西方国家依法行政研究论文

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内容提要：西方各国依法行政有着鲜明的个性特色和深层次的共性特征。无论大陆法系国家还是英美法系国家，其依法行政既根植于各国深厚的历史渊源和特定的国情基础，又遵循着普遍的行政法治规律。本文对法国、德国、英国、美国和日本依法行政的理论和制度进行了深入的内在比较和研究，并在此基础上提出了对我国依法行政的四点启示：（1）现代行政权管制功能减弱，服务功能加强，行政权宏观上扩张，微观上收缩；（2）行政权的运行规范于行政程序法，行政权的行使依托于公务员法；（3）自由裁量权的扩大为社会发展所必需，加强对自由裁量权的司法审查则是依法行政的必然；（4）救济制度的建立是依法行政的内在要求，救济体系的完善是依法行政的根本保障。

引言

比较法学传统上主要以私法为研究对象。第二次世界大战以后，随着行政法的概念和地位在世界范围内得到普遍承认，尤其是得到普通法系国家法学家的承认，曾被国外有的法学家认为不可比较的行政法也就当然成了比较法学的重要研究对象。比较行政法近年来能够取得一些发展，一个重要的原因就是了解外国的行政法律制度越来越成为解决“行政国”问题的需要。只有通过比较，才能认识各种事物间的联系和区别，才能有所鉴别和启示。“把一座希腊雕像与一座埃及或亚洲雕像对比，就比只观察一百座希腊雕像更能了解希腊人的才华”.近年来我国行政法学者开始注意研究外国行政法律制度，翻译了一批西方行政法原著.但从整体而言，比较行政法的研究成果较少；而从历史演变角度来比较西方国家依法行政的道路和特色，在国内尚属空白。

行政法被视为动态的宪法，是依法行政的法律保障。我国要实现依法治国的法治目标，就必须大力推进依法行政。历史是一面镜子。研究依法行政的历史演变，尤其是法治较完备的国家的历史经验，必将有助于把握当今我国依法行政的发展方向。以法德为代表的大陆法系国家，承认行政法较早，法国更被誉为行政法的母国，其依法行政历史演变轨迹形成了大陆法系行政法的发展历史和特点；以英美为代表的普通法系国家，承认行政法的存在较晚，其依法行政历史轨迹演变形成了普通法系行政法的发展历史和特点；日本早先深受德法行政法理论影响，二战后又接受英美法治传统和法律制度，其依法行政历史演变轨迹形成了既与大陆法系、英美法系有联系，又与大陆法系、英美法系有区别的混合型特点。上述各国依法行政既有形式的差异性，又有深层次的共性。无论是差异性，还是共性，均有其深刻的历史根源和国情基础。各国依法行政的不同历史发展模式，均符合各国国情，适应各国的法律传统、民族传统、政治体制及社会经济情况。没有最好的模式，只有最适合的模式。对西方各国依法行政的不同发展模式，我们不能厚此薄彼。“自孟德斯鸠《法意》一书出版后，极少有人敢于自称本国的制度是世界上唯一最好的制度。‘最好的制度’一说自被孟德斯鸠否定以来，一般人士就开始用比较的方法来研究不同的国家，从实际出发，探索其不断发展的过程了。”笔者拟研究西方主要国家依法行政的道路和特色，并从中探寻依法行政的法治规律，从而为中国行政法治建设提供某种启示。

一、西方各国依法行政的个性特色

“法治政府的建设从来没有一种划一的模式，各国地方性、知识和经验的差异性构成了制度资源的多样性。……我们不能只偏重某一种制度模式，而忽视其他的可能性。只有通过对各种模式进行深入的分析和比较研究，我们才可能获得符合中国法治建设的多种资源。”③“对于中国的法治建设的制度资源，借鉴英美的经验和欧陆的经验都是同等重要的。”④由于西方各国政治法律制度、历史文化传统等因素的差异，导致其在依法行政的理论观念和制度构架上存在着较大不同。如各国对依法行政的称谓即有较大差异，德国称为“依法行政”，法国称为“行政法治”，英国称为“法治”或“依法行政”，美国将依法行政包括在“法治”原则之内，日本则称为“依据法律行政”或“法治行政”。在制度构架上，法国、德国等大陆法系国家行政权较强大，行政执法权和行政强制权也较大，对行政行为的审查由行政法院进行；而英美法系国家则行政权相对弱小，行政执法权和行政强制权也较弱小，对行政行为的审查由普通法院进行。即使同属大陆法系或英美法系国家，在依法行政的观念和制度上也有一定差别。总之，西方各国依法行政在理论观念和制度体制上各有其特色。依法行政的理论观念和制度体制的多样性，为我国实现行政法治提供了可供借鉴和比较的多种依法行政模式。

（一）法国依法行政的主要特色

法学家公认法国是行政法的母国，其行政法的产生有着特殊的历史背景。①概而言之，法国资产阶级革命为法国行政法的产生提供了政治、经济、思想准备，罗马法公私法划分的传统为法国行政法的产生提供了法理基础，法国大革命时期普通法院的保守促成了行政法院的建立。②行政法院的建立是法国行政法产生的必要条件，它标志两大法系在行政法的产生和发展上形成了截然不同的模式-行政法院模式和普通法院模式。

法国行政法院自创立以来已有二百年的历史，在此期间法国经历了巨大的变化：在思想观念方面，绝对自由个人主义被社会本位主义所置换；在国家观念方面，福利国家（给付国家）代替了夜警国家；在公民权观念方面，由绝对个人权益的保障走向积极维护社会公益，由单个人权主义走向集体人权主义；在行政权观念方面，由消极的不干预走向积极的给付。与此相适应，行政法院的组织和职权也经历了逐步发展和完善的过程。③

法国行政法院于1799年圣诞节成立，但却一直没有独立的审判权。1872年法律才规定行政法院以法国人民的名义独立作出判决，这次改革在最高行政法院发展史上是一个重要的里程碑，从此行政法院成为名副其实的最高行政法院。1889年最高行政法院在卡多（Cadot）案件的判决中，否定了部长法官制，从此取得了对案件的普遍管辖权限。由于受理的行政案件太多，积压现象严重，1953年法国对最高行政法院与地方行政法庭的权限划分，作了一次极大的变动。地方行政法院代替最高行政法院，成为行政诉讼的一般权限法院，初审管辖权下移。此后，法国行政法院系统经过1963年和1987年的改革，而日臻完善。对法国行政法院在推进行政法治、稳定法国社会中所起的独特而卓越的作用，美国学者莫里斯。拉朗热作了十分精辟的概括：“行政法院所发挥的卓越作用真正是法国独创的。在这个国家里，政府经常变动，宪法也并不持久而来回更改，行政法院却是主要的稳定因素。它所赖以建立的原则，越过成文的宪法，构成一个真实的不成文的宪法。这个宪法，尽管未被意识到，但为法国人所喜爱。虽然新的观念发展了，但它还维持着一定的传统规则。在这个多次发生革命的国家里，行政法院以渐进的方式发挥作用，它做事既谨慎，又有效，有时也被急风暴雨所颠覆，但很快又达到恢复，就这样保持着国家的永久性和民族的连续性。”

