行政许可法原则研究论文

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「内容提要」《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）在总则中创造性地规定了一套行政许可的原则体系，这些原则同行政法的一般原则一样，旨在高屋建瓴地指导和规范行政许可的设定与实施，解决行政许可权与公民权益保障、行政许可中的具体法律规则的价值导向以及应用等问题。

「关键词」行政法，行政许可法，法律原则

行政许可法的原则，大体也可称之为行政许可的原则（二者尽管在提法上有所区别，但实际所指基本一致），即行政许可法所规定的适用于行政许可设定与实施的基本规则。根据《行政许可法》总则以及相关条文的规定，我们将这些原则概括为许可法定原则、许可公开原则、许可公正原则、许可公平原则、许可诚信原则、许可无偿原则、许可效率与便民原则以及许可参与原则。

一、许可法定原则-行政许可的法治底限

许可法定原则，是指行政许可的设定、行政许可的范围、行政许可的机关及其权限、行政许可的条件和标准、行政许可的程序及其法律后果等都必须依据法律，符合法律，不能同法律相抵触。《行政许可法》第四条明确规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。就许可法定原则的内容来说，具体包括以下几个方面的要求：

1.许可的设定主体必须法定。行政许可不能由行政机关擅自设定，更不能仅凭长官意志甚至是掌握行政管理权的官员个人决定。由于行政许可常常涉及到公民的权利行使问题，特别是政治权利、人身权利、财产权利等基本权利的行使，如果设定不当，极易造成对公民基本权利的侵害；而众所周知的事实是，行政权天然具有扩张的秉性，行政机关又掌控着从个体胚胎管到坟墓的强大的行政权，如果它们还能充分享有能够限制公民权利行使的行政许可权，那么，“为人民服务”只能成为天真的梦呓！除行政机关具有设定行政许可的偏好之外，几乎一切拥有行政管理权限的组织也有此倾向，因此，设定行政许可的主体必须有所选择，最为可靠的办法就是通过民主的手段，由人民借助自己选举出来的代表来行使许可设定权。作为最高国家权力机关，全国人大及其常委会有权设定行政许可（但即使如此，其设定权的行使也必须符合宪法、立法法以及相关的法律规定）。当然，我们也应当清楚，在我国民主机关也是有层次的，并非所有的权力机关都适宜行使许可设定权。地方性法规的制定主体有一定的行政许可设定权，对于法律、行政法规已设定行政许可的，地方性法规就只有具体的规定权。另外，为了更好地维护公共安全，更有效地配置稀缺资源，特别是针对现实政治经济生活中突然出现的重大问题进行有效控制，从实事求是的角度出发，还是有必要发挥行政机关反应迅速、措施得力的优势，赋予行政机关一定的许可设定权，只是需要对其加以严格限制，《行政许可法》将其限制在国务院和省级地方政府之内。

根据《行政许可法》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条的规定，行政许可的具体设定主体包括：

（1）全国人大及其常委会。最高国家立法机关是国家法律的制定者，行政许可一般情况下是由法律设定的，所以，全国人大及其常委会是行政许可的当然设定主体，可以针对《行政许可法》第十二条规定的事项，通过立法程序设定行政许可。也就是说，全国人大及其常委会不仅可以设定《行政许可法》已经明确的五类许可事项，而且还可以根据社会政治、经济、文化等形势变化而自主“设定行政许可的其他事项”。

（2）国务院。作为国家最高权力机关的执行机关，国务院统管全国的行政工作，因此，为适应日益复杂的行政管理需要，特别是基于防范社会危险的考量，国务院应当有权设定事先预防性的许可，以及时保障公共利益和维护社会秩序。不过，国务院在设定行政许可事项时，应当首选行政法规形式。行政法规既可以针对《行政许可法》第十二条规定的五类事项中尚未制定法律的事项来设定许可，也可以根据行政管理的现实需要来“设定行政许可的其他事项”；但这种自主设定须受到《立法法》第八条的限制和第九条的约束，不得违反法律保留原则。除此之外，国务院在紧急情况下还可以采用决定的方式设定必要的行政许可事项，以应对现实迫切需要许可、但又难以及时制定法律、行政法规的难题。当然，国务院以决定的方式设定的行政许可只是权宜之策，因此，国务院在实施该行政许可后，除临时性的行政许可事项外，应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。

（3）省级和较大的市级权力机关。由于有些行政许可事项是根据特定区域的经济、社会事务等来加以设定的，与区域的经济和社会发展密切相关，因此，赋予地方性法规制定主体通过地方性法规的形式来设定行政许可是必要的。根据《立法法》第六十三条的相关规定，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市，那么，在我国有权设定行政许可的地方权力机关就是省、自治区和直辖市的人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市的人大及其常委会，经济特区所在地的市人大及其常委会以及经国务院批准的较大的市人大及其常委会。这些权力机关在法律、行政法规尚未设定行政许可时，可以通过制定地方性法规的形式来设定行政许可事项，但只能在《行政许可法》第十二条所规定的五类事项中设定而不得有任何突破。

