法治原则与公共行政组织论文

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在国家-社会关系正处于转型中的当代中国，公共行政面临一系列需要解决的问题：政府部门热衷通过各种政策性手段对市场进行直接干预；对于需要公共行政予以解决的某些社会问题，一些行政机关却互相扯皮、互相推诿；利益驱动下的本位主义致使某些行政机关间争权夺利；各级政府普遍机构臃肿，人浮于事；行政机关滥收费、乱罚款的现象屡禁不止；行政官员以权谋私、贪污腐败……。如何尽可能有效地解决这些涉及公民权益、涉及公民对政府信任的问题，已成为社会共同关心的话题。由于此类问题在相当程度上与公共行政组织的合法性、合理性相关联，与我国当前行政组织法不健全、不完善相关联，因而，本文试图就法治与公共行政组织的关系，以及如何加强和完善我国行政组织法展开讨论，以期为行政领域出现的上述问题提供一个可供有关方面选择和考虑的解决方案。

一个国家的公共行政在顺应社会需要的基础上应包括哪些职能，这些职能在各级各类行政机关中应当怎样进行分配，国家应如何设置、变更或撤销行政机关，各级、各类行政机关的性质、地位、任务是什么，它们分别拥有哪些职权、承担哪些职责、其活动遵循哪些基本规则，它们如何组成，编制怎样确定，其属下公务人员的任用、培训、考核、奖惩、晋升、流动等如何进行，凡此种种，都可容纳于“公共行政组织”这一研究课题。（注：现代国家担当行政职能的还有少量非行政机关的社会团体，由于它们并非行政的主要力量，且它们的组织问题较为特殊，故本文暂略不论。）概而言之，公共行政组织包括行政机关的组织、编制和公务员等三个方面的内容，这是广义的指称。在狭义层面上，公共行政组织通常仅指向行政机关的组成、性质、地位、职能和建立、变更、撤销的程序，而不包括同编制和公务员相关的一系列问题。出于研究旨趣和集中探讨的需要，本文取其狭义内涵。

一、公共行政组织受制于法治原则的意义

公共行政组织与国家的存在是并行的，而且，在古代绝对君主制的国家形态下，它就已经受到法律的规范。例如，我国唐朝的法典《唐六典》曾经对行政中枢机构中书省、门下省和尚书省以及六部等的组织均设有专门的规定。（注：参见蒲坚：《中国古代行政立法》，北京大学出版社1990年版。）然而，立基于专制主义的规范国家组织结构或活动（包括行政机关的设置、变更和撤销，组织与职权等）的法律，其实质是君主的旨意，其目的主要在于维护君主的有效统治，尽管君主在一定程度上也把人民的福祉纳入对其统治的长久意义的考虑之中。这即为法律与公共行政组织之间的旧的关系架构：国家行政系统的最高首长有权决定本体系的建制，法律只是一种推行君主旨令制度化的工具，而无法在终极意义上对抗或束缚行政的自行组织。这个曾在世界范围内较为普遍存在的旧的关系架构，受到近代置根于民主主义的法治理念的冲击而终被颠覆。但是，在某些君主制基础深厚的国家，一个时期内它仍然得以延续和维系。如在日本明治时期的“天皇制法治主义”之下，“‘依法行政’的原理本来被认为是有关行政作用的理念，因此有关行政组织的规范被认为在日本也是属于天皇＝行政府固有的权限与大权”。（注：（日）室井力主编，《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第21页。）

公共行政的组织必须受制于法治原则的理念及相关制度，生成于旨在破除专制主义的西方近代资产阶级革命，并且，因同人类进步的要求相契合，而为现代多数国家所沿循。虽然这一理念或制度的具体内容在不同国家的体现存在差异，甚至在同一国家也随着历史的变迁而发生转换，但是，坚持人民主权（民主主义）、促进和保障人权、政府对公众负责等一直是其内蕴的精神。

