知情权制度问题论文

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摘要：由于法学界对知情权的权利主体、义务主体和行使方式的认识不同，所以对它的概念解释也就不一致；知情权的权利不应当只包括公民个体；知情权的义务主体包括机关和个人；其内容包括权利主体的知晓、申请、获得帮助、救济、更正等权利，国家机关及其工作人员应承担与之相应的义务。

关键词：知情权概念；权利主体；义务主体；知情权内容

知情权制度是当代国外新出现的宪法学和行政法学的一个重要的研究领域，知情权概念虽于二战前就已提出，但系统的法律理论和法律制度则是在二战后形成的。特别是近20年来，知情权的法律理论和法律制度得到了迅猛的发展。关于知情权的制度，国内于80年代末曾有过一些文章做过介绍，但鲜有较为系统和完整的研究。[1]随着市场经济的进一步发展，国内公开制度开始建立，知情权制度也在相关领域确立起来，如行政复议法当中规定的利益相对人的咨询权制度、法院系统公布的院务公开制度、检察系统的检务公开制度，立法机关的立法听证制度[2]，公安系统警务公开制度等等。[3]但是在实践中，大部分制度均停留在操作层面上，鲜有系统、完整的研究。本文主要从宪法和行政法角度对知情权制度进行探讨，希望对我国的政治体制改革和宪政建设有所裨益。

一、知情权的概念

对于知情权的概念，学界众说纷纭，从不同的角度对之作了解释。大致情况如下：

广义说。有的学者将广义的知情权解释为寻求、接受和传播信息的自由，它的对象既包括了官方的信息、情报，也包括非官方的消息、情报或者信息；[4]也有人认为，广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的权利与自由；[5]还有学者认为，知情权是人权的一种，指公民有为自由表达意见做出正确判断而收集有关情况的权利；[6]有的学者认为，知情权为接受由他人传送的信息资料的权利，即听、读、看的权利；[7]有的学者指出，知情权是一个人知道他应当知道的事情的权利，是指人们通过视、听、嗅、触等方式，感触外界信息，接受他人传递的情报资料，获得与己有关（如自己的档案材料）或与自己无关（如社会新闻）的种种情况的权利；[8]还有的学者认为，知情权是指人们有了解它应该知道的事情的权利，其对象范围很广，如有关个人的信息、政府官员的道德品质、财产状况、社会上出现的新事物、国家的政治、经济的发展状况等等，对于这些事务，人们都有了解的权利[9].

狭义说。有人认为，知情权是民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的法定权利；[10]也有人认为：了解权是公民要求政府提供情报的权利，了解政府的活动，使用政府部门的文件、记录的权利。[11]还有人认为，知情权主要是指获取官方的消息、情报或信息的权利，有的学者指出，狭义的了解权是指一个人拥有的了解种种社会事务和政治事务，尤其是政治事务的权利，为保障这种权利的思想，社会和国家有公开某些活动的义务，[12]狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方信息的自由与权利。[13]

折衷说。持此观点的学者认为，了解权包含两层含义，一是公民对于国家而言的政治上的民主权利，如有依法知道国家活动，了解国家事务和社会事务以及依法可以了解的其他事务的权利。二是一种社会权利，即公民有权知道整个社会所发生的、他感兴趣的问题与情况，有了解社会活动情况的权利。[14]

上述三种观点的大致区别在于：第一，主体的不同。有的学者认为知情权的权利主体是公民或者是一个人，而有的学者认为知情权的权利主体不仅仅包括公民，而且还应该包括企事业组织和广大的社会团体，甚至还有外国人和外国组织。第二，知情权的义务主体不同。持广义说的学者认为，知情权的义务主体不仅包括官方，且包括私方；而持狭义说的学者认为知情权的义务主体应该仅限于官方。第三，知情权行使的方式的不同。有的学者认为知情权的行使仅包括向官方索取相关情报；而有的学者认为知情权的行使不仅包括公众向官方索取相关的情报、信息、消息，而且也包括官方主动公开相关的情报、信息、消息。