（4）省级政府。省、自治区和直辖市人民政府也有权在特定情况下设定行政许可。在行政管理需要立即实施行政许可，而法律、行政法规和地方性法规对《行政许可法》规定可以设定行政许可的事项均未作设定的时候，省级政府就可以通过制定地方政府规章的形式，在《行政许可法》规定的设定范围内设定行政许可，但是，这种以地方政府规章形式设定的行政许可只能是临时性的，一般在一年内有效；如果该临时性行政许可实施满一年仍然需要继续实施的，则该省级政府就应当提请本级人民代表大会及其常务委员会及时制定地方性法规，正式设定该项行政许可。

2.许可的设定形式必须法定。可以说，促使《行政许可法》出台的一个重要因素就是现行行政许可制度的极度混乱。按照国务院法制办2001年向国务院报送的《关于清理行政审批有关情况的报告》的分析，设定行政审批的依据不仅有法律、行政法规、部门规章，还有中共中央和国务院的文件（包括中办和国办文件）、国务院部门文件，甚至有国务院部门内设司局的文件，更为荒唐的是，竟然有45项行政审批没有任何文件依据，居然占到了总数的1、6%！行政许可的混乱状况，由此可见一斑！正是有鉴于此，许可法定原则要求，只有法律、行政法规、地方性法规、省级政府规章才能设定行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可（国务院在必要时可以决定设定许可是例外），即使部门规章也不得设定任何许可事项。

3.许可实施机关及其职权必须法定。由于行政许可是一种行政行为方式，既有对公民和公共利益进行保护的功能，又有容易侵害私权利和公共利益的一面。为了实现最大限度地保护、最低限度地侵害的目的，许可的实施机关及其所行使的职权也必须法定。具体言之，对于行政机关而言，必须按照“三定方案”的规定，在法定的职权范围内受理许可申请、进行审查判断并作出是否准许的决定，超越职权的行为一律无效；对于那些具有管理公共事务职能的组织而言，其享有的公共事务管理职权并不意味着当然拥有行政许可的实施权。被授权组织必须在取得法律、法规的明确授权之后，才能在法定授权范围内实施行政许可。受委托的行政机关，除在本机关的职权范围内行使其法定的行政许可权外，还可依有关行政机关的委托以委托行政机关的名义行使行政许可权。

4.许可的范围必须法定。从实质意义上说，界定行政许可的范围，就是划分公权力和私权利、国家权力和社会权力之间的界限，这个界限应当确定在行政机关能最大限度地履行保护职能而同时又最低限度地侵权的结合点上。对于许可范围法定，我们可以作两方面的理解。一方面，鉴于许可范围的重要性，许可范围只能由法律、法规来确定；另一方面，当法律、法规明确了具体的范围之后，许可范围便不得被随意突破，除非是通过适当的法定程序。因此，对于直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项，提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项，以及企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项，都属于法定的许可范围，超出这一法定范围设定的许可均为无效。在当前，强调这一点具有十分突出的现实意义，它有利于扼制滥设许可的倾向。

在确定许可范围时，有必要强调两项子原则，一是控制危险原则，一是市场机制优先原则。控制社会危险、保障社会安全，是国家和政府的基本职能，其他诸如促进经济发展、增进人民福祉的职能均以此为前提。由于行政许可是因个人或者有关组织的行为将要对社会政治经济生活或者他人产生危险时才设立的政府管制手段，这种危险既包括国家安全所遭受的危险，也包括个人的生命财产安全受到的威胁，还包括国民经济和社会发展所面临的破坏和社会公信所遭受的践踏，因而，控制危险也是行政许可的最主要功能，相应地，控制危险也就成为行政许可的设定和实施活动的内在要求。具体言之，许可范围的增减，要以拟规制的行为是否具有社会危险性为限，当实践证明或者经过充分论证后预测会产生危险时，该类行为就需要政府许可才能行使；相反，当实践证明原先具有危险的行为已经不再具有危险性时，政府就应当将其从管制的目录中剔除。

行政许可的另一个重要功能是配置市场资源。就社会稀缺资源的配置方式而言，既有市场配置形式，也有政府主导配置形式，这两种资源配置方式均有值得肯定之处，但也有各自自身的缺陷。如同市场会失灵一样，政府也同样会有失灵的时候，且其后果更为严重。著名经济学家斯蒂格利茨将政府失灵归结为三个原因：信息不完全导致政府行为的盲目性，政府官员的自利动机使其行为偏离公共利益航向，难以预期私部门对政府计划的反应而使政府行为的后果具有不确定性。（注：方福前：《公共选择理论-政治的经济学》，中国人民大学出版社，2000年版，第197-198页。）导致政府失灵的这些原因，同样也成为政府在运用行政手段合理配置资源时所难以逾越的障碍。因此，在经济协调方式上要充分注意政府和市场的界限，做到扬长避短。众所周知，在市场经济条件下，一国的经济运行主要还是要依靠市场机制来调节，只有在市场自身不能解决的情况下才求助于政府干预。那么在行政许可领域，就应当确立市场机制优先的观念，对特定经济活动的调节方式应当首选市场机制，以充分发挥市场在资源配置过程中的基础性作用；只有在市场机制对特定活动的调节不灵时，政府才可设定行政许可加以规制。《行政许可法》第十二条规定“下列事项可以设定行政许可”，第十三条规定“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可”，这里的“可以”就意味着行政许可并不是行政机关调控特定活动的必要手段；因为市场主体能够自主决定、自律管理的，或者市场竞争机制能够有效调节的，就应当按照经济规律的客观要求办事，由市场机制自行解决，只是在市场机制本身无法有效调节的前提下，政府才将其纳入设定和实施行政许可的范围。该法第二十一条也有类似规定。

