政府督察专员制度论文

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瑞典的督察专员制度（OmbudsmanInstitution），创建于1809年，近三十年来，它受到了世界各地的重视，为许多国家所效法，被认为是“当代促进和保障人权和基本自由的一种高度发展的工具”，是实现“行政法治”的重要保障。

十八世纪初叶，当时国王查尔斯十二世，为了整治各地的动乱和官吏的腐败，便在1713年命令设立一种类似英国大法官、俄国的巡按使的机构，名曰大法官，并规定其职责是代表王权，巡视各地、督察官吏的活动，保证实施国王的法律，受理对官吏的部分控诉案。到了十九世纪初，王权衰败，国家权力重心转入议会手中，形成议会主权。议会为了巩固资产阶级统治，保证实施法律和经常性地督察国家和地方行政当局的活动，便效法前王朝，设立一个专门的督察机构，定名为“议会司法督察专员”。1809年宪法第九十六条规定，督察专员应为“通晓法律，行为正直的人物”，还规定督察专员的具体职责和活动程序。1810年议会正式选举了第一位议会司法督察专员。

一百多年来，瑞典督察专员制度几经改革，逐渐臻于完备。现在，瑞典的督察专员，多达几百人，他们基本可分为议会选派的督察专员，政府指派的督察专员和社会团体私人大公司企业雇用的督察专员等三类。不同类别督察专员职责、活动范围都各不一样。

一、议会司法督察专员

在瑞典督察专员中，历史最久，影响最大的莫过于议会司法督察专员。瑞典现有四名议会司法督察专员，分工监督行政和法院部门的活动。他们合署办公，共中一名为首席专员，领导全署及共调查研究部，决定工作方针，任用工作人员。现全署共有工作人员六十余名，共中律师二十九名。议会司法督察专员是由议会的一个专门委员会提名经议会全体会议选举产生，任期四年，连选连任。他们是否一定是议员，法律没有明确规定，但从本世纪以来，他们当中没有一个是议员的。根据惯例，专员的人选应为无党派色彩还应得议会党团一致同意，而对其当选资格自1974年以来则无特别规定，任何男女公民皆可当选。但实际上当选的都是受过高等法律训练并具有丰富司法经验的人，如最高法院法官和高级行政司法官员。现在首席议会督察专员就是前任最高法院法官。议会司法督察专员独立活动，既不受行政也不受议会干预。但它每年的工作报告，则要经议会宪法委员会审查和作出评论，方可报请议会讨论。议会有权弹劾议会司法督察专员。

议会司法督察专员所督察的对象是中央和地方政府、军队和司法系统、包括法院、检察院、警察、监狱以及其他国家和地方机关及共官员，还包括半国家机关（国营企业公司）及其高级官员。但督察专员对中央和地方议会成员、内阁大臣、大法官和瑞典银行管理局及其总管等则无督察权。内阁大臣所以不受督察，据说他们的出任主要在于政治而不在于行政，而且他们是由议会选举并对议会负责的，可以由议会直接施加监督。但是在内阁大臣受到议会弹劾时，督察专员则可以对他们进行调查。根据宪法规定，法院司法独立，它们对具体案件的审理和判决不受干涉。但法院的司法程序性问题，如逾期不理，拖延判决，不公平对待当事人、证人等，则不属于不受干涉之列，议会司法督察专员可以对它实行督视。如1973年4月1日生效的一项刑法修正案规定，刑期应扣除被监护的时间。但有些法院不按规定办理，结果引起督察专员的干预。

议会司法督察专员实行督察的方式和手段主要有视察、主动调查和受理控诉等。

视察是督察专员实行督察前一种传统的方式。每个督察员每年都要到全国各地去进行视察三十个工作日，或更多些时间。据规定，督察专员有权出席法院或行政当局的各种会议，有权看各种官方的记录和文件。任何文件对督察专员都不得保密。所有官员都有向督察专员提供他们所需要的情况、资料、文件的义务。任何官员都不得拒绝回答督察专员提出的问题。如有这种拒绝，可能受到惩戒性的处罚。正因为督察专员有这些权力，所以他们在视察过程中，可以根据需要同各有关当局的官员交谈，查阅官方的记录文件。在接触居民包括监狱犯人，精神病院的患者的过程中，督察专员可以接受抱怨者的口头控诉，从中发现有关当局的问题。视察后，一般都要同有关当局的官员会面，指出错误，提出改善意见，通常还要作视察报告，就某些问题向议会或政府提出建议，包括建议修正和增加某些法规在内。