二、知情权的主体

（一）知情权的权利主体

国内学者大多认为知情权的权利主体仅仅是公民或者是一个人，笔者认为这种认识是不全面的。将知情权的权利主体仅仅限于公民个人既不符合国际知情权制度发展的趋势，也不利于我国知情权制度的发展。如美国《情报公开法》第551节（2）规定：“人”包括个人、合伙、公司、社团、机关以外的公私组织；日本的东京都的公文开示制度规定：请求开示公文的，可以是在都内有住所的；在都内有事务、事业单位的个人、法人和其他团体；在都内事务、事业单位的工作人员；在都内学校的学生；利害关系者（可以请求开示的，仅限于开示有利害关系的公文）；在我国现行的关于知情权的规定当中，知情权的权利主体也同样不仅仅限于公民或者一个人。如《中华人民共和国档案法实施办法》第22条规定：中华人民共和国公民和组织，可以利用已经开放的档案；外国人或者外国组织经有关主管部门的介绍和档案馆的同意，可以利用我国已经开放的档案。《安徽省档案管理条例》第29条规定：单位和个人持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已经开放的档案。外国组织或者外国人利用已经开放或未开放的档案，必须遵守我国法律法规的规定。[15]因此，根据国外的立法经验和我国现行制度的规定，应该将知情权的权利主体定位于：中华人民共和国的公民、法人或者其他组织。港澳台及海外华侨、外国人或者外国组织经有关主管部门的介绍和档案馆的同意，可以作为知情权的主体。当然在实践中还要考虑到国家交往中的对等原则。

（二）知情权的义务主体

对于知情权的义务主体，如前所述，国内学者的认识上存在着官方和私方的不同。因为在本文中我们采用了官方作为知情权义务主体的说法。所以在下文对知情权的官方主体作说明：对于知情权的官方义务主体的范围，国内外的立法有不同的规定。如美国《情报自由法》第551节（1）规定：机关是指美国政府的各个机构，不论其是否隶属于另一机关，或受另一机关的审查。在美国的情报自由法中的行政机构一词的范围在经过1974年的修改之后，包括任何行政部门、军事部门、政府公司、政府控制公司、或者其他政府行政部门的机构或任何独立性的管制机构在内。法国的《改善行政机关与公众关系的多项措施及行政、社会和税务方面的多项规定》第2条规定：国家行政机关、地方行政单位、公共机构或从事公共服务管理的私法组织均应将行政文件通知给申请人。

在我国现行的关于知情权的法律规定中多没有区分知情权的义务主体。但是根据我国现行的法律，我们认为知情权的义务主体应该是各个国家机关和国家机关的工作人员。具体分析如下：

1.机关主体：根据我国现行法律对于国家机关的界定，在知情权制度中充当机关义务主体的有以下单位：a.各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队、各级政治协商会议；b.国有垄断公司、事业单位、人民团体。国有垄断公司是指公司财产完全属于国家所有的公司，包括国有独资公司、两个以上的国有企业组成的有限责任公司、股份有限公司以及国家控股的股份有限公

司；国有事业单位是指国家投资兴办管理的科研、教育、文化、卫生、体育、新闻、广播、出版等单位；人民团体指的是各派、各级共青团、工会、妇联等群众性组织。

2.个人主体：随着民主制度的发展，在现代国家的知情权制度中，普遍确认了公职人员的隐私权适当减损原则。公职人员因为自愿投身政治，积极、主动地将自身暴露于社会的普遍关注视野内，最主要的是因为公职人员拥有或者可能拥有公权力，被人们赋予管理国家、管理公共事务的责任，他们的许多个人情况同“公共利益”密切相关。因此，人们必须了解公职人员的经理、才能、品德、性格、观点以至于家庭、婚姻、财产状况、待人处事等。因此，我们认为知情权的义务主体中的个人应该包括各种公职人员。其中包括四种人员：a.国家机关中从事公务的人员。各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队、各级政治协商会议的各级机关中从事公务的人员。b.国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；c.国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。d.其他依照法律的规定从事公务的人员。是指按照法律规定选举或者任命产生的从事某项公共事务管理的人员。如农村村民委员会的组成人员。

三、知情权的内容

（一）权利主体的权利

1.知晓的权利：在权利主体获知官方情报的过程中，通常有两种方式：第一种是权利主体通过新闻媒体、国家机关的公报、汇编、国家机关主动告知等方式，被动的获知国家机关和国家机关工作人员的情报、消息、信息。第二种是权利主体通过自己的主动申请行为获知国家机关的情报、信息、消息。[17]权利主体享有的知晓的权利，对于国家机关及其工作人员来说，就是负有公开相关情报、信息、消息的义务。我国现行的有关知情权制度的立法中也确认了国家机关及其工作人员公开相关情报、信息、消息的义务，也就是确认了权利主体的知晓的权利。如《行政处罚法》第4条第2款规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据。《价格法》第22条规定：制订关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。《行政法规制订程序暂行条例》第16条规定：行政法规后，一律刊登在《中华人民共和国国务院公报》上。