从宏观上整体考察法国的依法行政，笔者以为它主要有以下五点特色：

1.在行政法基本观念方面，法国先后产生公共权力说、公务说、公共利益说、新公共权力说等理论学说

上述理论学说是法国在依法行政的不断发展过程中产生的，它们的实质是反映依法行政的范围。公共权力学说将行政法的适用范围局限于较小领域，适应了当时自由主义的夜警国家的需要。公务学说扩大了行政法的适用范围，反映了国家公务的增加和行政活动的扩张。此后产生的公共利益学说，新公共权力说等均进一步扩大了行政法的适用范围，使依法行政领域不断扩张。

2.在行政权扩张方面，行政立法越来越发达

随着行政权的扩张，行政立法日益重要，几乎与国会立法不分伯仲。这是法国依法行政的特点之一。1958年宪法34条列举了国会立法的范围，除此以外的事项，条例（即行政立法）都可以涉及。现在在法律与条例的数量比例上，条例是大海，法律则仅是大海中的几个孤岛。“法国行政条例的地位比英国行政机关的行政法规和美国行政机关的行政规章高得多。由于议会法律和政府条例两者所规定的事项范围有明确的划分，而且相互不能逾越，因而在实质上它们几乎处于并列而不是从属的关系。这不能不说是法国行政立法的一大特点。”

3.在司法审查原则方面，法国首创权力滥用理论并发展了均衡原则

对行政自由裁量权的控制一直是依法行政的重大问题。随着行政权的扩张，为了有效地控制行政机关滥用自由裁量权，法国人率先发展了权力滥用理论。“英语国家之所以如此高度评价法国行政法的原因之一就是法国行政法发展了滥用权力的概念，由国家委员会领导的法国行政法院一直复审滥用裁量权的行为。”二十世纪八十年代，法国又发展了均衡原则，这一原则与英国的合理性原则、德国的比例原则、日本的无瑕裁量请求权和裁量零收缩理论同属对行政自由裁量权的有效控制手段，但更体现了法国特色。

4.在行政赔偿方面，法国最先确立国家赔偿原则

最令法国人自豪，但却最令自诩“法治（ruleoflaw）优于”官法（DroitAdministratif）“的英国人汗颜的是在国家赔偿方面。1873年著名的勃朗哥（Blanco）案的判决确立了法国行政赔偿制度，而英美直到二十世纪四十年代才有限地突破国家（国王）主权豁免主义。行政赔偿是依法行政的必然要求和当然内涵。法国在行政赔偿制度方面走在世界前列，成为许多国家的效仿对象，这是法国人对依法行政所做出的重大贡献。

5.在权利救济方面，法国逐步建立起了完备的救济体系

从形式角度来理解，法国没有司法救济，因为法国的行政法院在形式上属于行政系统，最高行政法院院长由国家总理兼任；但从实质角度而言，法国的“司法救济”经过历史的演变，已相当完备，其有效性在笔者看来，已超过英美的司法救济。法国行政法院经过长期的历史演变，已经在实质上完全司法化：其客观公正性得到法国人民的尊重；其行政法官具有专门的行政经验和法律知识-这一点是英美法官所不具备的。在行政法院司法化以前，行政法院的救济即是行政救济。但随着行政法院的独立地位的确立，行政法院所提供的救济在性质上发生了变化-由行政救济变为实质意义上的司法救济。然而，在行政法院救济性质发生变化之后，法国人又创立了新的行政救济形式，即层级救济和善意救济。另外，在瑞典的议会行政专员制度和英国的议会行政监察专员制度的启发下，法国对违法的和不良的行政管理活动设立了一种救济制度，称之为调解专员制度。综上所述，法国行政救济体系经过长期的演变，已趋于完备，有力地监督着行政机关依法行政。

此外，法国在推行依法行政的过程中还创立了行政法判例制度，这为许多大陆法系国家所效仿，尤其被以成文法为传统的国家（如日本）所推行。这种制度有很大优越性。

（二）德国依法行政的主要特色

德国与法国并称为现代大陆法系的两大脊梁。法国在大陆法系中以民法的贡献最大，同时亦被誉为行政法的母国。但在公法学、特别是行政法学领域，后来居上的德国也形成了现代世界行政法体系中一般不可忽视的力量，对各国行政法影响极大。有学者对德国行政法的历史发展作了划分，将其分为封建国家时期、君主专制警察国家时期、资产市民法治国时期、社会福利法治国时期、国际统合法治国时期。

现代德国行政法奠基于19世纪中叶，当时风起云涌的法国大革命和资产阶级自由平等博爱思想深刻地影响了德国。“故德国在19世纪的公法理念基本上和法国所代表的主流思想无太大差异。”例证之一是，当时德国尽管不像法国那样对普通法院抱着仇视与怀疑的态度，但依然效仿法国，设立了行政法院体制。同时，当时德国有自己特定的历史背景和固有的民族传统，于是形成了许多具有德国特色的行政法理论，如公权理论、反射性利益理论、特别权力关系理论、行政便宜主义、行政行为公定力理论、给付行政概念等。

第二次世界大战以后，德国行政法思想深受英美法治理论的影响，基本法确立了国民主权原则，行政权优越被公民权优越代替，依法行政在许多基本观念和制度上都发生了重大变化。主要表现为：传统的干预行政趋缓，给付行政成为现代德国行政的重心，公权理论进一步发展，公权的范围日趋扩大，公权救济日益完善，行政程序法治化（制定了行政程序法），特别权力关系理论和行政便宜主义趋于衰落，反射性利益理论逐步被法律保护利益理论、事实上利益理论所代替，行政法院救济体制进一步完善，等等。

总之，德国依法行政植根于德国特有的民族传统，决定于特定的历史背景。君主立宪制时期以行政权优位为特色；一战后开始注意公民权保护但旋即被纳粹政权所破坏；二战后接受了历史的教训，借鉴了英美的法治精神，形成了现代德国依法行政的制度。