公共行政组织受制于法治原则首先是人民主权的要求和体现。现代国家多采取民主的政体形式，即由自由公民的整体（thewholebodyoffreecitizens）掌握主权，直接或间接地通过一种代表制度行使主权。（注：seeblack‘slawdictionary，5thedn.，（westpublishingco.，1979），pp.388-9.）就制度的现实运作而言，由于代表制度对民意的真正体现与维护总是存在这样那样的问题，因而，没有一个国家有资格宣称民主已经彻底实行。不过，在理念层面上，人民主权（民主主义）至今仍是人类可以选择奉行的治理国家的最佳方式。根据这一理念的逻辑，一切国家机关的组织或活动必须建立在人民授权的基础上，否则，就会丧失合法存在的理由。人民授权通常是由人民代表机关（制宪会议、议会、人民代表大会等）以制定宪法或法律的方式进行。籍此，公共行政组织受法律的规范与约束，而不是由行政机关自行决定。我国自1949年建国以来，始终坚持人民民主的基本立国原则。当然，人民民主的各种具体制度尚未健全，其中包括公共行政组织尚没有完全受制于法治原则。行政机关组织法体系目前很不完善，行政部门未经法律授权即以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力。显然这在某种程度上损害了人民民主的原则。

以民主主义为基础的法律得到社会的普遍遵循，这还只是法治原则的一个形式层面的价值要求。二战以来，由于法西斯专政的历史教训，人们越来越多地倾向于在法治原则中注入或强调实质性的价值成分，那就是对人权的促进和保障。1959年国际法学家会议在印度通过《德里宣言》所表述的法治原则充分反映了对人权的重视，即法治原则要求立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件，要求对制止行政权的滥用提供法律保障，并且使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。（注：参见王人博、程燎原：《法治论》，山东人民出版社1989年版，第131页。）现代公共行政是国家干预社会的一种主动、直接、广泛的权力，它对公民权益有着相当重大的影响。因此，公共行政组织应受制于形式主义与实质正义相统一的法治原则。加强对公共行政组织的法律调整和改进行政组织法的内容在当代中国尤其具有特殊意义：其一，目前尚存在较严重的政企不分、行政直接干预企业生产经营活动的现象，这不仅损害了企业作为市场经济主体所应享有的自主权，而且阻碍了以提高人民生活水平为旨向的市场经济制度总体的发展，更是形成了滋长行政官员腐败的温床。如何确立政府与企业关系合理的“度”，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面，需要立法对公共行政组织予以系统规范。其二，由于行政组织法不健全，导致各行政机关职权范围不明、权限重叠、冲突，取得一些行政部门在利益驱动下自行设定管理权能与手段，这样既造成多头管理、企业和公民个人的负担加重或无所适从，又为行政机关乱罚款、滥收费大开方便之门，公民权益难以获得保障。其三，以市场经济的生长为契机，国家与社会良性互动关系的建构不仅仅限于经济生活领域，还应扩展到其他社会生活领域。（注：例如，有的学者指出政府职能转变还应包括“政事分开”，提出“我国是否需要仅仅在一个文化领域，就设那么多部委？”-参见朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社1997年版，第490页。“政府为了适应高度集中的计划经济体制的需要，不仅在经济方面存在

着管得过多、统得过死的问题，而且在社会事务上也存在着管得过多、统得过死的问题。……政府在重点转变对经济管理职能的同时，要重视对社会各项事务的管理职能，……”-参见张志坚主编：《中国行政管理体制和机构改革》，中国大百科全书出版社1994年版，第72页。）通过符合形式和实质正义要求的现代行政法对公共行政组织加以规范，即可在较大程度上改变政府在许多方面管得过多、统得过死的状况，从而促进和保障公民以及社会团体在政治、经济、文化等生活领域所应享有的自治权利。

