行政程序法必要性分析论文

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我们现行的立法方式，是将行政程序作了类型化处理：制定行政处罚法规定了行政处罚的程序，制定行政许可法规定了行政许可的程序，立法法规定了包括行政立法程序在内的程序，正在起草的行政强制法将对行政强制的程序作出具体的规定，行政收费也有望规定专门的程序。不少人会疑问，既然已经有了具体的类型化的行政程序规定了，还有没有必要制定一个统一的行政程序法？

应不应该制定统一的行政程序法，与应不应该制定行政程序法的问题不同，它并非是一个理论问题，而是一个实践性的问题，这种必要性是从实践中产生的。我们可以就已经制定的单行法来讨论这一问题：

第一，制定统一的行政程序法可以解决行政机关规避法律的问题。1996年行政处罚法颁布实施后，由于行政处罚的设定和程序已经有了较为详尽的规范，不久就出现了行政机关通过设定行政强制措施避开行政处罚的问题。再如行政许可法去年生效后，出现了大量所谓将“许可类许可”转为“非许可类核准”的做法。这样做的目的无非是规避行政许可设定权、实施程序的规定。如果制定了统一的行政程序法，将在很大程度上解决行政机关规避法律、逃避程序法适用的问题。

第二，统一的行政程序法的制定能够保障程序公正。程序公正应当表现为对相对人有同样影响的行政行为，相对人可以享有大体相当的程序权利。但是由于分散式的程序立法，相对人面临行政处罚时可以享有得知处罚理由的权利、陈述的权利、申辩（听证）的权利等；而在面临强度甚至超过行政处罚的行政强制措施时，却不能享有上述起码的程序权利。显然，这种程序的不均衡影响了贯彻“程序公正”原则，而制定统一的行政程序法，可以使行政机关有法律效力的行为统统有程序法可依，让公正的行政程序充分发挥作用。

第三，统一行政程序法的制定可以节约立法资源。我们以行政立法程序为例。立法法规定了行政法规起草过程中通过座谈会、论证会、听证会听取群众意见的程序；接着国务院的行政法规《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》又分别对行政法规规章的起草、制定的程序，规定了与立法法规定同样的程序。那么，其他行政规范性文件的起草要不要听取群众意见呢？回答是肯定的。还有与抽象行政行为十分接近的定价、政府决策、行政规划、征用土地等要不要听取意见？也要。可见，要不要听取意见是有标准可循的，那就是凡属对群众利益有实质影响的事情，都应当听取群众意见。但是如果没有统一规定，在立法上就需要一项一项规定下去，一方面易产生遗漏，另一方面浪费已经十分紧缺的立法资源。

另外，关于在制定统一的行政程序法之前制定了若干单独的行政程序法，是否浪费了“资源”的问题。应当看到这些单独的程序立法，在我们这样程序法制建设经验还不多的国家是十分必要的经历。另一方面，对统一行政程序法而言，它们是特别法，特别法没有规定的，行政程序法就是起码的程序要求。

第四，制定统一的行政程序法便于执法。我们观察一下分别制定行政程序法的立法模式下行政机关的执法活动，会吃惊地发现，我们行政机关及其工作人员从事任何一项活动或者作出一个法律行为，就要像学者那样，首先给这个活动或行为定个性，然后再决定适用什么程序，而且一旦适用得不正确，可能造成过程程序违法。这实际上将我们的行政执法活动大大复杂化了。为什么不可以简单地判断，只要这个活动对相对人有影响，就应当遵循某些最低限度的正当程序？因而，制定一个统一的行政程序法，对行政程序的最低要求或起码要求作出规定，应该更便于行政执法。

第五，统一行政程序法的制定有普及“正当程序”理念的意义。分散的行政程序规定不便于人民的理解和把握，分散行政程序规定造成的程序上的不平衡，更是妨碍人民理解程序的意义和精神。而统一的行政程序法的制定便于人们理解和把握，因而不仅仅在法律文本上具有如上所述意义，而且在普遍树立正当程序理念，强化对外法律文化交流和谅解方面具有良好的作用。统一的行政程序法会成为我国法治政府的重要标志，成为对外宣示我国法治状态的最好说明。