主动调查是督察专员行使职责的另一个重要方式。督察专员对于任何重大问题，无论这些问题是在视察中发现的，还是在报刊、电台、电视台报导中透露出来的，还是政府报告中暴露出来的或是匿名控诉中揭发出来的，只要有必要都可以进行主动调查。调查的程序一般为查阅有关资料文件，请有关当局作口头的或书面的说明，必要时征求专家或有利害关系的部门的意见，有时也举行听证会，调查证据。在这种情况下，有关当局要派人参加。最后做出处理决定。

受理控诉是督察专员最主要的一种督察方式和手段。按规定，任何瑞典公民甚至外籍人，不论共住在瑞典境内还是境外，只要对瑞典行政部门和法院及其官员有抱怨，都可以向督察专员提出控诉。议会议员也把他们收到的控诉案转给督察专员处理。监狱的犯人、精神病院的患者或共它法定部门拘留的人，也可以通过各种形式向督察专员寄送秘密控诉书，不受任何限制。控诉必须是书面的，在视察中向专员提出的口头控诉除外，不会书写的，督察专员的工作人员可代为书写。控诉不收费，匿名控诉不受理，控诉案件的时限为两年，超过者，除非有特别理由，并且是涉及公共利益的，否则不予受理。在六十年代控诉案每年约1000—2000件，近十年来控诉案急剧增加，每年约3000余件。如1977年、1978年和1979年，分别为3039件、3171件和3145件。但是督察专员并不是对所有控诉案不加区别一律予以受理，实际上相当部分控诉案（近几年来平均占43.75％），因管辖权不符，或缺乏根据等予以驳回或移交有关机关处理。受理控诉案就是进行调查。其程序同主动调查雷同。一般案件，通常在六个月之内处理完毕，少数重大案件可能要长达一、二年才结案。

主动调查的案件和受理的控诉案件，其所涉及的问题十分广泛，从政府官员接受私商的馈赠出国考察、法官拖延审判、吆喝当事人、警官对外国使节警卫不周、非法捕人、值勤佩带含有政治性的胸章到军官虐待士兵、监狱生活条件恶劣、福利部门不关心儿童、老人等等。经过调查审理，对于确有违法或侵权行为的官员，议会督察司法专员不能直接做出给予行政纪律处分，更不能作出刑事判决，他只能根据情节轻重决定给予忠告或批评，或要求有关当局予以停职或撤职等纪律处分，或在法院提起公诉。在后面的一种情况下，督察专员可以自己作为公诉人，也可以由他的下属或国家公诉人作为他的代表在法庭提起公诉。起诉以重大案件为限。实际上建议纪律处分和追诉的案件很少。如1979年6月至1980年7月，共收到控诉案2990件，驳回的1205件，转交其他机关处理的37件，调查后不予以批评的1391件，给予忠告或批评的351件，建议纪律处分或追诉的仅6件。在1979年6月至1980年7月，在督察专员主动调查的100件中，不予

批评的33件，给予忠告或批评的66件，向议会建议的1件。可见，议会司法督察专员的权力，主要在于督察，具体处理权力有限。但由于他的处理决定和呈送议会的年度报告，常为报刊详细登载，因而形成一种强大的舆论和道义上的压力，这对于有不良行为的官吏起到了一种威慑的作用。此外，他经常向政府和议会进行建议，也起到了一种补救法制漏洞的作用。

二、政府委派的监督专员

为了调整各种社会关系，增强行政对社会的控制，瑞典政府在最近三十年来设置了许多专门监督机构，委派了许多督察专员。如1954年创立的反托拉斯督察专员机构（其职责在于保证实施反托拉斯法，以促进有利于公共利益的经济竞争）和在1980年建立的男女平权督察专员机构（其职责是在就业等领域内，监督实行男女平权）等。在政府设置的督察专员机构中，规模和响影最大的为消费者督察专员机构，它是1970年设置的。这个机构于1976年同中央关于消费者问题的独立管理机构——消费者政策全国委员会合并，成为一套机构两个牌子，消费者督察专员同时兼消费者政策全国委员会秘书长。该委员会的管理局，是由三名消费者和工资劳动者的代表、二名厂商代表、二名政党代表、一名地方当局代表、二名本委员会的职员代表同秘书长（即消费者督察专员）组成的、领导整个委员会的活动。实际上起主导作用的是政府委派的秘书长（即消费者督察专员），他是管理局的当然主席。在消费者政策全国委员会属下设有清费者督察专员秘书处、公众控诉局、观察与商议局，以及技术管理和情报等若干局。