公共行政组织必须由人民代表机关制定的法律予以授权和限制，其活动必须以促进与保障人权为其宗旨，政府必须对公众负责。现代政府存在与活动的合法性应当建立在为人民创造福祉，即为人民服务的基础上，而不应立足于为少数人或行政官员自身利益服务的基础之上，这一点应为对政府的道德要求，并通过法律确定为一种普遍法律责任。当然，不可否认，任何国家机关都是由具有一定个人利益的人所组成的，要求所有公职人员完全以利他的动机来处理一切公共事务从而对公众负责，是一种不现实的主张。然而，政府公务人员的工资、福利和活动经费均是由作为纳税人的民众提供的，如同雇主与受雇人之间的关系那样，人民有权要求其尽责为公众办事。而一个普通人为了自我生存和发展，更多地从利己的动机考虑问题，要求其出于利他的立场为民众服务，只是社会提倡的一般道德要求。当今我国公共行政中出现的部门之间争权夺利或扯皮、推诿，很大一部分是从是否对本部门有利的立场出发的；而机构肮臃肿、人浮于事、效率低下，造成由民众纳税所支撑的国家财政负担过重，使得大量的社会公共事业，如公共交通、环保等，因资金不足而无法进行。这些事实从反面说明，公共行政组织应受制于法治原则，应以法律定分各行政机关的权责范围和工作程序，以法律督促公共行政组织向精简、统一、效能的方向改革和发展，从理念与制度两个方面保证政府对公众负责。

二、法治原则在公共行政组织领域的具体要求

无论是在不同国度或在同一国度内，人们对法治原则的理解或阐述并不完全一致。尽管如此，对法治原则仍有着很多共识。而且，随着国际、国内学术、文化交流的发展，这种共识有愈益增加的趋势。在公共行政组织领域，法治原则大致有以下一些具体要求：

1.公共行政组织必须由宪法和法律予以规范，而不能由行政机关自行其是，即使是出于对现代行政复杂性和机动性的考虑，行政机关也只能在宪法和法律的明确授权之下，对公共行政组织的部分问题作出决定。这是民主和法治对公共行政组织的一个最基本的要求，日本学者室井力称之为“行政组织法定主义”。（注：参见（日）室井力主编：《日本现代行政法》，第23、270页。）的确，现代国家的公共行政职能极为复杂，并且为了顺应迅速发展而多变的社会需求，它们的变化也非常频繁，对于目前正在进行体制变革与转型的中国而言，更是如此。然而，如果由此否认法律对公共行政组织予以规范的必要性与可行性，就会在事实上纵容行政专制。对公共行政组织进行民主化管理并不仅仅是民主的一个理念，而且是民主实际运作的必须。依法规范公共行政组织对于防止行政权滥用、行政自我膨胀以及行政机关争权、越权是最重要最有效的制约。行政组织法定主义在现代的要求绝非像在近代那样严格和机械，并非一切公共行政组织问题都要由法律事无巨细地加以严密规定，因为这种机械的依法授权行政已经落后于现代社会对行政组织机动性的需求。现代法治往往通过法律的原则性规定、行政立法的具体规范来调控行政组织，然后通过立法机关监督和司法审查，保证公共行政的组织受制于法律，即受制于人民的意志，同时兼顾行政所需要的灵活性和机动性。

