1）法律依据；（2）机构性质；（3）隶属关系；（4）机构设置；（5）职责权限；（6）任职期限；（7）工作原则；（8）副职设置；（9）法律责任；（10）设置、变更或撤销的程序等等。[25]

2.政府组织法的渊源形式

政府组织法的渊源，即政府组织有关法律、法规、规章的表现形式。政府组织法主要属于行政法的范围，另外还包括宪法等相关条款。依政府组织法的法律规范效力等级的不同，可以将政府组织法的表现形式作如下的分类。

（1）宪法的有关规定：宪法作为国家根本法，具有最高法律效力。宪法有关国家机构的条款，是政府组织存在和合法性的基础和核心，属于政府组织法的第一层次的规范，也是制定政府组织专门法律的基本依据。

如我国宪法第三章第三节关于国务院的规定，第五节关于地方人民政府的规定，这些都是制定我国政府组织其他法律的基本依据。

（2）政府组织法及相关法中的有关规范：法律包括全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律。

除了《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，有的相关法中有许多关于政府组织法的内容，特别是各类行政法律中有关于行政机关体制或职权的规定。如《土地管理法》规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

还有一些法律中适用于政府组织的内容，也是政府组织法的渊源，如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等有关规定。

（3）行政法规：行政法规内容广泛、数量众多，是政府组织法的主要渊源之一。如《国务院行政机构设置和编制管理条例》等。

（4）地方性法规或规章：地方性法规也是政府组织法的渊源之一。如北京、山西、广东等地方先后制定了各自的地方性机构编制法规或规章等。

此外，还有国务院和地方各级政府的职能配置、内设机构和人员编制规定（“三定”规定）也是目前我国政府组织法的主要渊源之一。

四、中国政府组织立法及其完善

（一）中国政府组织立法沿革及特点

新中国成立以后，我国政府组织立法的产生和发展，经历了三个阶段，并表现出不同的特点。

1.建国初期-1954年。根据当时起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中央人民政府组织法》，规定由当时行使国家政权的最高机关中央人民政府委员会组织的政务院，是国家政务的最高执行机关。政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作。在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责，并报告工作。在1949年至1950年间，我国制定或颁布了一系列的政府组织通则或部门组织条例。政府组织通则有《政务院及所属各机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡人民政府组织通则》；部门组织条例有《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《海关总署试行组织条例》、《省市劳动局暂行组织条例》、《各级人民政府民族事务委员会试行组织条例》等。

这一时期政府组织立法的特点，一是由于全国人大没有召开，政府组织立法采用适合于当时情况的过渡性措施，由中国人民政治协商会议和政务院承担；二是没有制定独立的中央行政机关的组织法，中央人民政府是全国政权机关的统称，其分类和性质都不够明确；三是按照不同地方特点分门别类地制定地方组织通则，建立了比较完善的地方政府组织法律体系。而且有的部门组织条例也开始制定。

2.1954年-1979年。1954年《宪法》颁布后，又陆续制定了一系列的政府组织法或部门组织条例，如《国务院组织法》，《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，国家计划委员会、监察部、劳动部、国家体育委员会、国家计量局、国务院法制局、国务院专家局、国务院机关事务管理局等部门的工作条例或组织简则，《地方各级人民委员会计划委员会组织通则》、《公安派出所组织条例》、《城市街道办事处组织条例》等。

这一时期政府组织立法的特点，一是由于制定了宪法，政府组织立法采用宪法规定的方式，由全国人大和国务院承担；二是中央与地方各级人民政府均仅仅是各该级行政机关，其分类和性质比较明确；三是制定了统一的国务院组织法，并改变建国初期分门别类地制定地方组织通则的模式，制定了统一综合的地方组织法；四是许多国务院部门制定了部门工作条例或组织简则。

3.1979年至今。改革开放以来，1979年，全国人大制定并颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以后又先后于1982年、1986年和1995年对该法进行了三次修正。1982年宪法公布施行后，国务院重新制定了《国务院组织法》。1997年8月，国务院颁布了我国关于机构编制的第一部专门行政法规《国务院行政机构设置和编制管理条例》。