5.许可的条件和标准必须法定。当事人提出许可申请，只是行政许可的启动程序，其最终能否获得行政机关的许可，还取决于是否符合一定的条件和标准。很显然，这些条件和标准应当是由法律、法规所预先设定而非行政机关所能左右的，否则，行政许可仍将混乱如初。由于具体的许可事项繁杂，许可类型众多，《行政许可法》难以一劳永逸地确定所有许可的条件和标准，而是将许可条件和标准规定为设定行政许可的必备内容，由具体设定许可的法律、法规结合许可事项来加以明确规定。这些条件和标准就成为行政机关在审查判断申请人能否获取准许的法定要求，无论是申请人还是行政机关，都不能突破法定条件或标准获得或者作出许可；否则，许可将被撤销，行政机关责任人员及被许可人将要承担相应的法律责任。

6.许可的程序必须法定。重实体轻程序，这是我国行政机关的积习和流弊，大量的行政行为中均存在违反法定程序的问题，行政许可也不例外。轻视程序的危害后果也是明显的，非但没有提高工作效率（行政相对人因不服而提起行政复议、行政诉讼，行政机关申请法院强制执行，这些都极大地增加了服从成本，延缓了行政目标的及时实现），反而会因为迟延答复或者忽视行政相对人程序权利而导致行政相对人权益受损，另外还容易孳生腐败。因此，行政程序成为现代行政法关注的重要内容，许多国家出台的《行政程序法》就是例证，而我国也正在加快行政程序立法的进程。行政机关在接到申请人的许可申请之后，应当按照设定许可的法律法规的具体程序规定，对申请材料的实质内容进行核实，在法定期限内作出决定并按照要求送达。这种程序法定的要求，具体体现在《行政许可法》关于行政许可实施的一般程序和特别程序规定之中。

二、许可公开原则-公民知情权的保障

行政公开，是宪法上公民知情权在行政法中的具体体现，二战后成为行政法发展的一个新趋势，在行政法中占有十分重要的地位。之所以如此，主要是因为对于容易滋生腐败的行政权而言，“阳光是最好的防腐剂”，它既能强化民主政治，又能防止行政腐败。（注：王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年1月第1版，第959页-960页）因而，政治文明程序较高的国家都十分重视行政程序的制度建设。如美国不仅制定了《行政程序法》，还先后制定了《情报自由法》、《阳光下的联邦政府法》、《联邦咨询委员会法》和《联邦隐私权法》等，对行政公开作出了详尽的规定。

从通常意义上说，行政公开是指行政主体向社会公开其行政权力行使的法律依据、程序和结果，使全社会成员了解其权力来源，熟悉其权力行使的程序，知晓其作出行政决定的结果和理由；对于行政相对人而言，则还要使其知道在具体行政过程中所享有的程序权利和行政决定作出后所享有的权利救济途径。行政机关之所以需要做到行政公开，一方面是为了增加工作透明度以防止腐败，但更重要的原因还是源自宪法上的义务。由于政府是人民的政府，人民是国家的主人，政府首先负有向人民公开其活动的义务。换句话说，人民有权知晓自己授权成立的政府在做什么，这种知情权不应当仅仅理解为一种公民权利，而应当视为洛克所称的人民在组成国家前所保留的那部分权利。因为人民推翻政府是要以自己知晓政府是否违反契约为前提的，而这种权利行使的充分程度，则取决于政府公开其行为的力度。

在行政许可领域，行政公开的内容主要体现为：有关行政许可的所有规定都应当公布，未经公布的一律不得作为实施行政许可的依据，法律依据一旦公开了，法律依据中有关许可条件、申请程序、审查期限和审查方式、救济途径等内容自然也就公开了；同时，行政许可的实施及其结果也应当公开（涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外）。在具体的行政许可活动中，许可公开原则要求行政机关及其公务人员向申请人公布许可事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料目录和申请书范本，公开该宗申请所涉及的全部案卷信息（法律规定需要保密的除外），公开其所依据的法律和所搜集的证据材料，公开其审查判断的结果及其理由（特别是不予许可的理由），告知行政相对人在行政许可活动中的程序权利和作出不予许可决定后的救济途径；对于涉及利害关系人重大利益的，应当向利害关系人公开许可活动的内容，对于作出的准予许可的所有决定都应当公开，便于公众了解特定领域的行政许可现状。

