行政处罚案件利害关系论文

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一、听证当事人的界定

有的学者认为，听证当事人是指与举行听证的行政处罚案件有直接的利害关系，主动要求行政机关举行听证会，并参与听证程序全过程的人。听证当事人仅指被事先告知将受到行政机关作出适用听证程序的行政处罚，并依法有权向该行政机关提出听证要求的公民、法人或者其他组织等管理的相对人。（1）有的学者则认为，听证当事人是指拟受到适用听证程序行政处罚并提出听证要求的公民、法人或者其他组织。能够充当听证程序中的当事人，需要具备两个条件：一是拟受到适用于听证程序行政处罚，即属于听证程序的适用范围；二是向行政机关明确提出了举行听证的要求并为听证组织机关所接受。

笔者认为，这两种观点均有一定道理，但仍需进一步分析。

（一）听证当事人范围的界定

对于听证当事人的范围，一种观点认为，听证当事人仅指被事先告知将受到行政处罚的相对人。大多数的规章均采用该种观点，如《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第13条：当事人是指被事先告知将受到适用听证程序的行政处罚而要求举行听证的公民、法人或者其他组织。该种观点还可以演化为两种：一种认为，行政处罚听证中不存在第三人；另一种观点认为行政处罚听证中存在第三人，但是第三人是与当事人严格区分的。当事人限于被事先告知将受到行政处罚的相对人，第三人限于与案件有利害关系的相对人。如深圳规章第18条的规定。

笔者认为，从世界各国的发展趋势看，将听证当事人限于被事先告知将受到行政处罚的相对人的观点是不全面的，不符合现代行政的要求。现代行政中，利害关系人的角色呈现出多元化的趋势，有学者对将第三人限定在一定的直接利害关系人上的做法提出质疑，认为这种做会抑止第三人制度的程序价值，提出相关人诉讼规则下，利害关系的连接点呈现出多元化的趋势。相关人诉讼规则下的与具体行政行为具有行政法上的间接利害关系以及具有民商法和刑事法直接或者间接利害关系的人也应该成为第三人。（2）轰动一时的南京紫金山案件也反映了该种趋势。

行政处罚听证中，当事人与第三人的角色不是固定、一成不变的，而是呈现出相互转换的趋势。现代社会的经营主体呈现出利益多元化的趋势，以作者实际接触过的案件为例，甲乙丙三公司为独立的公司，在建筑行业均有较大影响。后三公司为了获得某市重点工程，决定联合成立丁公司，丁公司由三大股东组成，占股比例分别为51%、20%、29%，甲公司董事长担任丁公司的法定代表人。后丁公司获得了建造某市特大工程的经营许可，在运营过程中，某涉外公司戊看中某市市场的发展前途以及该特大工程的利益，准备参与到该项目的经营中，但苦于无法进入市场。后戊公司通过相关人员找到丁公司大股东甲公司的董事长，并与其进行利益交换，最后达成协议：甲公司设法使丁公司被吊销建造工程的资格，然后戊公司与甲公司联合成立新公司承担该项目。新公司中，甲将占70%的股份。甲公司同意了该项方案并着手实施该计划。通过一系列的运作，某市建设主管部门拟作出吊销丁公司建筑许可的处罚，并通知了丁公司。因为丁公司董事长的目的就是为了使公司失去该项许可，所以既不准备也不可能提出听证请求；而丁公司的其他股东乙丙公司得知该消息后，觉得自己的利益受到了极大的损害，试图通过听证的举行来挽回局势。于是向当地的建设主管部门申请听证。对于乙丙两公司的听证申请，在拟被处罚人丁不愿提出请求的情况下，建设部门是否应该就乙丙的请求举行听证论听证当事人67呢？按照一般的观点，乙丙不是案件的直接被处罚人，因其不是案件的当事人，故不能申请听证。通过该案件可以说明，应对听证当事人有一个新的界定。听证当事人不限于直接被处罚并被告知有要求举行听证权的相对人，应将其界定为与拟作出的具体行政行为有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织。不仅包括案件的直接被处罚人，也包括通常所说的第三人。（3）本案中，如果乙丙提出听证请求，那么其就是听证的当事人，丁、甲公司就是听证的第三人；如果是丁公司提出听证请求，那么甲乙丙公司就是案件的第三人。通常所说的第三人和当事人的角色在现实中呈现出相互转换的趋势。

