权责对等行政法控制研究论文

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摘要：在我国行政法治中，权与责的错位普遍存在，权力清晰化与责任模糊化、高位职权命令化与低位职权服从化、权力占有与义务赦免不一致等是其表现形式。权责对等的构成要件以权责同一律、权利义务统一律、权力内容定量律、责任追究系统律等为支撑点。加入世贸组织后，权责对等便成为一个迫切的行政法操作问题，它对立法体制、行政法规范的内容、行政执法方式、行政行为调控等发起了挑战。

关键词：权责对等；行政法；行政法控制

权责关系既是一个行政法治实践问题，又是一个非常重要的行政法学理论问题。对于权责关系的解释可以有广义和狭义两种：广义的权责关系是指行政主体以及行政公职人员在履行职责时的权力行使和责任承担关系，而狭义的权责关系则单指行政公职人员在履行行政管理职能时的权力行使和责任承担关系。本文对权责关系以及权责对等的行政法治实践和行政法理论进行系统探讨。

一、权责对等在行政法治实践中的错位

《中华人民共和国宪法》第13条修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这一规定是对我国法制建设的一个重大突破。同志进一步指出，社会主义法治国家的关键是“依法行政”。也就是说，行政法治是法治国家的核心和关键。行政法治有很多实质性的内容，如行政合法、行政公正、行政公开等等。然而，笔者认为行政法治的一个重要内容就是行政系统中的权责关系对等问题。如果一个国家行政机构体系中的权责关系达到了最大程度的对等，就可以说这个国家的行政法治水平就是比较高的。反之，若一个国家行政机构体系中权责失衡，权责严重不对等就可以说该国行政法治水平还有待提高。尽管从80年代中期以来我国的行政法治水平不断提高，但距离所要求的行政法治还相去甚远。权责关系在一定程度、一定范围内的不平衡就是例证。笔者为了表达方便的需要将这种不平衡性称之为错位，目前我国行政系统中权责关系的错位性表现如下：

其一，权力清晰化与责任模糊化错位。权力与责任的对等关系必须反映在立法和执法两个方面，不论哪一方面都要求权力与责任在基本的表现形式上应当是一致的，如关于权力的规定是清晰的，那么同时要求关于责任的规定也应当是清晰的。权力规定是具体的，同时要求责任的规定也是具体的。甚至在立法行文中将二者对应起来规定，例如，规定某一行政职位的权力时，同时规定该职位中该权力的责任。而我国行政法治中，权力的清晰化与责任的模糊化形成了巨大反差。例如《海南省环境保护条例》第13条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。其主要职责：（一）检查督促本行政区域内各部门、各单位执行环境保护的方针、政策和法律、法规；……（三）拟定本行政区域的环境保护标准，组织环境监测工作，掌握本行政区域环境状况和发展趋势……”其本来是关于权责规定的内容，但条文所反映出来的都是行政主体行使权力的规定，而没有责任的规定。又如《湖北省档案管理条例》①第二章是有关档案机构和档案管理人员的职责规定，在5个条文中关于责任的规定只有半个条文，而且责任形式极其不明确，如第8条第1款：“档案工作人员应当忠于职守、遵守纪律、具备专业知识，并培训考核取得岗位资格证书。”权力清晰化与责任模糊化还表现在一定法律条文对权力采取概括规定的方式，即通过一句话便赋予了行政公职人员多种权力，例如《湖北省土地监察办法》②第4条规定：“县以上人民政府应当加强对土地监察工作的领导，采取措施，预防和制止违反土地管理法律、法规、规章的行为。”其对县以上人民政府对土地管理权的规定是概括式的，依此，行政主体可以行使任何一种有关土地的管理权。第3条规定：“土地管理法律、法规、规章的实施，实行各级人民政府行政首长负责制，并纳入政绩考核的内容。……征用土地的审批文件，只能由县以上人民政府一名负责人签字。”其赋予了行政负责人无限的权力，该办法对政府和行政人员法律责任的规定都没有如此概括。