三、许可的公正与公平原则-依法行政的伦理诉求

公正与公平，理论上是一个令人困惑的谜团。有人将二者相等同，认为只是提法有异而已，二者并无实质上的区别；有学者则将公平作为公正的组成部分加以阐释；而另有学者则相反，认为“公正（Impartiality）”是“公平的一个方面”。（注：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社，1988年版，第433页。）可见，公平与公正之间的关系究竟应当如何界定，确是一个颇值得思量的问题。由于公平与公正不仅已经频繁地并列出现在相当多的法律规范之中，而且《行政许可法》也明确规定了“公开、公平、公正”的原则，这也就迫使我们不得不对二者作出一定的区分。（注：由于立法上只是规定了两个不同的词并没有对它们作出解释，因而人们必然会产生不同的见解。如果说立法上只是为了追求一种语言表达上的优美，那么我们完全可以推测出这种同义反复的规定是不具有任何意义的。但是，只要立法上存在不同的术语表达，人们自然会从中挖掘和开拓出丰富的涵义，找寻其不同的意义。当然，最好的解决办法是在立法上作出明确的界定。）在此，我们将公正与公平作出比较偏狭的界定和区分：将许可“公正”原则的适用范围限定在行政主体与行政相对人之间；而将许可“公平”原则的适用范围限定在许可所作用的不同行政相对人之间。换言之，公正原则，即行政主体与行政相对人之间的实质平等原则；公平原则，即行政主体应平等地对待一切当事人，从而实现行政相对人之间的平等。

（一）许可公正原则

行政公正原则旨在行政主体与行政相对人之间实现一种实质上的平等。因而，它不仅要求行政主体与行政相对人在法律适用上平等，双方应平等地遵守法律，而且还要求行政主体与行政相对人在权利义务方面实现总体上的对等，即行政机关负有更多的程序义务而行政相对人负有更多的实体义务、行政机关有行政决定权而行政相对人则拥有程序以及监督和救济的权利。行政公正原则主要有程序公正和实体公正两个方面的内容。行政公正原则在行政许可领域中同样具有上述内容，因而所谓许可公正原则实则是行政公正原则在许可领域中的具体化。具体而言，许可公正原则，要求立法机关在行政许可的设定上应正当地考虑各种相关因素、行政许可的实施机关应正当地实施行政许可。

1.设定上的公正。《行政许可法》第五条的规定明确表明，“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”。可见，公正原则不只适用于实施方面同样也适用于立法和设定上。依据公正原则的要求，立法机关应公正地分配行政机关与行政相对人的权利义务。由于行政相对人在行政许可关系中处于弱者的地位，行政机关则处于强者的地位，因而总体上说，法律应赋予弱者更多的权利而对强者应施以更多的义务。《行政许可法》在这方面有着具体的表现：一是将许可权力与责任相对应；二是为行政许可实施机关设置了诸多义务，如规定相关事项应当在办公场所公示、申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释并应提供准确、可靠的信息；三是为保障行政相对人的合法权益不受行政机关的非法侵犯，规定了许多有利于行政相对人权利保障的条款，如关于听证的权利、行政机关应及时作出是否许可的决定。此外，立法程序上也应做到公正。

2.实施上的程序公正与实体公正。实施上的公正，表现为程序上的公正与实体上的公正。程序上的公正主要表现为：第一，行政许可机关及其公务人员在实施许可过程中，必须符合“自己不做自己的法官”这一基本要求。当许可事项可能涉及许可机关特别是其公务人员或其亲朋好友的利益时，由于人人都有利己的偏好，如果与该许可事项有利害关系的人员不回避的话，在私利的驱使下，行政权的公正行使将难以保证，行政相对人的合法权益亦将难以得到保障。第二，许可机关应当听取辩解并说明理由，特别是可能作出不利于行政相对人的决定时更应如此。行政相对人的陈述和申辩有利于行政机关全面、准确地掌握情况并及时地作出正确决定，同时也便于保护行政相对人的合法权益；许可机关在作出不利于行政相对人的决定之前，应当说明所依据的事实根据和法律理由，这既是对行政相对人的尊重，便于行政相对人理解和服从，更是给予行政相对人的申辩机会。第三，许可机关应当严格按照《行政许可法》及相关单行法律、法规和规章的程序要求，以合法的方式、采取法定步骤、在法定期限内实施许可活动，给行政相对人以公正的信赖。

许可公正原则在实体上的内容主要表现为许可行为的内容和结果公正。申请人符合法定条件的就应准予其申请；在作出许可的决定时，应符合法律的目的和要求，应基于正当的动机考虑相关的因素而不应当考虑不相关的因素。