从宏观上整体考察德国的依法行政，笔者以为主要有以下四点特色：

1.在行政观念方面，干预行政日趋缓和，给付行政逐步兴起

19世纪中叶，德国在政治上实行君主立宪制，经济上实行自由放任主义，依法行政的重心是维护社会秩序，因而实行机械法治主义和严格的法律保留原则。随着资本主义的发展和政体由君主立宪变为共和体制，行政权广泛介入社会日显重要。于是，德国学者Froshoff在1938年首先提出“生存照顾”的概念，确立了“给付行政”理论。二战后，国民主权原则确立，人民对国家的依赖日益加深，给付行政更进一步发展。正如Froshoff所言：“行政，本质上迄被认为是秩序的保障者，当今则应认系给付的承担者”。

2.行政权优位逐渐下降，特别权力关系理论日益衰落

德国依法行政在传统上的特点是行政权优越而对公民权的保护不足。“历来德国公法学者论述行政权，时时流露公法制度上行政权优位之传统观念，并以此为德国行政法学之基础。”表现行政权优位的例子之一是特别权力关系理论曾盛极一时。该理论排除依法行政原理适用于勤务关系、营造物利用关系、公共社团关系和特别监督关系。二战后，德国宪法规定人民的权利遭到公权力侵害时，可向法院提起诉讼；而且行政法院于战后改为概括条款，广开行政诉讼救济大门。在这种背景下，特别权力关系理论受到挑战，理论和司法实务界逐渐缩小特别权力关系的范围，扩大依法行政原则的适用范围，以加强对公民权利的保护，更有学者开始否定这种理论。

3.公权理论发源于德国并随历史发展而日益完善

公权理论在德日行政法上具有重要地位，它反映了行政权与公民权这一行政法核心矛盾的演变历史，对行政法上诸多理论与制度具有重大影响。所谓公权即公法上之权利的简称，它相对于私法上之权利而言。一般认为CarlFriedrichVonGerber于1852年首创公权概念。当时德国尚处于君主统治时代。受历史背景的影响，Gerber的公权理论缺少个人主义、自由主义和民主主义。该理论认为，个人的公权只有在与全体结合时才存在，且公权仅限于选举权一项，此项公权遭侵犯时不能以行政诉讼作为救济方式。此一阶段称为公权初期理论时期。19世纪末GorgJellinek对Gerber公权理论作了重大突破，当时以个人主义、自由主义、民主主义为基础的自由法治国家公权体系，认为公权包括自由权（妨害排除请求权）、受益权（权利保护请求权）、参政权三项，且当公权受到侵害时，可以行政诉讼作为救济方式。此一阶段称为公权传统理论时期。但此阶段，公权保护对象仅限于国家行为的直接相对人而不及第三人，也没有请求国家积极作为的公权，且在救济形式上缺少课予义务之诉，反射性利益理论在行政诉讼理论中居主导地位。二次大战后，国民主权原则确立，给付行政导致个人对国家的依赖日增。于是传统公权理论又有许多新的发展，认为公权具有宪法地位，可以从宪法中的基本权推导出公权，承认第三人也有公权，认定行政介入请求权亦属公权，在行政诉讼救济中增设了课予义务之诉（日本称为不作为违法确认之诉），并且克服了反射性利益说，实行事实上利益保护说，使得对公权救济更加充分有效。此一阶段称为最新公权理论时期。纵观德国公权理论的演变轨迹，我们可以看出，公权演变史既是公权范围扩大的历史，更是公权救济完善的历史，它反映了公民在行政法上的地位日益突出。

4.在控制行政自由裁量权方面德国发展了别具一格的比例原则

台湾学者陈新民教授认为，比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，其在行政法中的角度如同“诚信原则”在民法中的角色一样，二者均可称为相应部门法中的“帝王条款”。一般认为比例原则是一个具有宪法位阶的法律原则，它滥觞于19世纪警察国家时期，渊源于“法治国家理念及基本人权之本质”，通过联邦宪法法院的判决逐步成为限制行政权的有效手段。它具体包三个子原则：适当性原则、必要性原则及狭义比例原则。质而言之，比例原则要求行政目的与行政手段相适应、成比例，要求行政措施符合行政目的且为侵害最小之行政措施。比例原则是在法治主义由机械走向机动，行政权由消极走向积极的历史背景下逐步发展并完善的，它适应了行政自由裁量权扩张的客观现实，成为现代依法行政的必然要求。德国创立比例原则构成了德国依法行政的特色，正如同英美创立合理性原则构成了英美依法行政的特色一样。

此外，德国在推行依法行政的过程中，逐步完善行政法院救济制度，强化权利保护功能，增加诉讼种类，扩大行政裁判权，使行政裁判司法化；即体现在行政法官司法化。行政法院救济制度是如此方便，以至“行政法院一直是诉讼堆积，未了诉讼的数目不断增加”。与中国法院行政庭门庭冷落相比，德国行政诉讼的经验是值得我们认真研究的。

（三）英国依法行政的主要特色

在英国，依法行政的理念和制度自近代法治建立之后即已确立。但行政法概念被英国人接受却经历了漫长的历史。星座法院等特殊法院的劣迹，使英国人对普通法院之外的任何特殊形式法院怀有戒心；普通法在英国人心目中的崇高威望，使得“官法”（DroitAdministratif）无法容身于英国法制之中；英国著名宪法学家戴雪（A.V.Dicey）对法国行政法的错误理解，使得英国人更加认为行政法是欧洲大陆的“行话”。然而随着社会的发展，19世纪末诸多的社会问题需要行政法加以解决，保守的英国法治观无法适应新的社会现实，于是行政法概念逐步被承认，并在制度上有了较大的发展。行政法概念被承认标志着依法行政观念有了重大突破：从消极行政权由消极走向积极行政权，从敌视行政权走向重视并规范行政权，从夜警国家走向福利国家，从注重保障个人权利走向注意维护公共利益。英国行政法发展的历史背景为个人主义衰落、集体主义兴起、新公务激增。