其二，高位职级命令化与低位职级服从化错位。在一个行政机构体系中有职级的高低之分，如各级人民政府中就有高层职级与低层职级之分；在一个行政机关中亦有高职位与低职位之分。高低职位之间的关系应当是法律上的权利义务关系。从广泛意义上讲，在高低职位的权利义务关系中，双方都应当是权利主体和义务主体的统一。而在权责不对等的状态下，高位职级所表现出来的是命令取向，而低位职级所表现出来的则是服从取向，在我国这种取向表现得十分突出。甚至可以说，高位职级的命令取向是绝对的。高位职级的命令取向表明了高位职级的单方意志性，其对重大的或者具体的行政事务都有至高无上的决定权，而低位职级只有服从的义务。在一个行政机构中正职与副职甚至都存在着正职的命令取向与副职的服从取向。有许多行政案例充分地证明了此点，例如，1998年重庆綦江大桥垮塌案中，在一审审判期间原綦江县政府正县长并没有被追究任何责任，而承担责任的是主管副县长。但事实是，在綦江大桥工程的决策问题上起决定作用的是正县长，他既作出了修建大桥的决策，又由他联系施工队等。也就是说，他在整个工程中是绝对的命令者。然而，这种权力的巨大化并不同时是责任的巨大化。綦江大桥垮塌后，他便将所有的责任都推给了主管副县长，并认为副县长有玩忽职守责任。事实上，司法机关在一审期间所追究的也是副职的责任，而正县长此时还官升一级。可见，我国正职的命令化实际上是权力的绝对化和义务的免除化，而副职的服从化也意味着其义务的绝对化和权力的有限性。而在一些发达国家高职级和低职级的命令和服从关系则是以另一种形式表现出来的，即高职级的命令同时承担着责任，低职级的服从同时享受着权利。例如，1994年在汉城有一座大桥垮塌，那么汉城市长首先承担责任。还有1999年印度孟买两列火车相撞，那么，孟买市长首先承担责任。他们的责任承担都是行政首长先主动提出来的。高位职级命令化与低位职级服从化若表现在行政机构大系统中则会带来更大的弊害。它常常抹煞低职级的独立意志，使低职级除了消极的应付高职级以外，也不敢在履行管理职能中有所作为。权责对等的实质内容之一，就是高职级要比低职级承担更多的责任，其甚至对低职级权力行使中出现的问题也要间接承担责任。

其三，权力占有与义务免赦型错位。占有权力、享受权力、行使权力是行政主体和公职人员完成行政职务所必须的，然而，权力的占有、权力的享受、权力的行使并不应意味着义务的免赦，恰恰相反，正是行政公职人员对权力的占有才产生了其在法律上广泛的义务。而我国权责对等中的又一错位就是行政主体和公职人员对权力的占有和义务的免赦。在一些地方立法中，行政法律规范在赋予行政主体和公职人员权力时同时赦免了他们的义务。例如，《湖北省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》③共有6章81个条文，其中都是关于行政主体权力和行使权力的规定，第33条规定：“在城市规划区内临时使用土地、修建临时建筑物和其他工程设施，必须按本法第二十九条和第三十条的规定，分别办理临时建设用地规划许可证和临时建设工程规划许可证。……”第3条规定：

“城市规划管理人员，应持证依法对城市规划区内的建设用地、建设工程是否符合城市规划进行检查，制止违法建设行为，被检查者不得拒绝阻拦，并应如实提供有关的情况和资料。”关于行政主体和公职人员义务没有一条规定。当然，你可以说，其对权力的行使意味着对国家承担了履行管理职责的义务。但这只是问题的一个方面，此种履行管理职责的义务对行政主体和公职人员来讲并不会有太大的精神或物质负担，而法律上的义务是与负担紧密地联系在一起的。其应当是在对相对人行使权利的同时，也承担相对人自身权利对行政主体所附加的义务，此种义务是真正可以为行政主体和公职人员代表负担的义务，而该办法将此种类型的义务完全免赦了。尤其应当指出的是，在行政规章中此种赋予行政主体权力而免赦其义务的状态更为多见。据笔者对湖北省1998和1999两年制定的省政府规章观察，在总共51件政府规章中，关于明确的行政主体或公职人员义务的规定甚至找不出一项。一般只规定公职人员违法或犯罪行为发生以后如何处置。恰当处理这种行政主体和公职人员的权力占有和义务赦免的问题，正是行政法治建设中所要解决的重要问题。

