地方政府自主性论文

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地方政府特别是基层政府相对于中央政府而言，与公民的权利发生着最为直接和频繁的接触，因此它在宪法上的重要性日益提升。中国的地方政府改革，也处在渐进的发展过程中，迫于全球化，国际化的洪流，改革的程式中必然需要有一部分是结合具体的实际情况的同时，借鉴一些各国相对发达的制度，但是借鉴不是凭空的，需要有一个基础，就是要存在一种相同的适用条件。所以本文首先要提出一个疑问，中国的地方政府类别划分比较复杂，非自治地方的地方政府的管理究竟存在哪些能够与世界各国作法的可衔接之处。根据这个问题，本文试图从词义、制度两个方面的比较中得出一点思路。

一、“自治”含义的比较

近代意义上的自治是在人民自治和团体自治结合的基础上发展起来的。人民自治源于近代英国，是指根据人民自己的意志负责而实行的政治；而团体自治则源于德国，是指承认独立于国家的自治团体存在，并尽量排除国家机关的干预，由团体亲自实行自治。因而，自治权是一个在现代资产阶级宪政运动的历史背景下发展起来的，与现代民主思想与法治思想有密切联系的公法上的法律概念，具有民主性和法定性的特征。

英文和德文中，在表达“自治”这个意思时，都使用了“Autonomy”（德文中是Autonomie），这个词源于希腊语。在希腊语中，“auto”是“self”（自己的）的意思。“nomous”是“law”（法律）的意思。“Autonomy”一词指的就是管理自己事务的法定资格，现在这个词多用于表达“自治权”。英文中还用了另外一种表达：“Self-government”，根据《韦伯大学辞典》[1]的解释，意思是：“一种政府或者说统治和管理，建立在本政治区域内的居民的控制和指引之下，而不是外界权力的控制”，强调的是一种独立性。同时，“government”[2]意味着国家权力的介入，即政府参与下的自治，但所介入的国家权力的性质，是立法、行政还是司法权力，从字面上还不能解释清楚。而德语中也有另外一个能代替“Autonomie[3]”的词，就是：“Selbstverwaltung”，这个词的含义比较清晰，“selbst”相当于英语中的“self”，表示“自己”或者“自主”，“verwaltung[4]”本意是“管理”的意思，但是在政治发展和词义演变的过程中，赋予了“行政”的含义，也就是行政性的管理，强调的是行政权。德国的联邦之下的地方政府的自治，采用“KommunaleSelbstverwaltung”这样的词汇，直译成中文就是是“区域中的自主的行政管理”。根据这样的理解，至少在德国的地方自治概念，不能等同于相应的中文解释，即不同于我国的民族区域自治和特别行政区的自治。尽管这样看来似乎英语中的“自治”这个词更具有特定的含义，但是，这种特定的含义是在政治和法治的实践过程中逐渐约定俗成的，并不一定是词汇的本身最初的含义，事实上单纯的从字面意思上，英语和德语的“自治”区别并不是非常明显。当然，英德两国同时使用Autonomy（Autonomie）这样的词，又在一定程度上说明了对西方国家自治传统的尊重。所以不妨做一个推断，这两个国家的“自治”含义的差别是逐渐在国家社会的发展过程中形成的。

从中国来看，根据国内的实际情况，“自治”这样的词汇是不能泛用的。虽然很少见到从概念本身来区分一般的地方政府管理和民族区域自治、特别行政区自治等地方自治，而多是在程序或者权力内容上来列举他们的不同。但总之，中国的“自治”和英语中的“self-government”一样，也意味着从中央获得相对独立的一定范围。但同时“自治”的用意还包括，一方面是作为保障少数人与多数人一样享有平等权利的一个重要途径，另一方面是作为避免冲突和紧张关系的一种重要手段。也就是说，这类自治并不是一种普遍现象。而普遍的现象是，这些自治地方以外的地方政府，也并非没有任何程度的自主管理而单纯服从中央的指令。而且从词汇概念来看，这些地方政府的管理，与上述德文中的概念还是有相似和对应之处的。