这期间，由于国务院经历了1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五次机构改革，先后由全国人大通过了一些关于国务院机构或单位改革的决定或一些法律的修改涉及机构改革的内容，如2003年3月10日十届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》、2003年4月26日十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于授权中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的决定》、十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于授权中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的决定》和十届全国人大常委会第六次会议通过的新的《中国人民银行法》。国务院也制定了一系列国务院机构设置的其他规范性文件，如1998年3月29日国务院的《国务院关于机构设置的通知》、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》、《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》等；2003年3月国务院制定了《国务院工作规则》。[26]

对国务院各部门职能配置、内设机构和人员编制，主要由中共中央机构编制委员会办公室拟订、国务院常务会议通过的国务院各部门的《职能配置、内设机构和人员编制规定》规定（“三定”规定）。此外，北京、海南、山西、广东等地方也先后制定了各自的地方性机构编制法规或规章。

这一时期政府组织立法的特点，一是由于颁布了1982年宪法，政府组织立法采用宪法规定的方式，主要由全国人大、国务院承担，地方组织法修改较为频繁，但国务院组织法因机构改革未作修正；此外，有的地方还制定了少量的地方性法规或规章；二是在机构改革频繁的情况下，制定了一些关于机构改革的决定或其他规范性文件；三是对部门职能配置、内设机构和人员编制，制定了“三定”规定，且多在机构改革之后，但缺乏应有的法律效力。

（二）政府组织立法的不足

综观我国行政组织立法的产生和发展状况，客观地说，不同时期的行政组织立法对巩固人民政权和机构改革的成果，建立健全行政管理的法律机制，逐步实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的科学化、法定化，起到了应有的作用。

但也不难看出，无论是过去还是现在，行政组织立法都存在一些问题。有学者指出了主要问题，一是目标模式不明确；二是主体模式不合理；三是程序模式不民主；四是载体模式不科学，并认为最直接的原因有三个方面；一是行政法治意识淡漠；二是行政组织立法艰难；三是不重视行政组织法研究。[27]

笔者认为，总的来看，行政组织立法存在的主要不足，主要体现在以下几方面。

一是政府组织立法不够系统、完备，距建立完备立法框架的要求尚有差距：

在中央政府组织立法方面，除了《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》外，缺乏对国务院各组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、国务院议事协调机构、国务院组成部门管理的国家局、国务院直属的特设机构等的法律规定。

在宪法或有关法律中尚缺乏中央政府与地方政府之间组织和职权的规范，使有关中央政府与地方政府组织的设定和职权的划分和行使缺乏严格的依据。

在地方政府组织立法方面，除了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，缺乏对地方各级人民政府的工作部门的职能配置、机构设置和人员编制等的法律规定。

二是已有的政府组织立法不够完善。现有的行政组织立法未能按建立现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，对中央到地方各级政府的职能权限、机构设置、人员编制和运行原则作出明确的、科学的法律界定。

有的立法的内容过于简单、粗疏：如现行的《国务院组织法》共11条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条本身也没有任何实质性的内容，只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。这不利于推进和保障国务院职能的转变。

有的立法的内容过于庞杂：如现行“地方组织法”将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府合而为一，使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得过于庞杂。

有的立法不尽正式，且缺乏应有的法律效力。如国务院各组成部门、直属机构等以定职能、定机构、定编制为内容的“三定”规定，从名称、内容、制定程序均不尽正式，缺乏应有的规范性、稳定性和权威性。