（二）听证当事人时间的界定

第一种观点将听证当事人界定为参与听证程序全过程的人。笔者认为这种界定是不全面的。在听证过程中，当事人提出申请后，有可能死亡；有可能因为其他原因没有参与听证的全过程。听证过程并不会因为其死亡或者退出而终止，其仍曾是听证当事人或仍是听证当事人。

（三）听证当事人是否必须提出

听证请求并且为听证机关所接受听证当事人资格与听证当事人是两个相互交叉的概念。听证当事人必须是在听证程序开始后参与听证过程的相对人；而听证当事人资格是能够成为听证当事人的一种可能性。具备听证当事人资格而且在法定期限内提出请求，行政机关不得拒绝接受当事人的请求，具有听证当事人资格也就是听证当事人。但是在某些特殊情况下，如具有听证当事人资格的相对人因为超过法定期限申请听证，而被行政机关拒绝其听证请求，那么其就不能成为听证当事人。因此，听证当事人必须是在法定期限内提出听证请求并且为行政机关所接受的享有听证当事人资格的相对人。

（四）听证当事人是否仅限于公民、法人或者其他组织

一般规章均将听证当事人限于公民、法人或者其他组织。（4）笔者认为，这种规定是不全面的。第一，随着世界经济的全球化，外国人以及无国籍人在我国活动的机会越来越多，因此也可能接受我国行政处罚法的约束。如果其有可能受到较大数额的罚款、吊销许可证或者执照的处罚，也应该享有要求举行听证的权利。而公民仅限于拥有中华人民共和国国籍的人，不包括外国人、无国籍人。建议以后改为自然人将更加准确。第二，我国的个体工商户既不是公民，也不是法人，也不属于其他组织。对于给予其的三类行政处罚该如何确定听证程序问题。笔者建议使用相对人一词将更为准确。

此外，还需要明确以下几个方面的内容：

1、年龄条件。

对于听证当事人的年龄条件，一种观点认为，因为16周岁为颁发身份证的年龄，所以听证当事人的年龄最低为16周岁；一种观点认为，因为18周岁公民才享有选举权和被选举权，因此，听证当事人的年龄最低为18周岁。笔者认为解决该问题需要联系行政处罚法的规定。行政处罚法第25条规定：不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。有人认为14周岁以上不满18周岁的未成年人不能够获得执照，没有必要将听证当事人的年龄段限定为14周岁以上的未成年人。笔者认为，这是片面理解了行政处罚法规定的“许可证或者执照”。第一，根据劳动法以及工商登记的相关规定，只有16周岁以下的未成年人才不能获得工商登记；第二，行政处罚法规定的许可证和执照不限于工商登记，它包括带有行政许可性质的任何许可。例如，专利许可、商标许可。对于该类许可，未成年人也是同样可以持有的。因此，将听证当事人的年龄界定在14周岁以上是符合行政处罚法的规定的。

2、行政能力问题。

有的观点认为：依据行政处罚法的规定，已满14周岁不满18周岁的公民实施违法行为，应当从轻或者减轻行政处罚，这一部分公民由于是未成年人，不具备完全行为能力，要求听证和参照听证必须由其法定代表人进行。笔者认为这种观点是不正确的。根据民法通则的规定，一般情况下，未满18周岁的人是未成年人，不具备完全行为能力，在进行听证活动这种活动时应该由人代表进行。但是还有一种特殊情况，那就是虽未满18周岁，但已满16周岁，以自己的劳动为主要生活来源的人应视为有完全行为能力人。笔者认为，对于该种人，应该由其自己进行听证活动。