2.申请的权利：在我国现行的知情权立法和研究中，对于权利主体知晓的权利规定得较为详细和普遍。但是对于权利主体申请的权利，没有给予太多的重视，虽然也有关于申请的权利的规定，但是没有形成一个系统的、全面的规定，而是较为零乱地分散于不同层次的立法中。而在国外的立法中，对于权利主体申请的权利给予了高度的重视，权利主体申请时应该遵循的程序、条件；义务机关在收到申请时应该遵循的时间、程序、收费、救济等方面规定得非常细致。如美国情报自由法第552节（3）规定：每一机关在收到要求提供纪录的申请时，必须对任何人迅速提供他所需要的纪录。但公众的申请必须：（A）合理地说明所需要的纪录；（B）符合机关公布的法规中规定的时间、地点、费用和应当遵循的程序。我国现行的知情权立法中也有对于权利主体申请的权利的规定。如《行政复议法》第23条第2款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，……行政复议机关不得拒绝。安徽省档案管理条例第29条规定：单位和个人持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已经开放的档案。第31条规定：档案馆提供的使用档案和开展咨询的服务，按国家和省有关规定收取费用。《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》第18条规定：对于公民、法人或者其他组织关系密切的规范性文件，关系人有权向制订机关请求查阅。《甘肃省档案管理条例》第30条规定：机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人利用档案馆已经开放的档案，凭单位介绍信或身份证等证件；利用档案馆未开放的档案，须经有关档案馆同意，必要时报请档案形成单位或主管机关批准。

3.获得帮助的权利：在现代国家的知情权立法中，普遍确认了权利主体获得帮助的权利。权利主体获得帮助的权利有两层意思：第一，指在权利主体向国家机关申请了解有关资料的过程中，国家机关应该将国家机关所拥有的情报、信息、消息按照一定的体例编排好，为全体主体提供尽可能的帮助和便利条件。对此，我国现行的关于知情权的立法已有规定，如《安徽省档案条例》第25条规定：档案馆和其他档案机构应当改善条件，简化手续，为各方面利用档案服务。《甘肃省档案管理条例》第29条规定：档案馆应按照有关规定定期分批向社会开放馆藏档案，每三年至少公布一次开放档案目录，简化查阅手续，为档案的利用提供方便。《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》第18条规定：对于公民、法人或者其他组织关系密切的规范性文件，关系人有权向制订机关请求查阅，制订机关有义务为查阅人查阅规范性文件提供方便，并对有关查询作出答复。《医学科学技术档案管理办法》第27条规定：科技档案管理人员应该熟悉科技档案的库存情况，经常了解科研技术部门的需要，编制必要的卡片、目录、索引等工具及参考资料，以供利用。第二，指权利主体在参与国家机关的管理活动或者向国家机关申请了解有关的资料时，国家机关向权利主体提供一定的帮助。其中最具特色的制度就是教示制度。限于篇幅，本文仅对教示制度作重点的介绍。教示是指行政机关在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有那些权利、承担那些义务、如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或者口头形式告示相对人并加以指导的义务，如果行政机关未履行该义务而导致相对人因丧失权利或者未履行义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。[18]由于现代国家的繁杂的行政过程，相对人往往不能全面了解自己的权利和行使自己的权利。而教示制度是保障权利主体主张自己的权利、对行政主体进行必要监督的前提，是公开制度真正得以全面、充分有效实施的保障。学者早有论断：“责备人民在权利上睡着，应先让人民知其有权利；责备人民违反义务，应先让其知义务所在。”[19]教示既是行政机关的程序义务，又是参与人的程序权利。公务员不仅是国家的勤务人员，而且是公民的扶助者，行政机关负有劝告、咨询、教导和其他扶助公民的义务。如果行政机关违反这些义务，公民享有相应的公务责任请求权。

在知情权制度比较发达的国家中，教示制度已经普遍确立。如德国《联邦行政程序法》第25条规定：明显因疏忽、不知情而未提出声明、申请或提交不正确的声明、申请时，行政机关应该提醒参与人提出声明、提交申请或对声明、申请予以更正。在需要时，行政机关应告知参与人在行政程序中享有的权利和应负的义务。美国《联邦行政程序法》规定的制订行政法规的公告程序实际上就是抽象行政行为的事前教示。韩国《行政程序法》中的行政立法预告程序，也是抽象行政行为的事前教示制度。

我国的立法也确认了教示制度。如《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有的权利。但是我国的教示制度作为一项行政程序法律制度，在我国已有法律体系中还是相当欠缺的。[20]主要表现在我国目前法律关于教示制度的规定，绝大部分仅限于救济教示，即在某个具体行政行为终结以前，教示当事人在什么时间内、以什么方式、向什么机关提出救济。因此，在我国国民素质、特别是行政法律素质还比较低的情况下，要使行政程序制度发挥重要的作用，应该建立起广义的教示制度。