从英国著名行政法学家威廉。韦德（H.W.Wade）的名著《行政法》（AdminstrativeLaw）中，我们可以看出英国依法行政的下列演变轨迹：

英国在17世纪下半叶资产阶级革命胜利之后，即建立了近代意义上的依法行政制度。18世纪是英国法治的全盛时期，它为普通法院监督政府依法行政奠定了牢固的基础。直到19世纪末，依法行政的发展与国家权力的扩张仍是并驾齐驱的。可是，到了20世纪初叶，依法行政却停滞不前了。法院对履行宪法的监督职能缺乏自信，没有勇气面对新的形势和新的问题（如委任立法），以至没有能力开创新的局面。第二次世界大战期间以及战后，依法行政到了没落的边缘。法院和律师们不敢对政府进行司法控制。“议会控制”、“责任政府”名不副实。人们争辨说：战时扩张行政权是可以理解的，但战后行政权实际上不受法律控制就成为不可理解的了。休厄特法官（LordHewart）认为，在和平时期仍旧存在着这种古往今来一直为公正的人士所深恶痛绝的现象，是“无法无天”，与法治目的完全不相容。只是到了60年代，英国司法界的形势才发生了根本变化。法国行政法经过一代人的努力研究于此时传进了英国，被英国人所认识。从此英国理论界的面目发生了变化，权力滥用必须抵制成为共识。于是在制度上，涌现出来的裁判所、听证会之多，如雨后春笋；法院也开始对行政案件的上诉作出判决，继承了往日的传统，使“自然公正”原则得到了适当的应用，从而为行政程序的法治化开辟了道路。在理论上，自由裁量权不受束缚的概念完全被推倒，取而代之的是“越权无效”学说和合理性原则，两百年前的先例得到了恢复，国家特权堡垒被摧毁，不合理的要求被拒绝，保护公民权利的原则重新获得了生气。不到十年的时间就发生了这样的巨变，对此，我们不防用两名法官的话来作鲜明的对比和映证：1963年一个法官瑞德（LordReid）说：“我们并无发达的行政法”；而1971年另一个法官丹宁（LordDenninng）却说：“我们已经有了发达的行政法。”

从上述英国依法行政发展的粗略轨迹来看，英国经历了严格依法行政（机械法治主义、形式法治主义）到依法行政失控、再到严格依法行政（机动法治主义、实质法治主义）三个阶段。

从宏观上整体考察英国的依法行政，笔者以为主要有以下四点特色：

1.英国率先建立现代文官制度，并为其他国家所效仿

“在资本主义国家，英国的文官制度最为典型，较为完备”。众所周知，科学的文官制度是依法行政的基石，没有现代文官制度就无法推进依法行政。英国在封建时期实行荐举制度（Patronage）。资产阶级革命之后，则形成政党分赃制。分赃制虽有存在的原因，但它降低了行政效率，生产了吏治腐败。1855年英国根据诺思科特-杜维廉委员会的建议，确立了公开考试竞争制度和功绩制原则，初步建立起了现代文官制。职务分类、政治中立、公平竞争、功绩制、职业保障等原则是现代西方文官制度的核心。英国现代文官制度的建立使英国的依法行政有了坚实的基础。

2.自然公正原则构成英国行政程序法的核心，并影响世界各国

英国为普通法系的代表国，在行政程序方面没有统一法典，这与同为普通法系代表国的美国形成鲜明对比。美国的《联邦行政程序法》为行政程序法典化的楷模，受到普遍推崇。英国却以自然公正原则为核心，配以零散的单个法规，但也同样形成了完备的行政程序法制，这是英国依法行政的又一特色。实际上，英国的自然公正原则被公认为是现代行政程序制度的灵魂和渊源。不论是以正当程序为原则制定的美国《联邦行政程序法》，还是法德日等国的行政程序制度，均体现了自然公正原则的精神实质。

3.在控制行政自由裁量权方面，英国发展了合理性原则

台湾学者林惠瑜认为，“该合理原则之演进，不啻代表英国近百年来之行政法发展史中最重要之一页”合理性原则起源甚早，可追溯至1598年的Rook‘s案例和1689年的人权法案（TheBillofRight）以及其他同期有关判决，当时司法审查仅限于程序的瑕疵。1948年通过Wednesbery案例，司法审查扩及实质审查。自该案例以后，法院对于行政行为之审查已如德国的比例原则一样，及于对行政行为实质上是否显著不合理的判断，而与法国行政法的发展异曲同工。1968年Padfield条例又发展出要求行政机关行使行政自由裁量权的行政介入请求权，1985年G？C？H？Q案更进一步确立了对国王特权可以司法审查。综上观之，英国的合理性原则有效地控制了行政权的滥用，是英国依法行政的有力保障。正如同德国的比例原则、法国的均衡原则、日本的裁量零收缩理论和无瑕疵裁量请求权一样，它是现代行政权扩张后民主宪政的必然要求。

4.在权利救济方面，英国逐步建立了完备的救济体系

权利的实现重于权利的宣告；而权利的救济则是实现权利的根本保障，从这个意义上说，英国依法行政的历史就是救济制度逐步完善的历史。英国先后形成并发展了司法救济、行政救济、议会行政监察专员救济等不同救济形式。这些救济形式互相弥补各自的不足，逐步形成为一个和谐而完备的救济体系。司法救济进一步完善，表现在自然公正原则适用范围和司法审查范围逐步扩大，审查原则更加有效（合理性原则），审查程序趋于合理便利；行政救济建立并日益完善，表现在行政裁判所（Tribunal）纷纷建立并在程序上趋于完善；创立了议会行政监察专员制度，利用法外非正式程序对不良行政提供救济手段。另外，尽管“国王不能为非”原则在英国根深蒂固，但终因保护公民权的潮流兴起和法国行政赔偿制度的影响，导致英国于1947年制定了《王权诉讼法》，使英国依法行政更符合戴雪所说的法律平等原则。

（四）美国依法行政的主要特色

美英同属普通法系，行政法理论和制度有诸多相似之处；尤其是在自由资本主义时期，美英行政法几乎完全一致。但到了十九世纪末，为了解决工业迅速发展而引起的一系列社会经济问题，美国建立了独立管制机构（IndependentRegulationAgency），他集行政权、准立法权和准司法权于一身，独立管制机构它的出现，标志着美国依法行政开始形成自己的特殊模式。第一个独立管制机构是联邦州际商业委员会；此后美国又陆续建立了其他一些独立管制机构。尤其是在罗斯福新政时期，为了摆脱经济危机，不得不设立大量的独立管制机构来推行新政措施。行政权的迅猛扩张，尤其是独立管制机构集三种权力于一体，导致反对呼声越来越强烈。于是，美国于1946年制定了《联邦行政程序法》，从行政程序上和司法程序上对庞大的行政权加以控制，从而使美国行政法得以迅猛发展。二十世纪六、七十年代，由于越战失利、总统选举舞弊及种族歧视扩大，公众对行政机关越来越不满，于是依法行政的方式有了一系列改革，其宗旨是实现行政公开。公众认识到过去通过司法审查和行政程序上限制行政权，只能保障个人的权利免受行政机关的侵犯，而不能保证行政权的行使符合公共利益，也不能保证行政机关能有为公众提供更多的福利。因此，行政必须公开，由公众直接参与对行政的监督。1966年美国制定了《情报自由法》，1972制定了《联邦咨询委员会法》，1974年制定了《联邦稳私权法》，1976年制定了《阳光下的政府法》，这些法律的颁布对行政公开起了巨大的推动作用，为世界许多国家所效仿。二十世纪七十年代以来，美国法院在加强对行政监督时表现了一种新的风格，法院的司法审查既没有放弃传统的防止行政权侵犯私权的目的，同时又更积极地扩大公众对行政程序的参与，监督行政机关努力维护公益和提供福利。