3、听证当事人资格的转移。

（1）自然人。自然人在听证过程中死亡，应该由其近亲属继续听证。但是对于自然人在听证过程中死亡，行政处罚是否应该继续进行有不同观点。有观点认为，如果拟被处罚的自然人死亡，只有在作出较大数额罚款行政处罚的情况下，死亡自然人的近亲属才有可能继续进行听证活动。因为责令停产停业主要涉及的是法人或其他组织，而吊销许可证或者执照与自然人的人身密不可分，既然自然人已经死亡，许可证或者执照也就自然失效，死亡自然人的近亲属也就没有必要继续进行听证活动。笔者认为该种观点不全面。因为行政处罚根据涉及权利的种类可以分人身自由罚、申诫罚、财产罚、能力罚。根据行政处罚法的规定，被纳入听证程序的是责令停产停业、吊销许可证或者执照（能力罚）、较大数额罚款三类行政处罚（财产罚）。其中吊销许可证或者执照是典型的能力罚。而能力罚有两种不同的表现形式。一部分表现为与人的人身密切相关，如果本人死亡，该许可自然无效，如驾驶执照。对于这一部分和人身密切相关的吊销许可证和执照，如果拟被处罚的公民死亡，行政听证程序应该终止。但是能力罚的另一种表现形式不仅仅涉及到公民的人身，还涉及到公民的财产内容，如专利许可。对于涉及财产内容的许可，如果自然人死亡，不允许其近亲属继续进行听证将非常不利于保护其合法权益。

（2）法人或者其他组织。法人或者其他组织要求举行听证的，应由其法定代表人参加听证，法定代表人发生变更的，新的法定代表人持身份证明继续参加听证。法人或者其他组织发生终止的，由承受其权利和义务的法人或者组织继续参加听证。没有权利义务继受者的，由行使撤销权的组织继续68法学中共浙江省委党校学报2002年第3期参加听证。如果企业被强令注销、撤销的，该企业或者其法定代表人可以参加听证。

4、当事人的国籍

虽然行政处罚法没有规定涉外的行政处罚，但是各行政法规和规章都规定了外国人以及无国籍人的相应处罚问题。行政诉讼法第71条也明确规定了：外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有相同的权利和义务。也就是说，外国人、无国籍人、外国组织在中国领域内被行政机关拟作出适用行政听证程序的三种行政处罚的，也应该享有听证当事人的权利和义务。当然，对等原则是同样适用的。

二、听证当事人的权利

听证程序的设定是通过公开的、为法律所承认的程序，为听证当事人和第三人维护自己的合法权利提供保障，根据行政处罚法的规定，在听证前及过程中，听证当事人既享有一定的权利又承担一定的义务。该权利和义务是与听证程序的本质联系在一起，都是为了保护听证当事人在听证程序中更好的行使权利。

由于行政处罚法没有对听证当事人的权利作出规定，实际上将该项权力授予各机关自行决定。各规章根据自己实际情况和对于听证当事人权利的理解，作出了不同的规定。首先，让笔者分析一下各规章规定的共同点和不同点，然后，笔者将对各项权利做一个理论上的说明。各规章普遍都规定听证当事人享有：要求或者放弃听证的权利；要求回避权；可以亲自参加听证或者委托他人代为听证的权利；进行陈述、申辩和质证、审阅听证笔录的权利。从字面上看，不同的规定主要有：听证当事人是否享有对听证笔录进行补充或者修改的权利（江苏），听证当事人是否有以工本价取得全部案卷副本的权利（深圳），听证当事人是否享有举证的权利，听证当事人是否享有最后陈述权。

笔者认为各规章普遍规定的权利是听证当事人应该享有的最基本的权利，对于其它几项暂时还没有形成统一规定的权利，在今后修改中应该增加；同时笔者将结合现代行政程序对听证当事人的权利作出分析，以使听证当事人在听证过程中能够更好的保护自身的利益。

1、听证当事人有提出新的证据的权利。

在听证过程中，听证当事人在行使申辩和质证权利的同时，必然会提出自己对案件的事实、证据和处理意见的看法，而对事实的认定需要依赖证据，因此，当事人必须享有提出新证据的权利。

2、复核听证笔录的权利。

行政处罚法第42条第1款第7项规定：笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证笔录是在听证过程中由书记记载的关于听证过程和听证内容的记录。听证笔录对行政机关负责人作出决定有重要的作用，也是后续的行政复议和行政诉讼的重要证据（在某种意义上说，是行政复议和行政诉讼的唯一证据）。由于环境、设备素质等因素影响，听证笔录不可能做到万无一失，考虑到听证笔录的重要性，一旦听证笔录出现错误，将对当事人极为不利。因此，应该赋予其复核听证笔录的权利。