二、权责对等原理的构成要件

综观我国行政法治中权责对等的失衡，不难发现基于两个原因：一是立法上的原因，即在行政法制度中没有相应的权责对等制度，甚至以法确定了行政公职中的权责不对等关系。二是执法上的原因，即行政主体和行政公职人员在法律执行中忽视了权与责的正当关系，无限制地扩大了权力的内涵，而缩小了责任的内涵。基于上述两个原因，为了解决我国行政法治中的权责对等关系问题，必须构建权责对等的法律制度，因此，探讨权责对等在行政法中的构成要件就是当务之急。

一则，权责同一职位律。行政职位是权责统一权责关系的首要因素。权和责是两个不同的概念，既可分开研究和论证，也可以放在一起进行研究。而作为行政法律权责对等中的权与责则是无论如何也不能分开的。权责关系反映上下级之间的关系、反映行政主体与管理相对方的关系，但是不能因此而认为权责关系只能从上下级关系中去探讨，严格地说，上下级关系只是权责对等与否的一个间接测定，而直接的权责关系必须同一于行政职位之中，使每个职位都是一个权责关系的统一体。每一个职位本身应当既有公职人员权力的说明，同时，每个职位都有责任的规定。如《法国公务员总法》第8条规定：“禁止任何在职公务员以职业身份从事任何一项有利可图的私人活动。……禁止任何公务员，不论其职位高低，亲自或通过中间人，以某种名义，在他的行政部门或公共事业部门所管辖的或者是与之有关的企业中谋求会损害他本身职务独立性的利益。”

二则，权利义务统一律。此处所讲的权利义务是指公职人员依法所享有的权利和承担的义务。公职人员的权利不是指公职人员代表国家所行使的权力，而是其相对于国家而言应当享有的权利，它是公职人员担任公职以后的个人权利。同样，公职人员的义务也不是代表国家或行政机关对相对一方当事人承担的义务，而是其相对国家而言所应负的个人义务。公职人员的权利义务尽管不是权责对等原则的具体内涵，但其作为权责对等的构成要件是其他要件所不能替代的。权利和义务的统一指公职人员所享有的权利和所承担的义务应当是一致的、相互对应的。如果权利和义务关系不平衡，那么，权责关系也难于对等。如果某个公职人员只关注法律规定的其所享有的权利而不去关心他所承担的义务，其必然是权力大于责任。《国家公务员暂行条例》将公务员的义务与权利专列一章规定是有道理的，且在规定的法律形式上也是比较严谨的，表现公务员的权利有8项而义务亦有8项。但是，该条例关于公务员权利和义务的规定在很多方面还需进一步完善。如关于公务员权利的规定其中的物质内容较为鲜明，其中“获得履行职责所应有的权利”、“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”等就具有实质性的物质内容。而对义务的规定则较为抽象，其中“忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令”并没有实质性的物质内容，尤其在没有统一的职位分类的前提下，谈尽职尽责犹如纸上谈兵。在公务人员履行管理职能的实践中，权利与义务的不统一则更为多见。因此，笔者建议，应使公务人员的权利和义务尽可能统一化。首先，权利的法律规定对应义务的法律规定，在立法中不能在形式上厚此薄彼。其次，物质性的权利对应物质性的义务，即公务人员通过某一物质权利获得了利益，那么应当因此承担物质性的义务。再次，任何一种权利都应有相应的义务制约，任何一种义务都应当来自于一定的权利。最后，若义务没有办法具体规定时，权利亦不作具体规定。公职的创设、公职人员担任公职都是必须的，公职人员从公职中获取利益也是必须的，而其创造的价值和其获得的利益必须受一定原则的支配，至少其创造的价值应等于其获得的利益，这便是权利义务统一律的理论根据。