从以上论述可以看出，美国依法行政经历了从传统普通法院的司法审查模式、到独立管制机构加行政程序模式、再到行政公开模式的发展过程，从而与同为普通法系的英国的依法行政模式形成鲜明对比。

从宏观上整体考察美国的依法行政，笔者认为主要有以下四点特色：

1.独立管制机构的兴起

王名扬教授认为，独立管制机构的成立标志着美国行政法开始形成自己的特色。独立管制机构的建立违背了传统的三权分立原则，但又适应了社会发展的需要。于是美国又从行政程序和司法审查两方面来加强对独立管制机构的控制，以克服其消极面，发挥其积极作用。而在同一时期，英国却采用了另外一种依法行政模式-建立行政裁判所，这是普通法系两大脊梁在依法行政方式上的重大不同。英国的行政裁判所只有准司法职能，明显不同于集三权于一体的美国独立管制机构。独立管制机构在美国行政法上具有重要地位，它直接影响美国其他重要行政法律制度的发展，如行政程序制度和行政法官制度等等。

2.行政程序制度和行政公开制度的发达

由于独立管制机构的普遍建立，美国开始重视从行政程序上来制约行政权滥用，终于在1946年制定了《联邦行政程序法》。这部法典基于“正当法律程序”原则首次规定了听证程序，是确立公正优先原则的典范，它一经制定便在世界范围内产生了重大影响，带动形成了历史上行政程序立法的第二次高潮。美国行政程序发达，行政公开制度尤为突出。“美国在行政公开方面的立法比其他西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其它西方国家起了示范作用。”《情报自由法》、《阳光下的政府法》、《联邦咨询委员会法》、《隐私权法》构成了美国行政公开制度的骨架。《情报自由法》规定政府文件原则上应公开，除非基于特殊情况，如国家安全、商业秘密等；《阳光下的政府法》规定合议制行政机关的会议原则上应公开，除非基于特殊情况，如国家安全；《隐私权法》规定了政府掌握的个人信息（隐私）原则上必须对该个人公开和限制向第三者公开，除非基于特殊情况，如国家安全。行政公开已成为现代世界行政法发展的一个潮流，美国行政公开制度在这个大潮中无疑扮演了开创性角色。

3.行政法官制度的建立

美国行政法官制度是美国行政程序制度的重要组成部分，是美国现代行政法发展的一个缩影。它一方面反映了行政权随着社会的发展而不断扩张的历史趋势-行政司法权日益发达；另一方面它更反映了公众对约束行政权的呼声日益高涨。遵守行政程序和恪守自然公正原则已成为与行政权扩张并驾齐驱的主题。概而言之，美国行政法官制度的建立和发展是为了保证行政法官的地位逐步趋于独立化，以保障行政法官能公正办案，从而有效制约行政权的滥用。行政法官地位的独立化过程，是与其名称演变相伴随的。美国行政法官的称谓先后经历了Examiner[审查官]、HearingExaminer[听证审查官]、AdministrativeLawJudge[行政法官]三个阶段。每一次名称的改变，均标志着行政法官独立性和公正性的增强。

4.司法审查制度的发展

行政程序制度和司法审查制度是美国依法行政的两大保障。在美国依法行政过程中，司法审查虽在特定时期（如二十世纪三十年代）有所放松；但从整体角度而言，司法审查是呈逐步加强趋势的。司法审查的范围逐步扩大，即使立法排除复审，法院也想方设法加以否定.原告资格逐步放宽。“在最近几年中原告资格的栏杆大大降低了。在过去的十年中，过去通行的严格限制原告资格的观念让位了，代之而起的是发展中的观念日益频繁地打开了司法复审行政行为的大门。”过去实行严格的时机成熟性原则，现在则为“时机的成熟性放宽。”法院扩张了宪法中正当法律程序的适用范围，使其不仅仅及于普通法上的权利，而且适用于社会福利补助项目。总之，司法审查的逐步加强，反映了美国社会对行政权扩张进行控制的必然要求。

（五）日本依法行政的主要特色

1968年开始的明治维新使日本开始了近代化。但日本的近代化不是由彻底的资产阶级革命开始的近代化，而是在封建制度逐渐解体的过程中，为确立天皇制国家结构而进行的自上而下的近代化，因而具有浓厚的君主专制色彩。日本依法行政就是在这种历史背景下开始的，这与德国依法行政产生的历史背景极为相似。因此，善于移植吸收外来文化的日本选择了适合日本国情的德国依法行政模式作为自己的范本，形成了近代日本行政法。近代日本行政法构建于明治宪法之上，明治宪法的特性决定了日本依法行政的特征。众所周知，明治宪法一方面具有民主主义色彩，在形式上确立了分权原则和议会主权，对公民权利保障有一定规定；另一方面，明治宪法又具有鲜明的君主主义色彩，反映了对以天皇为代表的行政权的维护。因此，融近代立宪主义与君主主义于一体的明治宪法，决定了近代日本的依法行政在具有监督行政权、维护公民权的同时，又更多地体现了对行政权的维护和偏袒，这也是日本接受德国依法行政理论和制度的原因所在。二战后，日本作为战败国被美国占领，明治宪法存在的基础崩溃。在美国的指导和施压下，日本制定了《日本国宪法》，它与明治宪法有着本质的区别，确立了国民主权原则、和平主义和尊重基本人权原则。它标志着日本依法行政由近代走向现代。简而言之，日本依法行政体现了日本的固有民族传统，又体现了两大法系的融合。曾有学者认为，两大法系的行政法差异极大，无法融合，日本现代行政法的发展否定了这种观点。

从宏观上整体考察日本的依法行政道路，笔者认为主要有以下四点特色：

1.传统依法行政理论受到挑战，现代依法行政理论迅速发展

二战以前，日本接受德国依法行政理论，对行政权的保护有余，对公民权的保障不足。特别权力关系理论、行政行为公定力理论、反射性利益理论、行政便宜主义在日本传统行政法中占主导地位。传统公权理论中的公权范围狭小，且救济不完善。二战以后，日本国宪法确立了国民主权原则，公民权利的保护日益被重视。在这种历史背景下，传统的行政法理论受到挑战。特别权力关系范围被缩小，甚至该理论被否定；行政行为公定力理论有进一步发展，公定力不是绝对的，在“重大且明显”违法的情况下，公民有对抗权；反射性利益理论被冲击，代之而起的是法律权利理论、事实上利益理论；行政便宜原则不再是绝对的，裁量零收缩理论产生；公民有了无瑕疵裁量请求权。总之，现代日本依法行政在传统行政法的基础上注入了新的血液，这使得日本依法行政从传统走向现代，从保守走向进步。