（二）许可公平原则

关于行政公平原则，现有行政法学教科书和著作鲜有将其视为独立原则的。（注：在中文书籍中，限于寡闻，笔者仅见陈新民教授在阐释中国行政法基本原则时，附带提及了“行政公平原则”一词。陈教授认为，“平等原则又可以称为‘行政公平原则’”。参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社，2002年版，第40页。）但是，实践中的公平原则却屡屡见之于法律文本上。据笔者粗略检索，1996年《拍卖法》第四条就曾明确规定了“公开、公平、公正”原则，后来的1998年《证券法》、1999年《招标投标法》以及2003年《行政许可法》，也都在各自的总则部分明确规定了“公开、公平、公正”原则（注：参见《招标投标法》第五条、《证券法》第三条、《行政许可法》第五条。）。由此可见，在立法上，公平与公正是以两个不同的面目出现的。那么，它们各自的涵义如何呢？在我们的日常语境中，公平是指“处理事情合情合理，不偏袒哪一方面”（注：中国社会科学院语言研究所辞典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆，1992年版，第384页。）；由全国人大财经委员会组织编写的《＜中华人民共和国招标投标法＞条文释义与理解适用》中，曾将公平原则解释为“要求给予所有投标人平等的机会，使其享有同等的权利并履行相应的义务，不歧视任何一方”；而公正原则“就是要求评标时按事先公布的标准对待所有的投标人”。（注：朱少平主编：《中华人民共和国政府采购法、招标投标法条文释义与理解适用》，中国方正出版社，2002年版，第281页。）这一解释尽管并没有明确划分出二者的界限，却为我们对公正与公平作出界分提供了佐证和新的思路。

在法律上，公平不但仍然与平等密切相关，而且还成为行为人的一种道德约束。在民商法中，公平原则是对平等主体之间行使民事权利、履行民事义务时的基本道德要求。如在公司法领域，“所谓公平原则，即在合同的订立和履行过程中，要以公平观念来调整合同当事人之间的权利义务关系。所谓公平观念，是指以利益是否均衡作为价值判断标准来确定当事人之间的利益关系，追求公正与合理的目标。……公平原则是进步和正义的道德观念在法律上的体现，是民法的一项基本原则……在合同法中，公平原则要求合同当事人应本着公平的观念订立和履行合同，正当行使合同权利和履行合同义务，兼顾他人的利益。”（注：江平主编：《中华人民共和国合同法精解》，中国政法大学出版社1999年版，第6页。）在行政法上，由于行政活动具有整体性与统一性，行政机关不是只限于与一方当事人发生关系，在法律关系中往往涉及到多方当事人，因而行政机关就须凭借正义的道德观念来权衡不同行政相对人之间的利益关系，以作出合理和不偏袒的行政行为。此即行政公平原则对行政机关的要求。

相对于行政公正而言，行政公平主要解决的是行政相对人之间的平等问题。一方面，它要求行政相对人权利义务平等；另一方面，行政机关也有义务保证行政相对人之间平等权利的实现，不得歧视。

《行政许可法》规定的公平原则，与公正原则一样，同样包括了设定和实施两个方面。

1.设定上的公平。行政许可设定上的公平，主要包括两个方面：一是法律赋予了行政相对人在申请和获得许可上的同等的权利和义务。任何申请人符合法定条件和标准的，都有取得行政许可的平等权。在设定行政许可时，不能对个人和组织因为地位、规模大小、地域不同等而规定不同的条件。如《行政许可法》第十五条规定，地方性法规和省级政府规章不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务、不得限制其他地区的商品进入本地区市场。二是法律确定了行政机关保证行政相对人平等获得许可的义务，要求行政机关在实施中不得歧视，否则即应承担相应的法律责任。如《行政许可法》第七十四条就规定了下列行为的法律责任：对不应许可的却予以许可、对应许可的却不予以许可、对应按招标、拍卖结果或者考试成绩择优予以许可却未按程序及其要求作出许可的，从而有利于保证公平的实现。

2.实施上的公平。行政公平原则对行政活动的要求，简言之就是行政机关在行政管理活动中应做到平等对待一切当事人。具体言之，则表现在两个方面：一是对同一类行政法律关系中的行政相对人应同等对待，不允许任何基于性别、年龄、身份、种族、政治信仰、宗教信仰、学历、籍贯等因素的歧视，同样也不允许部分优待，行政机关必须平等地看待每一个当事人。因为，这是“法律面前人人平等”的宪法原则在行政法领域的具体体现，也是“任何组织与个人没有超越宪法与法律的特权”的具体要求。同时，公务人员不得单方接触当事人，这既为防止先入为主和偏听偏信，又是防范可能滋生的腐败现象的需要。二是不能对相同的事项作出不同的处理，也不能对不同的事项作出相同的处理（这虽然不是直接针对不同当事人，但由于法律事项是不能离开人而独立存在的，不同法律事项一般都对应着不同的当事人）。

在行政许可实施上的公平方面，主要是要求行政机关在实施行政许可中，应做到：同等情形应同等对待，不同情形应差别对待，不得实行歧视。其具体内容主要为：

其一，法定依据的同等性，包括法律、法规和规章依据以及法定条件和标准的相同性。如果针对不同的对象，法律规定了不同的条件与标准，则应依据不同的规定，此即依据的同等性的另一面。在行政许可活动中，除了法定条件之外，任何人、任何事项均不应再被附加额外的条件，也不应被降低要求或者豁免。