三则，权力内容定量律。量化原理是现代政治学和行政学所关注的问题之一。笔者认为，权责对等原理的又一标准要件就是公职人员权力的量化问题。所谓定量化就是要尽可能用数量的方法说明公职人员行使的权力范围。当然，公职人员的权力首先是质的问题，然后是量的问题。而我国的行政立法中一向过份关注权力的质的方面而忽视了量的方面。例如《中华人民共和国水污染防治法》第20条规定：“省级以上人民政府可以依法划定生活饮用水地表水源保护区。生活饮用水地表水源保护区分为一级保护区和其他等级保护区。在生活饮用水地表水源取水口附近可以划定一定的水域和陆域为一级保护区。在生活饮用水地表水源一级保护区外，可以划定一定的水域和陆域为其他级保护区。……”该条本来应当是一个具有严格量化内容的有关行政主体的权力规定，而该法本条并没有规定量化标准只确定了保护区“饮用水”、“水域”、“陆域”等概念系统，这些概念系统都是质的规定，而对于量的确定则留下了一个很大的空间，行政主体便可以依此空间进行解释，依此空间确定自己的权力范围。由于立法上关于行政主体行使的权力的量不明确，行政公职人员便可从自己的利益出发，或者从自身的个人因素出发确定自己所行使的权力范围。依权力定量化原理，此条除规定了保护区等以外，还必须具体规定保护区的具体确定标准，如多少公里以内或以外等。权力内容定量化要求行政主体和公职人员应有明确的权力范围，而不能是笼统的权力范围，如果能够用数字来说明的，尽可能用数字来说明，如一个行政领导可以有多大权限的财政审批权，尽可能用金钱数量来说明，而不能够用还要再作出重新确定的量词来说明；权力内容定量化要求行政主体或公职人员应有明确的权力客体，权力客体可以理解为权力所涉及的客观对象，包括事和物两个方面。一个公职人员可以管理什么样的行政事务、一个公职人员可以支配什么样的财物，都应当有明确的内容。应当说明的是，权力行使定量化中的量应当由立法机关确定，而不能由行政主体确定。

四则，责任追究系统律。在政治活动和公共管理中，责任最通常、最直接的含义是指与某个特定的职位或机构相连的职责，责任有两层含义：第一层含义与义务有一定的相似性，即由于它行使了权力便应负有相应的义务或相应的职责，这一层意思无疑是权责对等中责任的主要方面。第二层含义指若某人没有采取应当采取的行为而应对自己的

行为负责，这种负责可以是对他人即受损失者的补偿，也可以是行为者受到相同的物质或精神的折磨。此层意思无疑亦是权责对等中责的重要含义。在我们上面讨论的权责对等的三个构成要件中大多属于责的第一种含义。换句话说，若做到了上述三点责的第一个含义所体现的法律内容就实现了。而责的第二层含义则必须通过责任追究的系统来实现。责任系统化的具体内涵包括：首先，任何一种权力的错误行使都应当配置对应的责任形式，这在规定公职人员的权力时就应当明确规定，如《中华人民共和国电力法》在赋予电力行政管理人员对电力事务的管理权时，同时规定：“电力管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；有不构成犯罪的，依法给予行政处分。”其次，公职人员承担责任的形式应当形成一个有机联系的机制。目前我国在此方面的立法还较为滞后，公职人员由行政处分责任直接转化为刑事责任，而没有处罚的责任形式，常常使一些应以处罚而制裁的公务违法行为被疏漏，④而在一些发达国家的行政制裁中包括了处罚的制裁形式，我国应当尽快建立健全职务违法行为的行政处罚制度。再次，行使的权力越大，因该权力发生的失职行为承担责任也就应当越大，如负有决策责任的机关对于决策失误就应承担大于因执行失误而应承担的责任。

三、权责对等的行政法控制

权责对等既是行政法治的重要内容，又可以通过完善行政法制度和提高行政法治水平来促进和实现。从权责对等实现的外在因素讲，完善行政法治是全面实现权责对等所必须的，笔者从下列方面探讨权责对等的行政法控制问题。

（一）权责对等与立法体制的完善。根据《中华人民共和国立法法》的规定，我国的法律渊源包括规章以上的有关行政管理规范性文件。在这些渊源中，立法主体有两个。一是权力机关；二是行政机关。依立法法的规定有一个重要问题要澄清，权力机关作为立法主体和行政机关作为立法主体有什么实质性区别，二者对行政管理事态的规范权有什么不同等。到目前为止，这么重大的理论和实践问题并没有得到澄清，导致同一事态存在有些地方是由权力机关制定规则的，而在另一些地方则是由行政机关制定规则的。⑤纵观权责对等在立法上的原因，不难发现由行政机关制定的行政法规范中权责不对等的状态十分明显。正如笔者在前面已经指出的，行政规章中对行政主体和公职人员的权力规定是非常到位的，而对其责任的规定却是凤毛麟角。故此，立法机关应牢牢控制立法权，控制行政主体的立法行为，防止行政主体以行政立法的形式使其权力最大化而责任最小化。