3、对听证笔录提出删除、修改和补充的权利。

该权利是复核听证笔录权的衍生权利，在当事人复核笔录的过程中，如果发现听证笔录确有错误、有所遗漏等情况，可以据此向听证主持人对听证笔录提出删除、修改或者补充，经听证主持人审核，认为确有错误，予以更正。（5）需要注意的是有两点：第一点是提出删除等权利的内容限于当事人发言部分的内容（6）；第二，当事人享有的是对听证笔录提出删除、修改和补充的权利“而不是”删除、修改和补充“的权利。有的学者认为，当事人享有的是”删除、修改和补充的权利“，笔者认为这种观点是值得商榷的。听证笔录是听证机关对于听证活动全过程的记录，是听证机关行政权行使的产物，当事人认为听证笔录确有错误，可以拒绝签名，或者请求听证主持人对相关的错误内容进行修改，而不能直接自行删除、修改和补充听证笔录。

4、知情权。

对于听证当事人的权利保护，各国普遍存在一种制度，那就是对于政府的相关文书和资料，除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的资料外，当事人有权通过申请的方式或者行政机关主动公开的方式予以了解。美国将该制度称为情报公开制度，日本称为阅览文书制度。我国虽然没有在宪法基本权利上明确该项制度，但考虑到人民主权原则和表现自由权利，各单行法和规章或多或少的都规定了当事人有权了解行政机关的相关资料。（7）（8）赋予当事人知情权的目的。一方面在于帮助当事人了解行政机关作出决定的理由，并进一步了解支持理由成立的证据材料，以便当事人在听证过程中能够有的放矢，更加准确的质证和申辩；另一方面是为了加强对行政机关的监督，使行政机关能够做到透明行政，最终做到依法行政。对于当事人的知情权的保护，急需加强的就是对于行政机关拒绝公开的救济，笔者认为如果行政机关不予公开，可以赋予当事人以开示请求权，向人民法院提出情报公开诉讼，由行政机关证明该不予公开的材料是符合国家秘密、商业秘密或者个人隐私。

5、请求保密的权利。

对于听证主持人、听证员、书记员在听证会过程中获取的有关当事人的个人隐私、商业秘密等秘密，当事人有权请求相关人员予以保密。如果发生泄密事件，当事人有权获得救济。有的规章也规定了书记员的保密义务，从而说明了当事人享有请求保密的权利。如司法行政机关行政处罚听证程序规定第11条第2款：听证记录员应当认真、如实制作听证笔录，并承担保守听证案件涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私的义务。

6、获得法律援助的权利

法律援助是指，对某些经济困难的贫困者或者残疾人、弱者等需要法律帮助的人，国家对其减免相关费用，或者为69中共浙江省委党校学报2002年第3期法学其提供必要法律帮助，从而维护其合法权益，实现公正的救济保障制度。法律授助的意义具体体现在这样几个方面：1、保障有困难公民的合法权益。2、确保法律面前人人平等。3、实现公正。4、法律制度健全完善的标志。法律援助制度大体上经历了以下三个阶段的发展：作为慈善事业的法律援助阶段；作为个人权利的法律援助阶段；福利国家体系中的法律援助阶段。

三、听证当事人的义务

1、主要义务

行政处罚法没有对听证当事人在听证过程中的义务作出规定，根据行政法的一般规则和规章规定，听证当事人在听证中，主要承担下列义务：

（1）按照指定时间和地点到场参加听证。

这一义务是基于行政效率的要求，也是基于当事人应该对自己的合法权益予以充分重视和不滥用听证权利的要求。倘若当事人无故于指定时间拒不到场参加听证。势必影响行政机关调查案件事实真相，进而影响行政处罚裁决的及时作出；另一方面，当事人无故迟延参加听证，表明相对人对于自己的权益未能给与充分重视和对听证权利的滥用。如果当事人有此情形，应当推定当事人已经放弃了听证权利，行政机关可以直接依据案件调查人员所取得证据和事实材料作出决定，而无需另行指定听证时间。