其二，事件处理的同等性，对同样的事件应作出相同的处理，而不得作出不同的处理（当然，这里也应包括对不同的事件应作出不同的处理的要求），以保持同类事件处理的前后一致性、连续性和统一。

其三，对同样情况的人予以同样的法律适用，即对相同条件的人应予以相同的对待，对不同条件的人则适用不同的法律依据。

其四，不得歧视。许可机关应当保护申请人依法取得行政许可的平等权利，对申请人一视同仁，对于不符合法定条件的申请，许可机关不得放宽条件，应当不予许可；对于符合法定条件和标准的申请，许可机关不得歧视，应当依法作出许可决定。不过，在有数量限制的行政许可中，做到绝对公平是不可能的，根据《行政许可法》的规定依受理在先的标准解决。这样做也许结果并不公平，但从同一的标准适用于所有申请人的角度来看则又是公平的。在行政许可的实施中搞歧视待遇，主要是对具有同等情况人实行不同的对待、对具有不同情况的人却实行同样的对待。现实中，歧视待遇主要有性别歧视、教育经历歧视、工作经验歧视、户籍歧视、地域歧视、国人或外国人歧视等，这些皆是行政许可机关在实施许可中应谨防的现象。

其五，程序上不得偏私。在行政许可活动中，由于许多行政许可事项具有竞争性，多个申请人会同时申请，而最终获得许可的毕竟只是少数，因此，公务人员在实施许可过程中严禁单方接触其他申请人，公务人员代表行政机关应处于一种不偏不倚的“中立者”地位，避免偏袒或偏听偏信，从而作出为一切当事人都能平等接受的决定。

四、许可诚信原则-行政相对人权益保障的最大化

诚信原则，即诚实信用原则，其基本含义在于行使权利、履行义务，应依诚实及信用之方法。这一原则本为民法上债权行使及债务履行的一项原则，进而扩充至私法的全部领域，也援用于行政法领域。在我国目前法律权威不足、人们对法律和政府缺乏信心与信赖的情况下，在行政法中确立诚信原则就至为必要和迫切。

诚信原则，同样可作为行政许可的一项原则，它不仅在行政许可的实施中具有指导性和适用性，而且在行政许可立法和行政许可诉讼中同样具有适用性和拘束力。对这一原则，我们将它作比较宽泛的理解，在内容上吸收信赖保护原则。诚信原则的内容主要包括：

1.有关行政许可的法律规范应具有稳定性与不可溯及性。法治要求法律规范具有稳定性与连续性、可靠性与可预测性，因此，有关行政许可的法律规范为适应法治的要求，必须做到以下两点：（1）不得变化无常。有关行政许可的法律规范不得常变，立法者不能随心所欲、朝令夕改，否则就会使法律失去尊严，使获得许可证和没有获得许可证的人们无所适从。因而，有关行政许可的法律、法规和规章不得随意修改或者废止，由此而导致已经生效的行政许可被变更或者撤销的，行政机关应给予相应的补偿。（2）不得溯及既往。有关行政许可的法律规范一般不得产生溯及既往的法律效力，特别是对行政许可的当事人和利害关系人产生不利影响的，更在禁止之列。

2.行政许可活动应具有真实性与确定性。行政许可机关发放许可证，注销、吊销、变更、废止许可证，应出于真实的目的和意图，意思表示真实、准确。真实性不只适用于行政许可过程中的行政法律行为，也适用于行政事实行为如咨询、信息提供等。虚假、错误的行政许可行为造成公民合法权益损害的，行政许可机关依法负有赔偿义务。

行政许可行为一经作出后，即具有确定性，非经法定的事由和法定程序，不得随意撤销、更改或废止。这既是行政活动连续性、一致性与稳定性的要求，也是保障公民权益的要求。《行政许可法》第八条就明确要求“行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”。

3.行政许可机关应信守诺言。行政许可机关应信守诺言，主要表现在两个方面：

（1）使行政许可行为得以实现。行政许可机关不仅要依法作出行政许可决定，而且还应依法履行采取必要行动使行政许可决定的内容得以实现的职责，即确保被许可人能依法享有行政许可确认的权利，同时又要促使其认真履行相应的义务，以实现许可管制目标。（2）言而有信。行政许可机关一旦作出某种许诺或承诺，就应履行其许下的诺言，取信于民。例如在不违反法律的情况下，行政许可机关许诺申请人符合某种条件时就发给许可证的，在其符合条件时就必须如实、及时发给许可证，而不得出尔反尔。