2.关于公共行政组织的法律规范必须具有公开性、确定性和一致性。法律规范所具备的上述属性，是公认的现代法治主义的要求。（注：参见王人博、程燎原：《法治论》，第198—203页；沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第59—61页、第89页。法治原则还要求法律具有普遍性、稳定性等属性，这些同样适用于有关公共行政组织的立法，鉴于我国目前有关公共行政组织的立法在公开性、确定性和一致性方面存在问题较大，本文对此予以重点论述。）公开性系指法律规范必须予以公布。“秘密法”必然导致少数人的专制，法不公开也不利于人们对法律优劣的评判，所以，公开性是尊重人权和推动法律进步的一项原则。由于人民代表机关的立法不可能完全覆盖现代公共行政组织的所有问题，行政机关往往有权进行委任立法，因而，公开性原则在延展适用于有关的行政立法领域有着更为重要的意义。确定性系指法律规范应当是明晰、确切的。模棱两可、含糊不清的立法容易造成施法者和受法律调整的对象以及其他公民、组织在理解上的歧义，形成法律在实行过程中出现混乱不堪的局面，在实际上也由此容易滑向否认法律统治的人治状态。虽然追求法律的纯粹确定性是一种不可能实现的绝对理性主义的幻想，现代国家的立法中不乏“符合公益利益”、“正当程序”、“适当决定”等原则性的规定，但是，法律尽可能地确定化仍然是法治原则的一个基本要求。就公共行政组织而言，如果法律规范不能做到基本的确定性，行政机关就可以在机构设置、职权设定等方面任意行事，自由裁量权过于宽泛极易导致执法者在“合法”外衣下专断和滥用权力，出于部门利益考虑而争权越权。一致性指法律规范必须彼此协调、统一，不得相互矛盾。法律规范旨在把政府和公民的行为控制在一定的框架之内，如果它们在设定怎样的行为模式方面存在矛盾而不具备一致的规则，那么，政府或公民均会因此以有利于自己的方式行事。涉及到公共行政组织问题，行政机关往往会选择对本部门最为有利的法律规范来设置机构或确定职权，以保证其行为具有合法的前提。各个行政部门或公民都在不相一致的法律规范中寻求合法的最佳选择，这势必助长行政机关之间的权限冲突以及行政机关与公民之间的冲突。尽管有“后法优于前法”、“特殊法优于一般法”、“上位阶法优于下位阶法”等解决规范冲突的原则，也无法完全消除法律的不一致性所引发的各种危害。

3.关于公共行政组织的法律规范必须确保国家与社会的良性互动关系，促进经济发展和保障人权。这是法治原则在公共行政组织领域的一个实质性要求，也是实现难度最大的一个要求。一个国家有多少行政机关，它们分别负责哪些公共管理职能，权限范围有多大，诸如此类要在制定关于公共行政组织的法律规范时予以考虑的问题，不单单关涉公共行政的组织体系，更关涉国家社会经济的发展和公民的权利。近代以来，曾出现过“国家对社会放任自由”和“国家对社会全面管制”两种关系形态，但是，它们都随着市场经济的发展和自由、平等、安全等人权主张的发展而渐遭淘汰。现代社会由于经济、政治、文化的多元化发展，要求国家与社会处于良性互动关系：国家必须保障社会具备相当程度的自治，尊重公民应有的自由权利；同时，针对那些社会在自行运作中出现的、社会又无力自行消解的矛盾和问题，建立一定的机制予以解决和处理，以保障社会经济的正常、有序进行和人权的实现。立法对公共行政组织的规范，必须顺应和促进这种关系的发展。当然，现实的具体制度建设绝非如此简单，在“国家该管什么、不该管什么”

问题上历来争论不休，这给立法活动以及对立法活动的评判造成很多困难。不过，法治原则的上述实质要求不能因此而被否定，人们应通过努力尽可能地力争使法律对公共行政组织的调整接近这一要求。

4.行政机关必须依法对公共行政组织进行运作，实施任何违法行为都要承担相应的法律责任。法治原则的核心是要求政府守法。政府与普通公民一样，其违法行为也必须受到法律的追究，有关机关或官员必须承担相应的法律责任。在公共行政组织领域，如果没有责任追究机制，违法设置机构、擅自增加编制、任意增加人员，在职权行使上互相推诿、互相扯皮、争权越权、滥用权力的现象就无法得到遏制，更不可能在根本上予以消除。