有的立法缺乏有效的监督条款，导致行政组织的职能配置、内设机构和人员编制方面的有法不依现象，违法者不必承担法律责任，也没有相应机构进行监督。

有的规定本身不很科学、完善，没有很好地解决有些政府组织之间职责和权限的划分问题，有的职责、权限不清，职能重复。

三是政府组织立法尚不能适应建立市场经济体制、依法治国的需要和政治文明建设、政府机构改革的要求。现行的《国务院组织法》是1982年制定的，一些规定特别是有关职权的规定未能充分反映现代市场经济的要求和政府机构改革的运作构架：“地方组织法”虽然修改了多次，但仍存在着一些问题，主要是对地方各级人民政府职权的行使缺乏科学的职能配置和严格的程序规定；对地方各级人民政府的职权规定得极其宽泛，且与中央政府的许多职能上下大致相同，形成“条块分割”，导致许多地方政府机构对应设置，这不利于政府职能的转变。

此外，由于目前我国正处于向市场经济转轨的时期，同时由于地方政府的层次不同。因此，不同层级地方人民政府之间的情况、特点和问题不同。因此，不同层级地方人民政府之间的管理职能的内容和范围，应允许有较大的差异。而现行的“地方组织法”只是笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”的职权，使县级以上地方各级人民政府在职权上没有区别。

（三）健全和完善政府组织立法的意义

首先，健全和完善政府组织立法有利于巩固机构改革成果。政府机构改革作为政治体制改革的重要内容，一直被列入党和政府工作的重要日程。新中国成立以来，先后进行了六次机构改革，大规模的精简工作在改革开放前分别于1958年和1970年进行了两次，改革开放以后又分别于1982年、1988年、1993年和1998年进行了四次机构改革。六轮精简工作和机构改革成绩有目共睹，但始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这个怪圈历经六轮改革而不灭，反而演变成了一条难以避开的刚性路径。六轮机构改革，失败的原因是多方面的，而行政组织体系法制建设滞后、缺乏强有力的约束机制是其主要原因之一。实践证明，如果不加强行政组织立法，则很难解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，也难以跳出行政机构和人员“膨胀-精简-再膨胀”的循环。为了彻底走出历史怪圈，从根本上巩固来之不易的机构改革成果，必须加强行政组织立法，构建政府机构改革的法律机制。

其次，健全和完善政府组织立法有利于规范和保障政府职能转变。精简机构是机构改革、提高行政效率的一种手段，但机构改革的关键是转变政府职能，尽快建立起适应社会主义市场经济的政府管理体制。十六大明确提出，进一步转变政府职能，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。随着经济体制改革的不断深入，传统行政管理体制已经成为市场经济发展的阻力。实现政府职能的转变需要多方面的外部条件和内部条件，而兼有外部条件和内部条件两种性质的法律制度的规范和保障极为重要。只有健全和完善政府组织立法，将政府在市场经济条件下的管理职能和其他职能以法律的形式加以确认，才能推动和保障政府职能的根本转变。

最后，健全和完善行政组织立法有利于促进依法行政。十五大从依法治国、依法行政的高度提出了加强行政体系的法制建设。十六大提出，要依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系；实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。依法行政，其实质是要实现国家行政管理的法治化，作为现代政府活动的基本准则，是依法治国的重要组成部分。依法行政首先要求对承担行政职能、实施行政行为的政府机构及其公务员进行规范，而政府组织立法主要涉及行政组织的性质、地位、组成、机构设置、职责权限、编制、隶属关系、任职期限、设立或撤销、工作程序和违法责任等内容，为依法行政提供了最直接的法律依据和法律保障，从而能有效地规范政府行政行为，监督和防止滥用行政权力，保障行政组织的正常运行和公民的合法权益。