2.行政指导广泛运用

“运用行政指导方式管理国家经济活动，最成功的当数日本。”世人公认日本经济的飞跃当归功于日本国民的勤劳和日本政府科学的行政指导。行政指导是指行政主体用非强制性手段来实现行政目的，它体现了行政权行使过程中强权色彩趋于淡化。日本学者盐野宏指出：“作为表示行为之一的行政指导，有人认为在明治宪法下即已作为行政的行为形式使用过。”当时“没有将其作为法律问题来意识。但是，自昭和30年（1956年）开始，行政指导及其功能，即成为大众媒体及社会关注的问题。”盐野宏认为，行政指导现在“广泛应用于行政的所有领域，”这是由于日本传统观念影响的结果，即“由于行政主体和行政客体双方所认可的温情主义，与正式的行政行为相比，人们更喜欢非正式的这种行为形式。”行政指导固然根植于日本固有的民族传统，但它作为现代依法行政的一种新型方式，在世界上已获得普遍采用。“在法国、德国、英国、美国、奥地利等发达国家，行政指导成为重要的行政管理方法。”无疑，行政指导是对传统依法行政如机械法治主义和干预行政的重要修正，使现代依法行政走向机动法治主义和福利行政，体现了现代行政管理权力手段淡化的新特点。

3.行政诉讼制度逐步完善

二战以前，日本采用行政法院来管辖行政案件，对审查范围采用列举条款，诉讼种类单一，一审终审，表现了对行政权的偏袒和对公民权的忽视。二战后，日本行政诉讼体制接受了英美行政法传统的改造，进行了重大改革。撤销行政法院，改为普通法院管辖行政案件，审查范围改为概括条款，增添了诉讼种类，增加了审级，放宽了原告资格。也许将日本与德国二战后的行政诉讼制度进行对照是有所启迪的。二战后，德国仍采用行政法院体制，且案件堆积如山；而日本改用普通法院体制，行政案件的数量较少。日本行政诉讼案件少是现代日本依法行政特点之一，但这并不说明日本行政诉讼制度不健全，只是表明日本在行政诉讼方面的特点，与其他西方国家形成鲜明对比-其他西方国家多是“行政诉讼过量，法院负担过重。”

4.依法行政救济体系走向健全

在二战后现代依法行政精神的指导下，日本建立了各种救济形式。这些救济形式相互补充，各有特色，形成了一个完备的救济体系。日本的救济形式既包括司法救济，又包括行政救济；既包括正式程序救济，又包括非正式程序救济；还包括国家赔偿制度。司法救济是指行政诉讼制度，行政救济是指行政不服审查制度，司法救济与行政救济统称为正式程序救济；非正式程序救济是指苦情处理制度和行政监察员制度等。救济制度的健全是依法行政的保障，又是依法行政完善的标志。日本依法行政救济体系的健全标志着日本依法行政已步入现代法治的轨道。

二、西方国家依法行政的共同演变趋势

早期西方各国依法行政模式差异极大，个性特色鲜明。从整体上可将其分为大陆法系依法行政模式和英美法系依法行政模式。依法行政的不同模式不仅有实质上的差异，更有形式上的差别。随着西方各国依法行政的发展，现代西方各国依法行政的不同模式在保持各自特色的同时，开始在实质上走向同一，在形式上相互借鉴。“法治的多样性是以某种一致性的共识为前提的，否则，就失去了制度的比较意义。”

“行政法，是人性尊严的具体化。”纵观行政法的发展史，一条核心的线索展现在我们面前：作为动态宪法的行政法，随着社会的发展和时代的变迁，逐步实现人性尊严的最大化。不论是英美法系的依法行政，还是大陆法系的依法行政，都围绕着人性尊严的实现而展开、变化和发展。人性尊严是一个历史范畴。在自由资本主义时期，个人主义盛行，人性尊严体现为对个人的绝对不干预和放任，对公民个人权利的维护即是对人性尊严的实现。在垄断资本主义时期，集体主义兴起，人性尊严体现为对个人权利的尊重和对社会公益的维护。此时，人性尊严的外延扩大了，传统的对公民个人权利的维护已不能实现对人性尊严的维护，对人性尊严的维护必须注入新的理念和制度；于是社会权利观念和制度应运而生。对公民个人权利的尊重和对社会集体利益的维护构成现代人性尊严外延的两大支架。行政法作为人性尊严的具体化，亦随着人性尊严外延的扩大而面貌一新。行政法质的飞跃，改变了依法行政的基本理念和制度架构：消极的依法行政变为积极的依法行政，夜警国家观变为福利国家观，行政权强制色彩趋于淡化，特别权力关系理论被修正了，公权理论注入了新质，裁量零收缩理论得以发展，自然公正原则复兴，正当程序推广，司法审查范围扩大，国家赔偿制度确立，行政程序法治化和行政行为公开化成为世界性潮流，行政公开了，合理性原则、比例原则、权力滥用理论、均衡原则迅速发展，……总之，西方依法行政围绕人性尊严实现而不断前进。

纵观历史，两大法系依法行政经历了两条不同的轨迹；但横观现实，我们可以看出，这二条曾经相异的依法行政之路如今在本质上呈现逐步靠近并融合的趋势：在依法行政道路上，英美法系逐步改变了对行政法的无理偏见，大陆法系逐步改变了对行政权的特殊偏袒；英美法系接受了对公益维护的思想，大陆法系接受了对公民权保障的制度；英美法系从敌视行政权走向重视行政权，大陆法系从行政权优越走向公民权优越；英美法系从绝对崇尚司法权走向重视行政裁判权，大陆法系从崇尚行政权走向重视司法权。

综观西方依法行政的历史演变，一条清晰的脉络呈现在我们眼前：依法行政演变的历史既是行政权作用不断扩大的历史，又是公民权救济不断加强的历史；既是行政权行使的强权色彩趋于淡化的历史，又是行政权运行的程序法治化的历史；既是国家主权豁免主义趋于消匿的历史，又是公民权救济制度体系逐步完善的历史。依法行政的“依”由消极走向积极，由机械走向机动；依法行政的“法”由单一走向多样，由零散走向统一；依法行政的“行”由被动走向主动，由强制走向平缓；依法行政的“政”由狭窄走向宽泛，由干预走向给付。西方依法行政道路并非是平缓和直线发展的，而是崎岖的和波浪式前进的。它既是民主宪政的产物，又是民主宪政的保障，它与民主宪政互动式前进：民主宪政一方面为其发展铺平了道路，另一方面又要求完善依法行政。