三、我国行政组织法发展的基本状况

共和国创建初期（1945—1954年），社会动荡尚未平息，新政权尚未稳定，新秩序尚在建立之中。当时，普选产生全国人民代表机关（即全国人民代表大会，以下简称全国人大）的条件显然尚不具备。然而，新政权需要建立比较强大的、深入全国各地的、系统的行政组织机构，以推动各项社会改革的进行以及国民经济的迅速恢复和发展。为此，由中国共产党、各派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面代表组成的中国人民政治协商会议，代行全国人大的权力，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）和《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》），选举产生了中央人民政府委员会作为当时的集体国家元首。《中央人民政府组织法》对政务院的组成人员、职权、领导体制、会议制度、组成部门等作出规定（第13—22条），并且授权中央人民政府委员会具体组织国家政务的最高执行机关-政务院（第5条、第9法治原则与公共行政组织条、第21条、第22条）。之后，在1949—1950年间，中央人民政府委员会制定了《中央人民政府政务院及所属各机关组织通则》，政务院先后制定了《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡（行政村）人民政府组织通则》等。依据《共同纲领》、《中央人民政府组织法》以及这些组织通则，结合建国之初必要的军事管制（为《共同纲领》所确认，第14条），全国性的公共行政组织体系得以初步形成。

这个非常时期的行政机关组织具有下列特色：（1）中国人民政治协商会议由一定程度上代表民意的社会精英构成，以临时性法律规定中央行政机关的组织；（2）由于政治协商会议只是起临时的权力机关作用，故没有条件对全国各公共行政组织予以法律规范，因而，当时的最高行政机关-政务院虽未经政治协商会议明确授权，（注：《中央人民政府组织法》第15条第5款只是笼统规定政务院有权“领导全国各地方人民政府的工作”。）仍应时势所需，通过一系列组织通则，自行完成对本系统内行政组织的规范；（3）《中央人民政府组织法》的规范的对象包括中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员、最高人民法院及最高人民检察署等。所以，它们并非纯粹意义上的行政组织法法源；（4）《中央人民政府组织法》及所从属的各组织通则的规范对象覆盖从基层人民政府直至中央人民政府的整个行政系统，建立了当时比较配套的行政机关组织法体系；（5）《中央人民政府组织法》及所从属的各组织通则对各级人民政府的具体部门工作机构都作出了原则性规定，当时规定的上下级政府部门并不完全对口；（注：例如，《市人民政府组织通则》第6条：“市人民政府委员会，……设立各部门工作机构，原则上规定如左：（一）设民政、公安、财政、建设、文教、卫生、劳动等局、处、科；并得设财经委员会。……”《县人民政府组织通则》第6条：“县人民政府委员会……设立各部门工作机构，原则上规定如左：（一）设民政、财政、教育、公安等科或局。……”。）（6）有关组织通则对行政机关创制具体组织规则方面的权限作出了明确规定。例如，省、市人民政府委员会获得授权（即政务院的授权），可以依据有关通则的一般规定和实际情况拟定其组织条例，送政务院核准后试行；县人民政府委员会组织条例由省人民政府委员会依据相应通则的一般规定和实际情况拟定草案，送政务院核准后试行；（7）有关组织通则规定省、市、县人民政府工作机构的编制实行精简原则，相应政府确定的本级政府编制须报上一级政府核准。

五年过渡时期的行政组织规范，虽为行政系统的建置提供了法律依据，但由于当时国家权力的组成与结构没有定型，相应法律规则的功能只是暂时的。1954年第一届全国人大经普选产生，全国人大通过的《宪法》把国家立法权、行政权和司法权的关系结构予以定位。在公共行政组织领域，全国人大制定了《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法。根据1954年宪法成立的全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）又通过了《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所条例》等行政组织法令，（注：当时的（直至1982年）全国人大常委会没有制定法律的权力，它所通过的规范性文件称为“法令”。）以及《新疆维吾尔自治区各级人民代表大会和人民委员会组织条例》、《湖南省江华瑶族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》等大量有关自治地方人民政府的组织法令。国务院亦先后制定了《中华人民共和国监察部组织简则》、《国务院秘书厅组织简则》、《国家计量局组织简则》、《国务院法制局组织简则》、《国务院人事局组织简则》、《国家档案局组织简则》、《国务院专家工作局组织简则》、《国务院机关事务管理局组织简则》、《地方各级人民委员会计划委员会暂行组织通则》、《中华人民共和国体育运动委员会组织简则》、《中华人民共和国劳动部组简则》等一系列行政组织法规。这些法律、法规，大多是对在过渡时期初步形成的行政组织法体系的修正、补充。就形式而言，较为显著的发展是以专门的法令来规定民族自治地方人民政府的组织和专门行政法规来规定国务院有关部门的组织；就内容而言，这些行政组织法律、法令、法规继承了行政组织法初创之时的某些特色，如对国务院和地方各级人民委员会设立哪些部门作出原则性规定，对地方各级人民委员会组成人员规定具体名额限制等。