（四）健全和完善政府组织立法的设想

健全和完善行政组织的法律体系，是一项复杂、艰苦的系统工程，需要从思想、理论、实践几个方面进行努力。

1.加强对行政组织立法的研究，掌握现代行政组织立法的发展趋势

现代行政法学的研究日新月异，行政组织的立法趋势也异于往昔。在传统时期：政府行政组织较为单纯；政府行政组织专业分工亦不明晰；行政组织以“官僚化”为普遍形态；行政组织的立法功能处于弱势地位；行政组织结构受传统社会结构的影响，行政效率不高。而现代世界各国的行政组织立法具有了新的趋势，主要表现为：民主化；专业化；效率化；标准化。[28]制定严谨统一的行政组织法对于合理配置政府权力、规范政府行为、保障公民合法权益所起的重要作用已被各国所充分认识。而在我国，对行政组织法的研究几乎处于空白状态，法学界没有对其给予应有的重视。宪法学虽然涉及行政组织的研究，但主要是从行政与其他国家职能分工以及全国人民代表大会与行政机关的关系这一角度展开的，并不触及行政组织内、外部管理的具体法律问题。行政法学界80年代对行政组织法作了初步探讨，但是90年代行政组织法问题却倍受冷落，几乎到了无人问津的地步，[29]这一状况严重制约了行政组织立法的发展，因此，应当从理论和实践的结合上加强对行政组织立法的研究。具体而言：

一是要加强对行政组织法的理论研究，弄清行政组织的法律意义、范围、相互关系、结构和体制，探讨行政组织法的含义、基本内容、体系、渊源形式和功能，把握现代行政组织立法的发展趋势；

二是要对政府行政组织在社会主义市场经济体制下各有什么职能、应有哪些权限等问题进行深入研究，弄清哪些职能是应划出、划入的，哪些是应下放的，哪些是应交由社会中介组织或事业单位的，哪些是应交由企业依法自主经营的；

三是要加强对建国以来政府组织立法的研究，总结成功的经验和不足之处；

四是要加强对西方国家政府组织立法的比较研究和旧中国政府组织立法的研究，学习和借鉴其有益形式为我所用。

2.明确政府组织立法的原则

十六大提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。为了完成这些任务，需要运用法律、法规推进整体与配套的改革。

一是要正确认识和处理政府组织立法和政府机构改革的关系。目前，政府机构改革正在进行，政府机构如何进行职能转变，也正在探索之中，这些在客观上都给行政组织立法带来一定的难度：政府机构改革的特点是“变”，变革原有的机构和体制。政府组织立法的特点是“定”，一旦规定下来，各级政府组织都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的政府行政组织立法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求立法工作者要正确处理政府组织立法和政府机构改革的关系，既要坚持政府机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持立法的相对稳定性，又要随着机构改革的深化和形势发展的需要适时修改政府组织法。

二是全面体现机构改革精神，对行政机关的权力加以规范、制约和监督。十六大提出了深化行政管理体制改革的任务，并强调建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督。这对今后政府组织立法工作提出了两个方面的任务：一是按照机构改革的精神，相应地修改现行的有关法律、法规的某些不完善的规定。二是今后政府组织立法必须体现机构改革精神，体现对国家行政机关的权力进行规范、制约和监督的原则，改变以往的行政组织立法中存在注重对行政管理相对人的行为规范，忽视对行政机关进行规范、制约和监督的倾向。

3.政府组织、职能和编制的科学化、法定化

政府机构贯彻科学化、法定化原则，就是要在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上，逐步做到行政机构组织、职能的法定化，行政机构编制的法定化，行政机构工作程序的法定化，并强化对行政组织法律、法规实施的监督检查。

行政组织立法涉及的内容很多，需要建立一套完整的框架，包括宪法的有关规定、基本法律、法律、行政法规和地方性法规等几个层次。按照建立完整的行政组织立法体系的要求，当前或今后亟待进行以下立法工作，并按现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，对现有行政组织立法进行科学界定和完善：

一是完善现行宪法中关于国务院和地方各级人民政府组成、职权的规定。如规定国务院组成人员包括中国人民银行行长，规定国务院组成部门包括中国人民银行；增加第六节“地方各级人民政府”，对地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职权等作另行规定。

二是修订、完善《国务院组织法》。如规定国务院组成人员的范围、组成部门具体包括的各部、各委员会、中国人民银行和审计署的种类或名称；规定国务院任免和奖惩人员的范围和培训、考核人员的机构；规定国务院副总理、国务委员的职数和分工，规定国务院常务会议和全体会议的任务及相互关系；规定国务院组成部门设立、撤销或合并的程序；特别是对国务院的职能和权限，应根据十五大和十六大的精神，结合近几年来政府转变职能的实践经验，尽可能具体地分别作出规定。修订《国务院组织法》早已列入“国务院1998年立法工作安排”，且由国务院常务会议于1999年6月审议通过了《国务院组织法》（修改草案）。在继续推进国务院机构改革基础上，应当对修改草案进一步修改，由国务院提交全国人大审议。