也就是说，中文的“自治”，其实也可以做这样的解释：一定范围内的自治体成员对自治体公共事务实行自我管理的形态。它是一个相对的术语，描述的是一个特定实体享有相对的自治范围，而不是一种特定的地位和最低标准。强调的是民主和因地制宜，以确保它真实的反映受其影响的人们的意愿。

二、制度的比较

当今世界各国，除一些小国外，大多数都设有两级或两级以上的地方行政单位，虽然不是所有的地方行政单位都实行自治，但无论单一制国家内的分权，还是联邦政体中地方的自治性管理，从法律的角度而言，都是技术性的。实际上，由于地域自治的要求都是相同的，即都是建立在集权的必要性与分权的必然性之间关系的理论要求之下。只不过由于国家的法律框架各异，因而使得这些分权的模式表现出了不同的形式。所以并不因为各自的名称而有当然的差异，联邦制国家并非一定比单一制国家的制度自治的程度高，广泛分权的单一制国家可能比为联邦政府单方所主导的联邦制国家具有更大的地域自治。关键的区别是在于公共权力在不同层级政府之间的分配。我们必须通过比较来认识这些十分相似的地方，从而一是找到能够有所借鉴的衔接点，二是避免盲目的仿效。

1、联邦主义对地方政府的日益重视

这里的地方政府，不是指联邦制国家中的州或者邦（省），而是州或者邦（省）范围内的各级地方政府。之所以做这样的限定，是鉴于中国不是联邦制，不存在联邦和州的这种中央与地方关系。而本文限于篇幅只是试图从基本概念方面找出中国的自治地方以外的地方政府与其他各国的共通之处。

一般地说，地方政府很少在联邦宪法中得到正式承认，在成熟的联邦政治体制中，地方政府的宪法基础十分脆弱。但是，德国是个例外。该国“基本法”明确保证市级政府处理地方事务的权力。德国16个州（Lander）中有3个州也具有地方政府的地位：自由汉莎汉堡市、自由汉莎不莱梅市和首都柏林（在俄罗斯，莫斯科和圣彼得堡也具有类似的地位）。柏林的地位类似澳大利亚的首都区（CapitalTerritory-主要是堪培拉），它在参议院中有其独立代表。将城市纳入联邦机构的例子并不多见。德国的这种政府制度并不是从实行联邦制才出现，而是源于历史的传统。另两个较近的联邦制国家印度和南非也在宪法上明确承认地方政府，这也许不是偶然。总之，地方政府在宪法会议和政治文化中无疑比在成文的宪法文本中有更牢靠的地位。[5]

罗杰？基宾斯的《地方治理与联邦政治体制》一文中从目前宪法的承认、财政转移（联邦与城市间）、政府间关系（联邦与城市间）三个方面对德国和美国进行了比较，从比较中可以看到德国“基本法”中明确保证市政府对本地事务的管理权。在联邦与城市之间财政转移方面，市政府可以征税，并可分享全国所得税15%.市政府结成全国性的政治联合体，但与州政府的关系为首要。美国的地方政府则没有正式的宪法承认，宪法中也没有明确提到市级政府，只是隐然归之于州议

会的剩余权力。中央（联邦）政府与地方政府之间没有直接的隶属关系。市政府受州的连带管辖权支配。20世纪30年代以来实行直接的联邦财政转移。城市高度依赖于联邦的资助。大城市与国会和联邦行政当局虽然有广泛的联系，但联邦制基本上是围绕抽象的州或省建立，代表着数百万居民的都市政府得不到宪法的承认。而事实上，美国除联邦政府之外和50个州级政府之外，还有3000多个郡级政府、19000多个都市级政府和16000多个城镇级政府。地方政府作为大多数人居住的都市环境，与居民的关系非常密切，国家的管理基本上是通过各州的地方政府予以具体的实践和执行的。因此地方政府的重要性在其政治实践中日益受到重视。[6]

所以，尽管联邦制国家和单一制国家地方自治的历史演变不同，但当前的发展趋势却相当一致，就是尽可能地把事权下放到最贴近民众的基层政府，强化和完善社区自治。在各类政治体制中，地方政府及其所服务的社区都越来越重要。这一点上，各国的行政运作方法是相通的，对公民进行管理，必须建立在基层行政之上。