1982年现行宪法颁布以后，全国人大重新制定了《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》），全国人大常委会就1979年重新制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人大和政府组织法》），又作过三次修正（1982、1986、1995年）。目前，行政机关组织法的主要渊源就是这两部法律。当然，广义的行政组织法还包括其它分散的有关行政组织的法律性、法规性文件，如第七届全国人大第五次会议（1988年）、第八届全国人大第一次会议（1993年）和第九届全国人大第一次会议（1998年）通过的《关于国务院机构改革方案的决定》、《国务院关于成立工商行政管理总局的通知》（1978年）、《国务院关于清理非常设机构的通知》（1986年）等。广义的行政组织法还包括单

行行政管理法律的有关行政组织规范，（注：有些西方国家没有专门的行政组织法典，除了宪法对政府的基本构成进行原则规定以外，大多数关于行政组织的规范散见于调整具体领域的行政管理法律之中。）如《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条规定，“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合……。县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。”与1982年以前的行政机关组织法相比，从形式上看，共和国成立初期比较配套的规定中央至地方各级政府以及中央政府各部门组织的法律法规体系已不复存在，许多部门的内部组织规则（如“三定方案”）并不为公众所知晓；从内容上看，由于情势的变迁，其具体规定已大有改变，但“三定方案”的基本结构和内容要素与以前的行政组织法大体相同。

综观我国行政机关组织法发展的基本状况，不难发现，无论过去还是现在，我国行政组织法内容上还存在较大欠缺。比较突出的有：基本的组织法律既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予行政机关对公共行政组织的规制权限，这使得目前包括国务院在内的行政机关设定机构和职权的行为缺乏合法基础；基本的组织法律亦缺乏对公民权利保障的原则性条款，从而难以避免行政机关在自行设置机构和确定权限时出现对公民不利的后果；（注：在这方面，日本行政组织法的规定可资借鉴。《日本国内阁法》第11条规定，“无法律委任，政令不得制定赋予义务或限制权利的规定”（政令由日本内阁总理大臣，相当于我国国务院制定的行政法规和的命令、决定等）。《日本国国家行政组织法（总则）》第12条规定，为施行法律、政令或根据法律、政令的特别委任，各主管大臣对主管行政工作有权各机关的命令（总理政令、省令），但若没有法律的委任，不能设罚则、规定义务和限制国民权利。）基本的组织法律对在公共行政组织方面的行政违法行为缺乏法律责任和追究机制的规定，致使行政官员可以随意不负责地扩充机构和人员；基本的组织法律对中央和地方在规制公共行政组织的权限上没有规定，在一定程度上导致地方行政机关的设置与职权划分较为混乱；等等。在现行行政组织法体系上，缺少必要的与国务院组织法和地方人民政府组织法相匹配的法律、法规以及经法律、法规授权制定的其他行政组织规范文件，这也是形成目前许多行政机关职权不明、争权、越权的一个重要原因。

