政治文明问责制研究论文

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从去年“非典”期间卫生部部长张文康、北京市市长孟学农被免职以来，短短一年多时间，中石油集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁、湖南嘉禾、安徽阜阳、中国疾控中心等地的一大批官员，又先后因重大责任事故或违纪违法事件而“下课”或遭严厉处分。舆论惊呼：“问责风暴”正在中国政坛掀起。

而今年4月中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》，更是详细列举了九种应该引咎辞职的情形，为“引咎辞职”从“风暴”走向“制度”提供了依据。

“引咎辞职”等官员问责制的出台，是“有权必有责，用权受监督”的执政理念的体现，是建设民主政治和责任政府的必然要求。它的正当性在于“权为民所授”-一切权力都是人民授予的，人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员对人民负责。当人民对政府及其官员的工作不满意时，有权要求负责的官员作出交代，并以适当的责任承担方式来“谢罪”。

当前，在推进和完善我国官员问责制的进程中，有以下几个问题值得重视：

首先，要建立健全问责制的体系。问责制是一套完整的责任体系，而不仅仅等同于引咎辞职。一般而言，官员的责任可分为四个层次：第一层次为刑事责任，这是最严厉的一种承担责任的方式，此时官员的行为已经触犯了刑律；第二层次为行政责任，官员的行为虽然还没有触犯刑律，但已经违反了有关行政法，因此要承担相应的行政责任；第三个层次为政治责任，官员虽然没有违法，但违反了党章的规定或者纪律的规定，要受到党纪处分，甚至被罢免职务；第四个层次是道义责任，官员虽然够不上前面三种情况，但由于其属下工作不力或者工作错误，老百姓不满意，基于道义，主动辞去职务，即所谓的引咎辞职。“引咎辞职”与其他三种责任承担方式的区别不仅在于前三者是被动型的，而后者是主动型的；还在于前三者实行“无罪推定”和“直接责任”原则，而后者则实行“有罪推定”和“间接责任”原则，即只要老百姓对你管辖的范围内的工作有意见，你就应当明智地选择辞职；前三者可以说是法定的，后者则主要是一种政治文化、一种政治惯例。“引咎辞职”等问责形式的兴起，其实就是要在我国建立一种新的政治文化和政治惯例，当然，它也不能取代或者遮掩前三种责任承担方式。

其次，要进一步明确问责范围和问责对象。综观一年多来备受关注的几起问责事件，我们不难发现其问责范围存在一定的不确定性，也就是说，只有在事故或事件引起了中央高层的关注后，才能促成相关责任人被动辞职，至于那些隐瞒事故者，是不会引咎辞职的。而且总的看，目前“引咎辞职”还锁定在人命关天的大事上，尚未引入决策失误、用人失察等领域。这与西方社会广泛的引咎辞职事项相比，显然范围是偏窄的。另外，问责对象具体到何人，在党政领导、正副职、不同层级的官员之间，责任如何分配，也带有一定的不可预期性。这种不可预期性又与权责不清相连，因而很难令当事人心服口服：例如，在一些问责事件中，行政一把手受到处理，但实际上，党委书记往往负有更重要的决策和领导责任。

再次，要用程序来保证问责制的健康发展。正当程序是问责制沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。以谁来启动问责程序为例，目前我们有的做法就不太合适，如在吉林中百商厦的特大火灾事故处理中，吉林市市长刚占标虽然“引咎辞职”，但处理通报却来自中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅，而不是对其选举任命的当地人民代表大会。笔者认为，要使长期习惯于“对上负责”的官员们学会“对下负责”，就应以完善人民代表大会制度为核心，逐步扩大官员民主选举和民主监督的范围，并强化各级人民代表大会及其常务委员会的问责权。在这方面，现行宪法和法律已经提供了一定的文本资源，如人大常委会可就特定问题组成调查委员会，可依法提出罢免案等。