4.信赖保护。信赖保护，为战后德国发展起来的一项重要原则，或者说是诚信原则在行政法中的运用。它主要适用于对授益行政行为的撤销（或废止）方面。（注：后该原则扩充到整个公法领域，如果从广义上来说即为“诚信原则”，在这里我们则将它限定在授益行政行为的撤销方面。）即公民或组织因此类行政行为而获得利益，一经撤销将会受到损害，故行政机关撤销授益行政行为时，应考虑补偿行政相对人信赖该行政行为有效存续而获得的利益（或者不予撤销）。我国《行政许可法》实际上已经确立了此种补偿制度：为了公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可的，由此给行政相对人造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。从德国或其他国家及地区的法律规定来看，对行政许可这种授益行政行为的撤销，信赖保护至少应包括两个方面的内容：（1）因信赖值得保护的，不得吊销、废止许可证或对许可证作不利变更。由于吊销、废止许可证或对许可证作不利变更，就意味着剥夺受益人已获得的利益。为了保护当事人对该行政许可行为的信赖利益，必须对授益行政行为的撤销予以限制。这一限制的标准是：“值得保护的信赖”。它包括受益人信赖行政许可决定的合法性与有效性，不存在受益人有主观恶意等排除信赖的情况，受益人的信赖利益大于公共利益。符合“值得保护的信赖”的则不得撤销，反之则可撤销。如对于不符合条件而行政机关却发放了许可证，导致第三人在不知道许可的内容有误的情况下与持证人发生某种法律关系，第三人因此而取得的利益或权利应受到法律保护。（2）撤销补偿。对当事人的信赖不值得保护的，行政许可行为在被撤销时，自然应返还因许可行为所获得的利益（即返还不当得利）。对于经过比较，认为受益人的信赖利益小于公共利益，从而撤销行政许可行为的，就应对受益人所受的损失予以补偿，即撤销补偿制度。

五、许可无偿原则-防腐和减负的良方

由于行政机关是行使国家行政权力的国家组织，其组织目标、组织结构及其活动性质都与赢得组织相去甚远。其所有的行政活动均不以赢利为目的，其维持正常组织运转所需的物质和经费，均由国家财政予以充分保障。所以，任何行政行为（当然依法征收税款行为除外）都不得再向纳税人收取任何名目的费用。尽管这在理论上毫无疑问，但在现实中却往往走样变形。众所周知，我国行政许可制度之所以问题成堆，经过多次改革仍然积重难返，甚至于不得不在党的纪检机关和政府监察机关设立“纠风办”来查处行政机关的乱收费问题，很重要的一个原因就是乱收费常常附着于大量的行政许可上，而行政机关顶风设定重重行政许可，相当大的程度就是看中了行政许可可以附加收取数目不菲的费用（当然也有便于管理和控制的考虑），而因为许可常常能够带来经济利益，申请人又不得不“自愿”交纳费用。正因为如此，行政许可收费问题便成为政府痛下决心要解决的问题，也顺理成章地成为公民和企业以及理论界声讨的对象。

《行政许可法》就许可中的费用问题设立专章，足见对行政许可收费问题的重视。除此之外，该法还明确规定，行政许可机关不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。由此可见，许可无偿已经上升到行政许可原则的高度了，成为许可机关在实施许可过程中所应当遵循的准则。许可无偿原则的内容主要表现在行政许可的设定和实施及其各个阶段：

在行政许可的设定上，根据《行政许可法》第五十九条规定的“行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费”，我们可以得知：行政许可的收费只有法律、行政法规才有权予以设定，其他任何规范性文件皆不得设定，否则即为无效。另一方面，即使法律和行政法规有权设定行政许可的收费，但也必须符合《行政许可法》所规定的在申请和审查以及监督检查等若干阶段中不得收费的规定。

在行政许可的实施上不得收费，主要表现在有：首先，申请人提出申请无需缴费，即便许可机关提供的申请书格式文本也是无偿提供；其次，在对许可申请进行审查过程中，申请人不承担任何费用，提出听证也不必缴费，即使许可机关发放许可证件也不应收取所谓工本费（第五十八条规定行政机关实施行政许可不得收取任何费用，而发放许可证属于实施行政许可的一个不可或缺的组成部分）；再次，行政机关在实施许可中，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求；在办理许可中，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益；最后，许可机关在对行政许可事项进行监督检查时，不得巧立名目收取任何费用，不得索取或者收受被许可人的财物，机关公务人员也不得借机索取、收受财物或者谋取其他利益。

在行政许可法中确立许可无偿原则具有重大意义。从形式上看，被许可人因为无偿获得许可从而减轻了经济负担，更为深层次的意义在于，行政机关因为许可无偿而失去了创设许可的利益驱动，从而有利于减少许可。同时，行政公务人员也因许可无偿的约束而降低了腐败的几率，从而有利于维护政府的形象。当然，许可无偿原则也有例外，即法律、行政法规规定可以收取有关费用的，还是需要收取的。这主要是考虑有些许可事项涉及稀缺资源的垄断利用，国家还是要收取相应的费用作为补偿，如国有土地转让、矿产的开采等，只不过需要注意的是，这些费用须一律上缴国库，且不得以任何形式返回。