4.更正权：在权利主体行使知情权的过程中，公民有了解自己个人事务的情报的权利。涉及公民个人事务的，只要不是豁免性的，即使还没有向其他人公开，当事人享有获取权。在当事人发现涉及自己事务的档案或者文件有错误之处或者与事实不符合，有权要求国家机关进行修改或者更正。在此情况下，国家机关有义务对其有关档案或者文件进行修改或者更正。如美国的隐私权法对于个人的更正权作了确定，个人认为自己的记录不正确，不完全或者不及时，可以请求制作纪录的机关予以修改或者完全删除。行政机关拒绝修改时，必须说明理由，并指明接受复议的机关，如果复议机关拒绝修改时，应该通知请求人可以向行政机关提交一个关于为什么不同意行政机关纪录的书面说明，同时通知请求人可以申请司法审查。另外应该注意的是，个人请求修改的信息，限于纪录中的事实，不包括意见。澳大利亚情报自由法第48条-第52条规定了当事人有权要求修改或者改正情报的程序。当事人对其享有获取权的文件，在发现有不完全、不正确，已经过时或使人误解的内容时，有权要求更正。如果国家机关方面拒绝更正时，必须书面提出拒绝的理由。当事人有权就国家机关做出的拒绝更正的决定向法院提起诉讼。[21]5.获得救济的权利：我国现行的知情权制度中对于权利主体的救济权利规定的比较粗糙，在大多数的关于知情权制度的规定中没有规定权利主体又获得救济的权利。但是对于此点，学者们早已指出：不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，课予行政机关及其公务员公布有关资料的义务，而且要赋予当事人就信息公开享有的行政救济权，直到请求司法审查权。[22]

（二）国家机关及其工作人员的义务

对于国家机关及其工作人员来说，权利主体享有的权利就是国家机关及其公务人员的义务，二者是相对应的。一般来说，国家机关及其公务人员应该承担下列义务a.按照法律规定定期公开相关事项的义务；b.提供方便的义务；c.教示的义务。在知情权制度发展的过程中，大多数国家普遍确认了义务主体应该承担的相应责任。我国的立法也确认了国家机关及其工作人员的相应义务和法律责任。如《安徽省档案条例》第35条规定：未按国家规定向社会开放和提供利用档案的，由县级以上人民政府档案行政管理部门责令限期改正，并可视情节轻重，提出处分意见，由有关部门对该直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予行政处分。

作为现代社会必备制度之一的知情权制度是摆在中国现代化进程中一块无法回避的巨石。尽管它在目前还属于讨论的敏感话题，但是随着我国民主化进程的进一步加快，随着我国对外开放的进一步扩大，知情权制度势在必行。

收稿日期：2000-11-28作者简介：赵奇（1936-），女，北京行政学院教授；刘飞宇（1975-），男，中国人民大学法学院博士研究生。

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[2]广东省人大常委会于1999年9月9日举行的《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》的立法听证会，是共和国历史上的首次立法听证会，在该立法听证会上，公众可以旁听，媒体可以公开报道。

[3]公安系统了《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》

。[4][20]杜钢建。知情权制度比较研究[A].宪法比较研究课题组。宪法比较研究文集[C].南京：南京大学出版社，1993.275；279

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[14]叶必丰。论公民的“了解权”[N].法学评论（北京），1987，（6）：39.

[15]其他各省的《档案管理条例》也作了大致一样的规定。

[16]在我们的论文中，将第一种方式叫做知晓的权利，第二种叫做申请的权利。

[17][19][21]杨海坤，黄学贤。中国行政程序法典化-从比较法角度研究[M].北京：法律出版社，1999.134；164；164.

[18]（台）蔡志方。行政救济与行政法学[M].台北：三民书局印行，1993.378-379.AbstractPeopleinthejuristiccirclehavedifferentinterpretationsastotheconcept“therighttoknow”owingtotheirdifferentunderstandingsofthesubjectsofrights，thesubjectsofobligationsandthewaysofexertion.Therightsubjectsinvolvedinthe“righttoknow”oughtnottoincludeonlythendividualcitizens，ndtheobligationsubjectsofitconcernsboththestatedpartmentsandtheindividuals.Therightsincludethesubjects‘rightsofknowing，applying，obtainingassistanceandreliefandcorrectingandsoon，whilethecorrespondingobligationshavetobeundertakenbythoseobligationsubjects.

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