概括起来，西方国家依法行政的共同演变趋势是：

（一）依法行政的范围逐步扩大

法国在行政法的基本观念方面由公共权力理论而至公务理论、公共利益理论、新公共权力理论；德日两国特别权力关系范围逐步缩小，反射性利益理论被事实上利益理论取代；美英司法审查范围逐步扩大等等，这些无一不说明依法行政的范围在日趋扩大。依法行政范围的扩大，一方面说明行政权日趋扩张，另一方面说明加强公民权的保障亦日益受到重视。“加强行政权和加强对行政权的制约是现代西方国家行政法一个车子上的两个轮子。”

（二）依法行政的价值取向趋于权利保护和公益维护并重

在这方面，大陆法系与英美法系恰好从相反的方面走向同一共同点，体现了两大法系的融合。战前，以法德日为代表的大陆法系尤其是德日两国，强调行政权的优越，突出对“公共利益”的保护，而对公民权的保障有所忽视。而以英美为代表的普通法系深受以戴雪为代表的规范主义影响，强调对行政权的制约，对公民权的保护格外重视，控权论是其行政法的主导理论。二战以后，国民主权原则在德日两国被确立，人权保障思想在世界范围内兴起，社会集体权利亦被充分重视。在这种背景下，德日行政法接受了英美行政法的改造，英美行政法亦深受大陆行政法尤其是法国行政法的影响，开始注重对公共利益的保护，并有“绿灯”理论产生。公益与私权的平衡是西方依法行政的一大趋势。

（三）依法行政的程序逐步走向法治化

面对行政权的不断扩张，为了防止其被滥用，西方各国逐渐认识到以行政程序控制行政权的重要性，并逐步建立了行政程序法律制度。现代行政程序法源渊于英国，发展于美国，传播到世界各国。英美行政法的核心有两个，即司法审查和行政程序。大陆法系受英美的影响，亦开始注重行政程序法治化，德日均已制定行政程序法典，法国亦已制定几个单行的行政程序法。虽然两大法系行政程序制度不尽一致，德国将行政契约、日本将行政指导纳入行政程序法调整范围，而英美则与此不同。但它们毕竟同属行政程序制度，它们均规定了行政行为的法定程序，规定了听证制度，且有相互融合的趋势，注重对行政权的制约和对公民权利的保护。行政程序法治化应是西方依法行政的共同发展趋势。“行政程序法的颁行，是法治国家法治行政的必不可少的基石之一，也是行政领域的重大事项。就世界而言，制定行政程序法的热潮正方兴未艾。”

（四）依法行政的司法控制日益严格

西方依法行政的趋势之一是行政自由裁量权日趋扩大，但对行政自由裁量权的司法控制却日益严格。行政法在形式上的演进趋势之一就是：“行政法趋向概括化原则化。”在实质上演进趋势之一就是：“自由裁量权日趋扩大”。西方国家为了严格依法行政，不得不加强司法审查，创立新的司法审查原则。法国先后发展了权力滥用理论和均衡原则，德日两国发展了比例原则，英美国家发展了合理性原则。毫无疑问，依法行政的必然趋势是必须加强对行政自由裁量的控制司法。依法行政不拒绝广泛和合理的自由裁量权，依法行政却绝不允许自由裁量权失控。

（五）依法行政的手段多样化

传统依法行政手段单一且多以强权作后盾，其模式是“命令—服从”。行政指导、行政契约的兴起，改变了单一的依法行政手段，且行政指导、行政契约等属于非权力行为，不实行强制。无论是大陆法系还是英美法系，行政指导与行政契约手段均被普遍采用，它体现了现代依法行政的民主精神，体现了对行政相对人的尊重。“现代行政法的发展证明，行政权的强制作用并不总是万能的，它会由于相对一方有形或无形的抵制而大大降低其功效；行政机关也并不总是需要运用行政权来强制实现行政目的，它还可以运用一些权力色彩较弱的行政手段来使相对一方主动参与实现行政目的，或自觉服从行政机关的意志。行政合同和行政指导便是其中最重要的两种手段。”现代依法行政手段不再是单一的而趋于多样。

（六）依法行政的救济体系日趋完备

完备的救济体系是依法行政的根本保障。西方依法行政的历史从某种意义上来说就是依法行政的救济制度逐步完善的历史。现代西方各国无不建立了较完备的依法行政救济体系。法国建立了以行政法院救济为核心，以行政救济（善意救济和层级救济）、调解专员救济等为辅助的救济体系。英国建立了以司法审查为核心，以行政裁判所救济和议会行政监察专员救济等为辅助的救济体系。日本建立了以行政诉讼救济为核心，以行政救济（行政不服审查）和苦情处理制度等为辅助的救济体系。美、德亦如此。总之，救济体系逐步建立和完善是西方各国依法行政的共同演变趋势。

三、西方依法行政对我国依法行政的启示

在中国如何实现法治的基本道路上，我们既反对“全盘西化”的观点，即认为现代法治是西方的产物，中国只有全部照搬和移植西方的法律制度才有可能实现法治；亦反对“全盘本土化”的观点，即以不符合中国国情为由，拒绝借鉴西方数千年的法治成果，要完全闭门造车走自己的法治之路。“西方国家的法治经历了漫长的演化历程，在此期间，许多制度理念和制度模式经过了试验和检验，能够保留下来的思想资源和制度形态是有其一定合理性和科学性的，从中选取可资借鉴的内容，可以使我们少走弯路，节省摸索和试验的成本。”依法行政既是现代法治国家所普遍遵循的原则，也是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度。由于各国政治法律制度、历史文化传统等因素的差异，西方各国依法行政形成了各自的特色，导致其在理论观念和制度构架上存在着一定的区别。同时，依法行政也是整个人类社会数千年的共同文明成果，西方各国依法行政在深层上也具有某种共性。各国特有的国情决定了各国依法行政的特色，法治规律的普遍性决定了各国依法行政的深层次共性。依法行政理论观念、制度体制的多样性为我国依法行政提供某种启示，法治理念、法治规律的普遍性为我国依法行政提供某种导向。