当然，若欲在公共行政组织领域建立现代法治，绝非仅仅依赖制定法律规则可以达到。如果制定法不能转化为社会运作机制的现实，只能是形同一纸空文，而且会引起人们对法律的信仰危机。制定法从理念到文字再走向现实，取决于多维因素以及它们互动形成的合力，诸如社会发展的需要、政治制度的实际运作、传统的法律文化、现时的意识形态、执法者的素质与价值取向等。1954年宪法及此后制定的大量行政组织法律文件在“”中以及之前遭到现实的冷落，（注：这一时期，全国人大长期没有召开；共和国主席长期空缺；中共中央文化革命领导小组和中共中央军委办事组控制国家大部分权力，国务院职权被削弱；乡级政权被“”所取代：“革命委员会”成为地方各级人大的常设机关和地方各级人民政府；等等。参见魏定仁主编：《宪法学》，北京大学出版社1989年版，第221—222页、第264页。）说明我们不能仅凭制定法来确立行政组织的法治。当然，这丝毫也不意味着可以轻视或忽视制定法的作用。毫无疑问，制定法的完善是实现法治的一个不可或缺的条件，是实现民主、保障人权、塑造责任政府的一个必要途径。正因为如此，我们必须对加强和完善我国行政组织法予以极大的关注和重视。

四、健全、完善我国行政组织法的若干设想

国务委员罗干在九届全国人大一次会议上所作的关于国务院机构改革方案的说明中指出，为顺利完成政府机构改革，必须“加强行政组织体系的法制建设。建议修改《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置，建议适时修改地方组织法，对地方政府的职责范围、组织机构作出更为明确的规范”。（注：1998年3月7日《人民日报》，第2版。）目前我国的行政组织法体系主要由1982年的《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》（1995年修正）以及散见于宪法和其它法律有关行政机关组织的规范构成。显然，这个体系是不完善的。行政系统是由纵向不同层级和横向不同类别的各种行政机关组成的，处于特定层级、属于特定部门的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行单一的、总则性质的中央政府和地方政府组织法无法对不同类别行政机关的组织、职权等作出具体、明确的规定。《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》对我国整个公共行政组织问题即规定得极其笼统和原则。因此，为适应对庞大复杂的行政组织体系的规范和调整，行政组织法体系也应在上两个法律的基础上包容其它有关的专门组织法律文件（如条例、简则等），应该在修改上两个法律的同时，适时地制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡（镇）以及各自治地方人民政府的组织法。鉴于全国人大及其常委会的立法任务过重，各级人民政府及其组成部门的组织规范不可能都以法律形式确立。为了既维护民主原则又兼顾行政组织立法的机动性，有必要加强以下几方面工作：首先是应由全国人大及其常委会抓紧制定各级人民政府（国务院、省、自治区、直辖市、市、县、乡、镇等）的基本组织法律；其次应由全国人大授权国务院和地方人大制定各级政府组成部门的组织条例或简则；再次，应由全国人大的有关机构对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查，及时发现和纠正问题，并在全国人大开会期间向全国人大提出报告，以切实加强民主监督。

无论法律还是授权立法，对行政机关组织问题的规定都应具备一定的框架和一些基本内容，基中主要包括：（1）法律依据。即制定相应行政组织法律文件所依据的宪法或法律授权；（2）行政机关的基本组成，如国务院由总理、副总理、国务院委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成；（3）相应行政机关的地位、性质和同上级行政机关的关系（领导或指导关系）；（4）相应行政机关内部机构的设置和各机构相互之间的关系；（5）相应行政机关的职权、职责（行政组织法最重要的内容）；（6）相应行政机关行使职权、职责的基本方式、程序和原则等（如各级人民政府的全体会议和常务会议制度、行政首长负责制度等；（7）相应行政机关设立、变更和撤销的程序；（8）法律责任。即违反相应组织法规定而设置机构、配置职权、职责（有关行政机关及主要负责人员）所应承担的法律责任。（注：参见应松年：《论行政机关组织法》，载于中国政法大学行政法教研室1985年编选的《行政法研究资料》；第124—136页；熊先觉、皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第124—128页。）