2、单一制国家地方政府结构和自主性的趋同

地方政府自治以英国为典型。

英国的地方政府[7]受不得越权原则的制约，除非国会有明确的规定可以从事某些活动，否则不能有所作为。这是对中央集权的一种集中表现。但并非在英国地方自治没有意义，实际上在1979年撒切尔夫人执政以前，地方政府享有的自由裁量权是相当大的。

英国地方政府的权力从根本上说来源于英国议会[8].英国地方议会由地方选民直接选举产生（教区有例外，不设教区议会）。地方议会设若干委员会，作为他们的执行机构，行使行政权。包括普通委员会和联合委员会，后者的管辖范围常常超出某一行政区划的界限，主要任务是协调处理涉及双方或多方共同利益的问题和事务，例如警务、供水、道路修建、公共设施等等。地方议会委员会设立常设机构，长期管理教育、卫生、住宅、交通、社会福利等事务，也有为解决一定时期不再重复发生的特别事务而设立的临时委员会。地方委员会的成员由地方议会任命，权力来自地方议会的授予，承担地方议会的大部分工作。负责具体执行地方议会或者地方议会委员会决议的办事机构，由地方议会根据需要设置。地方政府雇员作为在地方政府工作的常任文官，不属于中央政府的文官系统。

从这种行政权力的运作上来看，除了联合委员会有比较明显的特殊性以外，其他方面方面与中国的地方人民代表大会、地方人民政府以及公务员身份的单一性等制度安排有着很多相通之处。并且，虽然一般地认为，中国地方政府并不是当然的享有自治性质的自由裁量权，但是还是表现出了相当的自主性。拿省级行政单位为例，省一级政府正副领导人、人民法院和人民检察院正职领导人的候选人，由省级人大主席团或代表联合提名。通过预选，并根据预选中的得票顺序，确定正式候选人名单。再通过正式的差额选举选出省级国家行政机关领导人。但是实践中的习惯做法是，正、副省长由中共中央组织部与中共省委协商，再上报中央委员会，得到中共中央的原则同意后再进入省人大的法律程序。另外，省级政府各个部门的正职负责人，先是由中共省委组织部考察，报中共中央批准，然后才能进入法律程序。不难看出，实际过程和法律过程存在一种内在的张力。省人大主席团和省人大代表来自全省的各行各业，具有广泛的代表性，但不一定都是中共党员。所以，中共党委的提名可以与人大主席团的提名统一起来，但是也可能与人大代表的联合提名不能统一。比如，根据1988年前后27个省级人大换届选举的选举统计，有4个省的副省长职务，3个省的人大常委会副主任职务和1个省的人大常委会秘书长职务，中共党委提名的候选人落选，人大代表联合提名的候选人当选。在1993年前后的换届选举中，有浙江和贵州省两省由中央提名的省长候选人落选。不难看出，中国省级政府的法律地位虽然从实际政治过程来看更接近于是中央行政权的转让（权力下放），但并不是被动的依赖于中央。

当然由于历史和传统的原因，差别一定是存在的。在中央和地方关系上，英国表现的比较矛盾，一方面强调中央集权，一方面有又强调地方较高程度的自治，与中国经过长期的在传统中沿袭进化而形成的比较纯粹的中央集权相比，英国的集权似乎更表现为一种生拉硬拽的模式，并且多少有一点缺乏章法，政党机制的差别是造成差异的原因之一：英国不是一党制，也不像法两国那样组织联合政府，而是由两大政党单独轮流执政，因此与联合执政相比，制约因素的缺乏使得政党政治因素的影响要远远超过法国，与中国的一党执政相比，也由于执政党与在野党之间的斗争而导致自治的局面显得比较混乱[9].