六、许可的效率与便民原则-服务行政的内涵

效率原则是行政机关从事行政活动所应遵循的准则之一，要求行政机关在行使职能时，在依法办事的前提下，用最快的时间、最低的行政成本实现行政目标。作为行政行为的一种类型，行政许可自然也要追求效率。所谓许可效率原则，是指行政许可机关不仅应当按照法定程序在规定的时限内及时办理行政许可事项，不得无故拖延，而且必须以最小的许可管制成本（即用最短的时间、最少的人力、财力和物力，以及最少的损害等）来实现既定的行政管理目标，使社会效益最大化。具体说来，许可效率原则要求行政许可的设定机关在设定许可种类、条件和标准时，应当重视对经济活动通过许可进行管制的成本-效益加以分析，权衡管制成本与预期社会效益之间的得失，最终决定是否需要设定许可以及需要设定何种许可、何种条件，以促进经济效益乃至社会效益最大化。行政许可机关在具体的许可实施过程中，应当责任到人，简化内部办事程序，避免相互推诿扯皮；严格遵守法定的时限要求，杜绝拖延和超期不办情形；对能够采取信息化手段快速处理的，应当尽量推行电子政务，加快信息交流和信息传递速度；另外，许可机关还应当与其他相关行政机关对有关许可信息实行信息共享，减少行政机关的信息搜集成本，从而提高行政机关整体行政效率。

便民原则，也是行政许可领域中一个很人性化的原则，要求行政机关将为人民服务的根本宗旨体现在具体的便民措施上，为申请人提供便捷的服务。尽管从形式上和结果上看，便民措施也是促进行政效率的手段，是为行政效率服务的。但是，从本质上说，便民原则体现的却是行政机关的服务义务，揭示的是人民当家作主的宪法理念。在事关公共利益和申请人合法权益的行政许可领域，便民原则有着丰富的内容。第一，在申请行政许可的方式上，既可以是申请人自己亲自去行政机关提出申请，也要允许申请人委托人代为申请（法律规定申请人必须亲自到场的除外，如申请结婚登记等），既可以面交书面申请书，也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换乃至电子邮件等方式提出许可申请。第二，在信息披露方面，行政机关应当在互联网上公布行政许可事项，提供电子邮箱便于申请人发送电子文书，对申请人的疑问应提供准确、可靠和充分的答复。第三，在申请受理方面，许可机关对符合要求的应当立即受理；对不符合条件的应当告知其需要补正之处并允许当场更正，如果没有告知则视为已经受理；对不属于自己职责范围的应当立即告知申请人相关情况。第四，在审查过程中，需要许可机关内设多个机构办理的，应当确立一个机构统一受理和送达许可决定；需要两个以上行政机关分别实施的，则应确定一个机关统一受理或者联合办理、集中办理；对需要上级机关审核的应由下级机关负责报送申请材料，无需申请人再次提出申请；对于申请人要求变更许可事项的，许可机关认为符合条件的应予办理变更手续。第五，在许可决定程序上，对于需要确定有关主体资格的申请，如果申请材料齐全、符合法定形式的，许可机关应当当场予以登记；对于其他能够当场作出许可决定的申请也应当当场作出决定。

七、许可参与原则-顺应民主的潮流

许可参与原则，是指利害关系人有权参与行政许可决定的作出过程，并影响有关行政许可的决定的内容，有权对被许可人在许可证规定范围内从事的活动进行监督，有权对实施许可的行政机关在许可过程中的违法行为进行检举、控告和申诉。

许可参与原则中的“参与”，是有明确目的的自愿参与，通过这种参与不仅可以使实施行政许可的行政主体及时了解各方面的意见，而且有利于改善官民关系，增强相互了解，促进公民与行政主体的合作，从而减少冲突和对抗，确保行政机关对申请人的申请作出客观、适当且公正的判断，提高行政许可的公正性和效率，防止因行政许可带来的垄断和各种腐败现象。由于实施许可的机关是否授予申请人许可证，不仅仅是申请人的事情，而且对与申请人处于竞争地位或者受行政许可决定结果影响的第三人有重大影响，作为公共利益代表者的其他纳税人的利益也可能受到行政许可决定的影响。这里有权参与行政许可程序的公众的范围应当是极其广泛的，不仅应包括其合法权益受行政许可决定影响的申请人和利害关系人，而且应包括其正当利益甚至作为纳税人应该享有的公共利益受到行政许可决定影响的人。

许可参与原则，是《宪法》第27条、第41条在行政许可领域中的具体贯彻和落实。其基本要求是：（1）行政主体应当保障公民及时了解有关情况；（2）行政主体应当保障公民的举证权、辩论权和质辩权；（3）行政主体应当保障公民有充分的机会参与行政许可活动的整个过程，并有效地影响决定的结果；（4）行政主体应当保障公民在参与过程中应享有的人格尊严，使其不受歧视待遇；（5）必须使公众的意见充分反映到行政许可决定的结果中来；（6）必须建立一套有效的促进公众进行民主监督的激励机制，保障进行民主监督的公众免受他人的打击报复。