消费者政策全国委员会即消费者督察专员的职责，据规定，主要是保证实施市场买卖法和禁止不公正的契约条款法，增强消费者在市场中的地位，保护消费者的利益。他们认为在市场买卖活动中，商品生产者、分配者和出售者，通常都是经过特别训练专职的，而且往往是有组织的，因而处于有利的地位，而消费者则通常是外行的，没有组织的，因而常处于软弱不利的地位。因此有必要通过立法和设置相应的机构来增强消费者的地位，使他们在市场买卖中免遭生产者、分配者和出售者的损害。

消费者政策全国委员会行使其职责的方式很多，主要是：通过同有关厂商谈判，制定有关买卖活动、生产计划、签定契约的指导方针，监督厂商遵守法律和有关指导方针以及检验和评价商品等。一旦发现商品有害，或性能不良，或服务恶劣，或欺骗性广告，或买卖不公正，或契约条款不合理等，便由观察与商议等有关局进行调查，同有关厂商谈判，消除上述危害或缺陷。如果谈判不成便把问题提交消费者督察专员秘书处处理。消费者督察专员，在一定范围内，有权向有关厂商颁布禁止命令，如禁止某种形式的买卖活动，或禁止出售或出租某种不合格的商品，或停止执行某些不合理的契约条款，或禁止宣传某种名不符实的广告等。消费者督察专员还有权命令有关厂商，在其商品的包装上说明特别使用办法等。对上述命令如果有关厂商抗拒执行，消费者督察专员可以公诉人的身份，向市场法院对该厂商提起追诉市场法院是由法官同消费者、工资劳动者和厂商组织的代表组成的一个特别裁判所，专门管辖因违反市场买卖法、禁止不公平契约条款法和反托拉斯法而引起的诉讼案。市场法院裁决的形式比较特殊，它是先对有关厂商发出一道禁令，禁止其从事某种违法的活动，如果它还不执行禁令，才科以罚金。拒不执行消费者督察专员和市场法院命令的厂商，也可以由国家检察官在普通法院对它提起追诉。如果属于情节特别恶劣的有意奸诈者，普通法院可予以判处徒刑。

在消费者督察专员属下的公共控诉局，是一个受到市民重视的机构，它专门审理个人消费者同商人（出售者）之间在买卖活动中引起的争执案件。任何个人消费者都可以以物品有缺陷或服务不周为由，在该局对出售者提出控诉。该局内设十个庭，分别审理有关机动车辆、室内用俱、家庭电器设备以及旅行、保险等买卖活动或活动中出现的争执案。但个人消费者之间、商人之间、医生与患者之间、律师与当事人之间发生的争执案，则归普通法院审理，公共控诉局无权管辖。在公共控诉局的每个庭里，除设一名法官当庭长外，还有4—10名民选成员，他们是由消费者和商业界推选出来的。在瑞典的各种裁判庭中大都有这种民间代表参与审判活动，据说，这是陪审制的一种发展。据统计，公共控诉局近来每年平均接待二万名来访者，每年审理七千余种控诉案。控诉局的诉讼程序比较简易，通常听取双方的陈述后，就作出解决争执的建议。这种建议不具有强制性，双方同意，受损害的个人消费者即可获得补偿。若有一方不同意，该建议则无效，他们可请求普通法院重新审理。但这种情况不多，约只占全部控诉案的百分之十左右。

此外，消费者督察专员署还定期出版刊物，发行资料，向消费者通报商品情报、扩大商品知识等。

三、社会团体大公司大企业聘请的督察专员

在瑞典的督察专员中，有相当一部分不是议会选派的，也不是政府委任的，而是社会团体大公司大企业自己聘请的，即所谓民间督察专员。与前二类督察专员不同，他们没有法律权力，而是根据契约，受权处理对该社会团体或该大公司企业的控诉案。在处理控诉案中，他们是适用社会团体或该大公司大企业内部的章程规则，而不适用法律、法令，他们作出的裁决一般属于仲裁性质的，不具有法律的强制性。但是这些民间督察专员的活动则是得到国家承认并受到法律保护的。