根据董礼胜先生的《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》中对地域性自治的划分，除了联邦主义和地方政府自治之外，还谈到以比利时和西班牙为典型的，用来解决国内存在多种语言冲突的问题的“大区化”[10]的作法，以及来自文化少数群体或者分离主义集团要求的“自决”[11].总之依据地域标准，国家可以在不同层级的政府之间分配政治权力，也可以赋予不同活动领域内的各种组织自治权。只是现代的西方民主国家，并不完全是自上而下的构成上下级国家机关和官员的体系。相反，美国和大多数欧盟成员国虽然都具有某种形式的地方政府制度，但是整个国家体制实际上是从既有的自下而上的政府结构发展而形成的。因此组成联邦政体的机率也相对比较大。像英国这样有着自治传统国家最终建立了单一制，同时又没有建立法国那样的专门的协调机制[12]，就必然会在协调中央与地方的关系上表现的比较复杂和矛盾，这个问题与中国是不具有对应性的。这是一种历史和政治传统带来的差别。同时联邦国家和单一制国家在重视地方政府的基层行政上取得了共识，但是美国基层行政所管理的人口必然是比中国要少。因而难免产生生活水平和经济方面的各种差距。这又是一种具体国情的差异。另外从公务人员的地位上看，法国为数很多的中央官员兼任地方重要城市的市长，以及中央直接派驻地方代表，以便形成中央与地方之间的直接沟通。而在中国，中央与地方官员之间的界限非常明确，地方官员一旦得到晋升或者进入议会，地位和思维方式都会发生改变，这多少又是根源于权力观念和意识的不能共通。不过这一点上与英国还是存在相似之处的。只是不像英国那样强调中央官员要跳出地方的圈子，消除与地方结成一种不正常私人圈子的现象。所以差异的存在是首先必须承认的，而且是来自各方面的比较难以克服的差异。

但是尽管如此，中国国内的渐进性改革表明，中国正在通过向地方行政性分权战略，形成地方政府推动经济增长的主体格局，造就地方政府独立的经济利益。中央与地方之间不再是简单的行政隶属关系，而是带有相当程度的对等博弈主体角色。地方政府业已成为具有独立利益和目标取向的经济主体，地方与中央的利益博弈不仅对经济资源在二者间的分配产生决定性影响，而且对整个社会经济增长格局和资源配置效率具有间接的经济效应。因而再次证明，地方政府的管理行为与公民权利的直接接触，使得对地方政府管理方式以及中央政府地方政府的重视成为世界的趋势。地方自治（地方政府的自主管理）成为国家和个人相互理

解和沟通的一个契合点。无论从建立民主的制度结构来讲，还是从行政的实际效果以及对公民权利的实际保护和协调来讲，地方自治（自主）正是从这两个方面满足了国家权力和公民个人权利的需要。这两种需要的满足，为各国地方政府制度的相互借鉴提供了共通的适用条件，也就是说提供了一种可能，因此也成为本文最后的落脚点。

参考资料：

著作：

1、Merriam-Webster‘sCollegiateDictionary（TenthEdition）Merriam-Webster，Inc.Springfield，Massachusetts，U.S.A.

2、LangenscheidtsGrosswoerterbuch（朗氏德汉双解大词典）外语教学与研究出版社2000年版

3、董礼胜著《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》中国政法大学出版社2000年版

4、王世杰钱端升著《比较宪法》商务印书馆1999年版

5、潘小娟著《发达国家地方政府管理制度》时事出版社2001年版

6、胡康大著《欧盟主要国家中央与地方的关系》中国社会科学出版社2000年版

7、曾广载编著《西方国家宪法和政府》湖北教育出版社1989年版

论文：

1、罗纳德？瓦茨《联邦分权的模式》载于《国际社会科学杂志（中文版）》2002年第1期

2、王培英《论自治条例单行条例的法律地位》载于《思想战线》2000年第6期

3、李潇《香港特别行政区自治权与民族区域自治权初探》载于《广西师范大学学报》1997年第2期

4、王国生《过渡时期地方政府与中央政府的纵向博弈及其经济效应》载于《南京大学学报》2001年01期

5、喻希来《中国地方自治论》载于《战略与管理》2002年第4期

6、徐湘林《美国公共政策制定与实施中的中央地方关系》载于《经济社会体制比较》1997年6月

注释：

[1]Merriam-Webster‘sCollegiateDictionary（TenthEdition）Merriam-Webster，Inc.Springfield，Massachusetts，U.S.A.1998.p1058