笔者曾撰文指出：“综观世界各国的法治历程，大凡法治搞得比较成功的国家，无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。”所谓法治规律，从根本上说，就是世界各国在走向现代化的过程中，必须确立法律的最高权威，必须依法管理国家政治事务、经济事务和社会事务。而所谓具体国情，则是指世界各国在政治制度、经济制度和社会制度，在历史传统和现实情况，在人民的知识水平、思维方式和行为习惯等各个方面的不同状况。所谓将法治规律与具体国情结合起来，说到底，就是如何使法治的普遍性准则为特定国家的人民所理解、接受、信仰和维护。我国是一个人治传统很深、经济文化发展水平不高、法治观念淡薄的国家，要实现这一任务，无疑具有更大的难度，需要更长的期限。它既需要对全体人民进行依法治国知识的教育和依法治国观念的培养，更需要推进经济和文化的发展，以及建立与这一发展要求同步的、符合社会主义法治原则的政治体制、经济体制和社会体制。

依法行政不能构成法治的全部内涵，但依法行政却是法治的重点和难点。“依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。它反映了社会从人治走向法治转变的历史进程。”“如果依法行政不能取得成效，则依法治国最终也难以实现。”笔者认为，中国的依法行政道路应当坚持依法行政的法治规律与中国的具体国情的创造性结合。虽然西方依法行政的共同趋势不能被简单地称为依法行政的法治规律，但它却可以为我们探索法治规律提供佐证，可以对我国依法行政提供诸多启示。

启示之一：现代行政权管制功能减弱，服务功能加强；行政权宏观上扩张，微观上收缩。

行政权的有效运转，给付行政的兴起，成为社会发展的必需和历史发展的必然。西方国家为了使行政权有效地运转和提供充分的给付，授予行政机关广泛的自由裁量权和准立法权、准司法权。从摇篮到坟墓，行政权无处不在、无孔不入。从形式上看，我国行政机关的行政权与此相似。但从实质上看，随着西方行政权的扩张，行政权的性质由守夜人的维持秩序变为服务者的积极给付，扩张的行政权是为了给民众提供有效的给付，而不是对社会进行事无巨细的管制。从总体上看，西方行政权侧重于从宏观上的调控，政企分离，政事分开，政社分开，中国行政权则侧重于微观管理，政企、政事、政社不分。改革开放以来，我国进行了行政体制改革，但行政职能转变的任务仍远远没有完成。西方依法行政道路给我们的启示是：庞大的行政权并不可怕，可怕的是行政权功能错位、缺位和滥用。因此，我国的依法行政，应减弱行政权的管制功能，加强行政权的服务功能和给付功能。在加强行政权宏观调控功能的同时，更应在微观上收缩行政权，使行政权从企业、事业、社会中撤退，还权于企业、事业和社会，在微观上实行社会自治。

启示之二：行政权的运行规范于行政程序法，行政权的行使依托于公务员法。

现代社会的发展离不开行政权的介入，但行政权的介入必须规范，行政权的行使必须依托于优秀的公务员队伍。西方国家为了规范行政权的行使，普通建立起了以“自然公正”和“正当程序”原则为核心的行政程序制度，以及以素质优良、职业保障、职务分类、严格监督为核心的现代公务员制度，从而使行政行为程序化、公开化，使行政权行使于廉洁高效的公务员之手。我国是一个有着“重实体轻程序”传统的国家，行政程序法治化、公开化的水平较低。1996年《行政处罚法》的颁布虽是我国行政程序法治化的里程碑，但它的适用范围有限，且程序的公正性尚有待提高。我国虽有庞大的公务员队伍，但整体而言，公务员素质尚需继续提高，公务员制度尚需进一步健全。因此，我国在实行依法行政的过程中，应大力推动行政程序的法治化、公开化，保障公民的行政知情权和直接参与权；建立一支廉洁、高效、勤政、务实的公务员队伍，从而为依法行政奠定扎实的根基。

启示之三：自由裁量权的扩大为社会发展所必需，加强对自由裁量权的司法审查则是依法行政的必然。

现代社会问题日益增多，社会关系日趋复杂；为了有效地维护公益，必须赋予行政主体广泛的自由裁量权。英美法系传统上司法权不介入自由裁量权，大陆法系传统上实行行政便宜主义，赋予行政主体广泛的活动空间。但是，不论是英美法系还是大陆法系，在面对行政自由裁量权日益扩张时都采取了相应的对策：加强司法审查-英美国家发展了合理性原则，大陆国家发展了比例原则、权力滥用理论和均衡原则。我国1989年颁布的行政诉讼法规定对滥用行政自由裁量权人民法院可以判决撤销。“一部行政法的历史，就是围绕强化自由裁量权与控制自由裁量权两种因素此消彼长或互相结合的历史。”扩大自由裁量权是现代依法行政的要求，加强对行政自由裁量权的司法控制更是依法行政的必然趋势。西方依法行政道路给我们的启示是：依法行政不能实行绝对自由的自由裁量权，亦不能实行绝对规则主义的自由裁量权。司法审查与自由裁量虽应各有其合理空间，但司法审查在自由裁量权日趋扩张的情况下必须加强；否则，行政权力就失去控制，危害无穷。我国依法行政的突出问题之一就是司法审查不到位，自由裁量权失控。我们应在理论上研究司法审查与自由裁量权之间的恰当关系，在立法上规定司法审查与自由裁量权之间的合理空间，在司法上推动司法审查与自由裁量权之间的良性运转。

启示之四：救济制度的建立是依法行政的内在要求，救济体系的完善是依法行政的根本保障。

无救济即无权利；无有效救济即无真实权利。有效救济的标准是：救济类型多样化，救济依据明确化，救济范围扩大化，救济标准合理化，救济实现真实化。西方国家为了推行依法行政，对因行政权违法或不当行使而遭受侵犯的行政相对人提供了有效的权利救济途径，普遍建立了较完备的救济体系-既有司法救济，又有行政救济；既有事前、事中救济，又有事后救济；既有正式程序救济，又有非正式程序救济。而且这些救济形式多能有效地运转，充分发挥了权利保障作用。我国为了推行依法行政，亦已构架了救济体系，先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等重要法律，创设了司法救济、国家赔偿救济、行政救济和信访救济等救济形式。但我国依法行政起步晚，起点低，各种救济形式尚不够完善，且运行的效果还不能令人满意。西方依法行政道路给我们的启示是：依法行政的发展与完善必然伴随着救济制度的发展与完善，加强对权利的救济是依法行政的根本保障。因此，我国依法行政应进一步完善司法救济，加强行政救济，改进国家赔偿制度，规范信访制度，从而形成完善和谐、相互配套的救济体系。而且救济体系不应停留在规定层面，而应落实到实现层面。有法不依是中国依法行政的一大痼疾。中国的依法行政应从理论走向制度，从制度走向实施。