进行行政组织立法，在上述框架的基础上，在内容上还需要注意完善下述条款：

1.授权条款。既然国务院和地方人大在全国人大制定的一般行政组织法律之下应享有制定其具体工作部门组织规则的权限，那么，全国人

大在修改《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》时，就应当明确规定授权条款，规定国务院和地方人大可以在哪些范围内制定的哪些组织规则。虽然根据宪法第62条第3项的规定，制定关于国家机构的基本法律的职权属于全国人大，但这并不否定全国人大在已经制定基本法律的基础上进行必要的授权。如果坚持机械的法定主义，会使行政机关要么无法运作，要么任意所为。而通过授权立法机制，不仅适应现实需要，而且可以加强对行政机关的监督与约束。当然，对授权必须严格限定，全国人大不能任意地、宽泛地授出本应属于它自己专属权限的权限；对于影响公民权益重大的授权，全国人大应在进行认真讨论后慎重通过。接受委任的机关在其制定的组织法中，必须指明具体的授权条款，以昭示该行政组织法的合法性，并便于公众对相应行政机关进行监督。

2.公民权利保障条款。行政机关的权限职责直接关涉公民的权利义务，如果行政组织法只是笼统地规定各个行政机关的管理权范围，势必给一些行政机关在其管理领域任意限制公民权利和任意设定公民义务留下余地。因此，在《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》这两个基本组织法律之中，有必要增加关于公民权利保障的原则条款，比如：“未经法律授权，任何行政机关都不得规定公民基本义务和限制公民基本权利”。其实，类似的理念已经在1996年出台的《中华人民共和国行政处罚法》中有所体现：该法对行政法规、地方性法规、行政规章的行政处罚设定权均予以了限制。然而，必须认识到，现实中对公民义务的设定和权利的限制远不限于行政处罚，应该通过基本组织法律的规定使该原则具有普适性。（注：至于是否需要有类似的原则性规定来约束地方人大，亦值得探讨。）

3.权限冲突解决条款。虽然通过行政机关组织法的完善，将在很大程度上解决行政机关之间职责不明、权限冲突的问题，但是，现实行政管理的复杂性使得行政机关在权限上的争议仍然无法彻底避免。权限冲突不只是行政系统内部职权归属问题，它在很多情形下也直接影响公民的权益。（注：安徽省某市发生一起行政诉讼案件，起因是城建部门、水利部门关于城市地下水资源费征收权发生冲突。暂且不论其中的法律、法规、规章、行政决定等关于职权的规定之间不相一致的地方，我们也无需详细描述复杂的案情，只要听听原告（某矿务局几家单位）的意见，就可以明了问题之所在：“让我们交水费没问题，但不应让我们重复交吧！”）为及时解决权限争议，使公民相关的权利义务尽快摆脱不稳定状态，有必要在行政组织法中规定专门的条款，比如，“国务院各部、各委员会之间发生权限争议时，由国务院总理及时召开国务院全体会议或常务会议予以解决，情况紧急时由总理或主管副总理直接处理。”

4.监督机制和法律责任追究机制条款。违反行政组织法的行为必须承担一定的法律责任，并由国家有权机关通过监督机制予以追究。其中，有的违法行为，如超越行政组织法明确规定的职权范围作出的抽象或具体行政行为，一些现行的法律规范业已规定有监督机制和责任追究机制，如全国人大常委会基于其监督权可以撤销国务院制定的与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，人民法院可以在行政诉讼中撤销违法的具体行政行为。但是，针对有的违法行为，如非法设定机构、配置职权等行为，目前还没有比较完备的法律责任规范和相关的监督机制。因此，有必要在行政组织法中规定诸如撤销非法设定的行政机构、对直接责任人员处以一定行政处分等条款，以使行政组织法制定后真正得到实现。

以上是我们健全、完善我国行政组织法的若干设想。当然，这些设想只是原则性的，至于如何制定具体的规范，还需要进行更为细致、深入的研究。另外，需要特别指出的是，行政组织法与行政机关编制法、公务员法是密切联系、相辅相成的，组织法的完善同编制法、公务员法的制定应配套进行。（注：应松年、薛刚凌：《行政机关编制论纲》，《法学研究》1993年第3期，第3—11页。）