[2]同上第504页（14世纪）

[3]LangenscheidtsGrosswoerterbuch（朗氏德汉双解大词典）外语教学与研究出版社2000年版第198页

[4]同上第1885页

[5]罗杰·基宾斯（加拿大）《地方治理与联邦政治体制》载于《国际社会科学杂志（中文版）》2002年第一期

[6]参见徐湘林《美国公共政策制定与实施中的中央地方关系》载于《经济社会体制比较》1997年6月

[7]参见曾广载编著《西方国家宪法和政府》湖北教育出版社1989年版。从行政区划上看，英格兰和威尔士共有郡（Country）47个，都市郡（MetropolitanCountry）6个，区（District）333个，英格兰的区之下还分有教区（Parish）都市区（MetropolitanDistrict）36个，苏格兰则分为9个地区（Region），地区之下设49个区，北爱尔兰只分为26个区。

[8]具体而言，由以下法律和法规明文授予：有关地方政府的基本法，例如《地方政府法》《伦敦市政府法》；专门职能法，例如《公共卫生法》《教育法》《社会服务法》；地方政府特别法，这种特别法效力只涉及提出该请求的地方政府；临时命令，主要涉及增加有关供水、规定市场、强制购买土地、行政区划界限等问题，由地方政府请求中央政府主管部门颁布命令授予其该方面的权力，须经一会同意才能生效；特别命令，地方政府根据需要向中央有关大臣提出计划，例如住房清理计划。大臣在举行听证会后核准该计划是否可以实施，但要求大臣的命令不能被国会否决。参见潘小娟著《发达国家地方政府管理制度》时事出版社2001年版。

[9]前保守党政府首相撒其尔夫人曾经在政治上、财政上、住房政策等诸多方面采取了一系列的过激措施，打击工党的势力，这一切不仅引起社会舆论的广泛批评，带来的后遗症是，破坏了中央和地方历来的和谐关系，造成了政府在财政政策上的反复，使保守党1997年大选惨败。

[10]比利时宪法确认了四个大区，包括法语社区、荷兰语社区和德语社区三个语言社区，以及作为法语和兰语双语大区的布鲁塞尔。大区自治通过议会行使，政治和行政体制都体现出联邦的性质。在国会之外，设立了经选举产生的大区议会，公共权力的大区化十分广泛，每个议会任命一个执行机关，执行机关选出大区长。这些大区行政机关在很大程度上以取代中央政府的形式运作，其成员不得同时是中央政府的成员，他们采取集体决策的形式。大区不仅有自己的权利和合法性的来源，而且掌握独立的财政权。

在西班牙，自治社区同时也受到全国性机关的控制，包括宪法法院、中央政府和审计院。中央政府的控制有两种方式，一是通过宪法法院对自治法案、授权立法和实施细则进行合宪性控制；二是特殊情况下（自治特区没有履行义务或者严重损害国家利益）中央政府可以采取替代行动（西班牙宪法第155条），并且要求中央政府必须是提出限期纠正的警告无效之后，并经过事先通知，以及获得上院同意。但是由于宪法的自相矛盾，地区问题西班牙社会有很大争议。

[11]丹麦实行自决的地区包括法罗群岛和格陵兰等自治领，比大多数完全实行单一制的国家大得多。在石勒苏益格的德国少数民族的独特身份也已经在一定程度上得以表达，他们有自己的学校、日报和地方在地区议会的代表。在芬兰，为了保护瑞典语人口的特殊文化，以及消除国际争端的根源，1920年赋予了阿兰德岛自决权，该岛有自己的议会，享有立法权。中央政府只控制司法和通讯职能，在保健政策、教育、环境政策等领域则由该地方享有自主权，但首席官员仍由总统任命。虽然自决在一些国家中存在成为严重争端的根源的危险，但在很多地区都在制度化的基础上的到了和平解决。

[12]法国有两种协调机制，一是总理亲自主持召开会议，来协调政府行动；二是集体决定和集体负责的原则，即任何法律文本都要经过有关部长的签字。英国的“地方政府协会”只是一种非正式的集合，一般作法是利用秘密的内各委员会，由少数人决定而由集体负责。