在这一类督察专员中，最著名的是新闻督察专员。这一机构的出现是有其具体社会历史原因的。根据瑞典法律，新闻是自由的，记者的活动是独立的。但是报刊对于在自己的报导中出现的诽谤、损伤名誉等事件，则要负法律责任和道德责任。由于新闻报导自由竞争，经常出现失其，哗众取宠，甚至造谣生事的事件，结果引起各界的不满。因此，为了不至于在自由竞争中同归于尽，新闻界便在其活动中逐步建立一套自我约束制度（Theself-disciplinesystem），其中包括制定共同遵守的新闻道德行为规范和设立相应的监督机构。1923年瑞典政论作家俱乐部曾通过一部新闻道德行为规范，这部规范尔后几经修改。1974年瑞典新闻出版者协会，记者联合会和政论作者俱乐部在过去规范的基础上，又重新制定了一部新闻道德行为准则，作为报刊、电台和电视台业务活动的基础和依据。早在1916年，瑞典就出现了一个审理违反新闻道德案件的非官方的裁判所，定名为瑞典新闻理事会或称荣誉法庭。它是由瑞典全国新闻俱乐部、记者联合会和新闻出版者协会共同设立的。这个裁判所曾经多次改革，以适应形势发展的需要。六十年代，由于违反新闻道德行为准则而引起的诉讼案日益增多，新闻理事会负担过重，于是便在1969年增设了一个新闻督察专员机构，由它同新闻理事会一起，共同管辖有关诉讼案。

新闻督察专员机构，由一名专员和少数几名专家和工作人员组成。专员的人选，除要求具有法律与新闻知识和经验外，特别强调其人品要取得新闻界和法律界的信赖。为此规定其产生程序，先要经瑞典律师协会主席、新闻协作局主席和一名议会司法督察专员三个人组成的委员会提名，然后由瑞典新闻界设立的一个基金会加以聘请。督察专员的任期（一般为三年）、薪金、服务项目、权限等，都是通过缔结

契约形式具体商定的。契约届满可以继聘也可以解聘。

新闻督察专员的职责，根据规定，主要是构通各界同报刊、电台、电视台的联系，监督实施新闻道德行为准则，促进新闻业的发展。新闻督察专员的日常活动，除接待公众的有关询问外，主要是受理控诉案和主动进行调查。根据规定，每个公民、团体都可以对违反新闻道德准则的行为向新闻督察专员提出控诉。新闻督察专员也可以通过审阅报刊新闻报导与文章，发现重大违反新闻道德准则的行为，主动进行调查。据统计，达几年控诉案平均每年有400多件，主动调查的案件每年平均有20余件。这些案件比较多的是涉及损毁名誉和侵犯个人私生活问题。其原因主要是由于瑞典的刑事政策和新闻道德强调，对于罪犯应着眼于他将来自新以后的问题，而不应只着眼于对他现在的惩罚。因此，在有关的新闻报导中，不仅对嫌疑犯不得点名，就是对被定罪的人也不可轻易点名，除非是公共利益绝对需要者。还有，至于个人私生活不受干涉，不受侵犯的原则，新闻道德行为准则强调，对于可能构成侵犯个人私生活的新闻，严禁报导，除非公共利益绝对要求者外。但是在实践上，由于报刊为了适合低级趣味的需要竞相刊载暴力新闻、黄色新闻、内幕新闻、加上各种利益集团间的相互斗争，因此，经常发生所谓报刊损毁名誉、侵犯个人私生活的争执。新闻督察专员受理的控诉案或主动调查的案件，相当一部分也就是上述这些争执。新闻督察专员对争执案的处理，通常有如下三种方式：一是对于问题太小或根据不足者，就不予受理，予以驳回，在这种情况下，直接受害的当事人，还可以向新闻理事会提出申诉；二是明显背离新闻道德准则，又不复杂的案件，新闻督察专员就直接予以裁决；当事人若对裁决不满者，可向新闻理事会提出申诉；三是问题重大和根据合理的案件，新闻督察专员便将该案连同调查材料（包括报刊主编的意见）和专员本人的意见，一并提交给新闻理事会审理。

新闻理事会现由六人组成，共中一名为法官任主席，其余的是全国新闻俱乐部、记者联合会和新闻出版者协会的各一名代表，以及二名与新闻界没有关系的公众代表。他们任期均二年，连选连任。新闻理事会主要审理不满新闻督察专员裁决的或专员提交上来的案件。它审理案件的方式是书面审理，不举行听证会。审理时。被告的报刊的代表可以出席。新闻理事会同新闻督察专员一样，他们对案件的判决，就是发表一项意见声明，批评失职的报刊。受批评的有关报列，必须及时地把该意见声明在该报刊的显著版面上全文刊载，以示恢复受害者的名誉。此外受批评的报刊还要交纳一定的行政罚金。这些罚金是上交给上述新闻界的基金。