三是修改《国务院行政机构设置和编制管理条例》。《国务院行政机构设置和编制管理条例》是1997年8月制定的，实施7年多来，对规范国务院行政机构发挥了一定作用，随着国务院机构的变化和改革，原有的一些规定已不能适应形势发展的需要，如近年来国务院机构改革中，设立了一些新的机构类别，需要在该条例中得到反映。

四是制定国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构、派出机构和直属特设机构的职能配置、内设机构、人员编制的组织通则。1988年、1993年机构改革中，国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制，是以“三定”方案形式经国务院批准后付诸实施的，1998年政府机构改革中，上述国务院机构采用了“三定”规定形式。这些“三定”方案或“三定”规定缺乏应有的法律效力，且有的本身就不很完善。从实现行政组织机构、职能、编制法定化、规范化的高度上看，还是应制定单独的国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构、派出机构和直属特设机构的职能配置、内设机构、人员编制的组织通则。

五是制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》。对地方政府机构，1998年国务院法制办曾将《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》列入当年立法规划，由于地方机构改革至今未见出台。目前有关地方机构设置和编制的内容主要见于各级地方政府的“三定方案”中。为巩固机构改革成果，应尽快制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》，在“三定规定”基础上逐步制定各部门组织通则，并尽快颁布《公务员法》。

此外，在已经制定《立法法》的条件下，应根据十六届三中全会关于划分中央与地方权限的要求[30]，进一步通过制定法律、法规明确中央与地方在行政管理领域，包括财税、金融、投资等方面的权限划分。

注释

[1][2]吴忠泽主编：《社团管理工作》，中国社会出版社1996年版，第1页。

[3]罗豪才：《行政法与依法行政》，载《国家行政学院学报》，2000年第1期。

[4]参见[日]和田英夫，《现代行政法》，第78页；[日]室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第269页。

[5]参见[日]室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，第268页。

[6]参见任建新主编：《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年版，第126页。

[7]黎军著：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版，第65页。

[8]应松年、薛刚凌著《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第7页。

[9]《中国大百科全书》（政治学卷），中国大百科全书出版社1992年版，第480页。

[10]朱国斌著：《中国宪法和政治制度》，法律出版社1997年版，第171页。

[11]参见《法学词典》（增订版），上海辞书出版社1984年版，第672页。

[12]罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第44页。

[13]熊先觉，皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第109页。

[14]赵宝煦主编，张宏生，骆静兰副主编：《政治学概论》（高等学校法学试用教材），北京大学出版社1982年版，第103页。

[15]张载宇著：《行政法要论》，第119~120页。

[16][17]参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第110—111页。

[18]参见[日]室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第275—276页。

[19]参见张载宇著：《行政法要论》，第121—122页。

[20]参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，第111—112页。

[21]皮纯协，胡锦光编著：《行政法与行政诉讼法》，中央广播电视大学出版社1996年版，第46-47页。

[22]熊先觉，皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第114-118页。

[23]如审计机关对被审计单位的审计监督中，有的行政机关就是作为被审计单位的相对人；财政机关监督其他行政机关财政行为，其他行政机关就是相对人等。

[24]姜明安著：《行政法概论》，北京大学出版社1989年版，第40-43页。

[25]任建新主编：《社会主义法制建设基本知识读本》，法律出版社，1996年版，第126-127页。

[26]2004年6月修改。

[27]应松年、薛刚凌著：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第7页。

[28]乔育彬著：《行政组织法》，1994年版，第45页。

[29]应松年、薛刚凌著：《行政组织法与依法行政》，载《行政法学研究》，1998年第1期。

[30]《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》。