（2）遵守听证秩序，服从听证主持人的指挥。

听证程序有相应的规则要求，如《山东省行政处罚听证程序实施办法》第12条规定：听证参加人和旁听人员，应当遵守以下听证纪律：（一听证参加人未经听证主持人允许不得发言、提问；（二）未经听证主持人允许，不得录音、录像或摄影；（三）当事人未经听证主持人允许不得提前退席；（四）旁听人员要保持肃静，不得发言、提问和议论。当事人未经听证主持人允许提前退席的，视为放弃听证权利；对违反听证纪律的旁听人员，听证主持人有权责令其退席，情节严重妨害听证正常进行的，由公安机关依法处理。笔者认为，在一般情况下，当事人参与听证时应该做到：第一，不喧哗、不吵闹，不得有其他防碍听证活动的行为；第二，不中途退会，不随意走动；第三，未经许可不得拍照、录音、录像等；第四，发言提问应该获得听证主持人的同意；第五，不得进行人身攻击。

2、对于听证当事人主要义务的探讨

（1）当事人在听证中是否需要承担举证义务

有的规章规定，当事人在听证过程中应当承担举证义务。如《司法行政机关行政处罚听证程序规定》第15条第2项规定：听证案件当事人应承担依法举证的义务。笔者认为，如此规定不符合设立听证程序目的。听证程序设立的目的在于让当事人有一个申辩的机会，让听证主持人一个兼听则明的机会。在听证过程中，承担举证责任的应该是案件的调查人员，对于当事人来说，举证是自己的一项权利，权利可以行使也可以放弃，可以举证也可以不举证。听证程序不应因当事人没有举证而责令其举证。听证过程中，案件调查人员应该提供充分的证据证明当事人存在违法行为并且足以受到该种行政处罚。需要注意的是，尽管当事人在听证过程中不需要承担举证责任，但为了保持行政效率以及将来行政诉讼的顺利进行，当事人及第三人应该及时提出其拥有的证据，以使案件调查人员能及时收集相关证据。（9）

（2）当事人在听证中是否享有保持沉默的权利

有的学者认为当事人在听证中应该如实回答听证主持人的询问，不捏造事实。该项义务的目的是，为了保证行政机关查明案件事实真相。（10）多数规章也采用了该种观点。如《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第12条规定：听证参加人应当按时到指定地点出席听证，遵守听证纪律，如实回答听证主持人的询问。笔者认为，这样做是值得商榷的。当事人在听证过程中应享有不得自证其罪的权利。（作者单位：中国人民大学法学院）。

□注释：

（1）《听证程序理论与实务》，第91页。

（2）陈益群《试论相关人诉讼规则下第三人制度的重构》，行政法学研究，2001年第2期。

（3）《若干问题的解释》第12条将行政诉讼原告资格界定为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”也体现了该种含义。

（4）笔者认为，将主体界定为“公民”实际上是一种陕隘的国家主义的表现。随着改革开放的深入，我国现行法律已经在逐渐的改变这种规定模式，最早体现与国际接轨的就是《合同法》，在行政强制法、行政许可法的征求意见稿、专家意见稿中也均采用了该种规定。

（5）韩国《行政程序法》（1996）第34条第2款规定：当事人等得阅览、确认听证笔录之记载内容，若其内容与事实不符时，得请求更正。

（6）韩国《行政程序法》（1988）草案第44条第2款规定：当事人等得阅览、确认关于自己发言之相关笔录记载内容。若其内容与事实不符时，得请求更正。于该情形，听证主持人应于听证笔录中记载要求更正之事实及更正之可否。

（7）对于知情权制度的起源和概念等问题，可参见刘飞宇：《知情权基本理论研究》，《走向世界的中国法学教育论文集》，中国人民大学法学院。赵奇，刘飞宇：《知情权相关问题初探》，北京行政院学报，2001年第1期。

（8）各规章普遍规定了当事人有权了解行政机关拟作出的行政处罚决定以及相关的事实、证据和听证主持人的姓名等事项。

（9）《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》以及行政诉讼法98条解释均明确了举证时限的效力。

（9）蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》，警官教育出版社，1997年7月第1版，第169页。