（二）权责对等与行政法规范内容表述的完善。行政法规范的术语与行政权有非常密切的联系，行政机关在行使行政权时，其权力就是从法律规范的规定中推出来，法律规范是行政权的根据。然而，由于我国法律规范在行文中的不考究，导致不同的行政主体对同一法律规则有不同的理解，甚至有些行政权力是由行政主体自身对法律规范的理解中而得来的。例如，《湖北省实施〈中华人民共和国动物防疫法〉办法》⑥第9条规定：“对严重危害畜牧业和人体健康的动物疫病实行计划免疫制度。各级动物防疫监督机构依照国务院畜牧兽医行政管理部门公布的和我省重点管理的动物疫病病种名录实施强制免疫，其费用由动物所有人承担。……实施计划免疫、强制免疫以外的动物疫病的预防，由县级以上动物防疫监督机构提出计划，报本级人民政府批准后实施。”该条有几处关键问题都是可以由行政主体和公职人员自行确定的，如“严重危害”，至于什么叫严重危害，十个执法人员可能有十种不同的理解。还有“计划免疫”、“强制免疫”等关系到相对一方当事人权益的问题，行政主体或行政公职人员都可以任意作出解释。一些高层次的行政法文件也存在同样问题，例如《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第五章是关于“企业和政府的关系”的规定，共有7个条文，但都是政府如何管理企业和保护企业的规定，而不是以企业和政府权利义务关系的行文方式表述二者关系的。依目前的表述，政府始终以家长的姿态对待企业，而不是以权利和义务主体的姿态对待企业。目前行政法文件的行文方式必然导致权责的不对等，因为这些法律规范的执法主体是行政机关或执法人员，其在大多数情况下是将法律条文作为工具而行使管理权的，而不是作为权责关系的依据而行使管理权的。那么，作为今后的立法行文来讲必须明确权力范围，尤其在权责关系的行政法行文中更要使权责关系有严格的量化标准。

（三）权责对等与行政执法体制的完善。权责对等的真正实现是在行政执法中表现出来的，因此，要实现权责对等必须建立合理、科学的行政执法体制。近年来，我国一些地方已经引起了对行政执法的重视，许多省都制定了行政执法条例。笔者认为合理、科学的行政执法体制必须达到下列方面的合理性：第一，执法主体的合理性。作为执法者必须具有执法主体资格，不具备执法主体资格的不得执行法律。第二，执法行为的合理性。执法行为必须有法律依据，无任何法律依据不得履行执法行为；行政执法应当严格遵循法定程序，如向当事人出示执法证件、说明执法依据、听取当事人的陈述、告知当事人相关的权利等。第三，执法行为应受到社会的广泛监督。如《湖北省执法条例》第33条规定的：“各级行政执法机关应当根据工作需要确定或者聘请执法监督检查员，负责经常性的监督检查工作。行政执法监督检查员在履行职责时，有权对执法工作提出意见和建议。被监督的执法机关和执法人员应当接受监督。”执法体制的科学化、合理化还包括执法机关上下级之间、执法人员上下级之间的制约关系，上面已经指出权责不对等的重要方面就是上下级之间在权力行使和责任承担上的失衡，那么，有效的上下级之间的制约关系是解决这种失衡的有效措施。

（四）权责对等与行政行为的法律约束。我国行政法体系中关于行政行为约束的规则已有许多，而且有些约束已基本接近行政法治较为发达的国家。例如，1996年制定的《中华人民共和国行政处罚法》就有效地约束了行政主体的行政处罚行为，即将出台的行政许可法亦必将对行政许可行为进行有效的法律约束。但就权责对等原理的实现来看，目前的约束机制是不完善的，一些重要的最易产生权责不对等的行政行为则没有受到有效约束，因此笔者提出下列建议：（1）必须约束行政决策行为。行政决策行为是行政行为中最主要的，然而这一非常重要的行政行为却一直被行政法学界和行政法治实践所忽视，⑦行政决策行为是其他任何行政行为的起始行为，一个行政决策行为可以导致或产生无数其他具体行政行为。由于我国的行政决策机制不够完善，一些行政公职人员常常主观臆断，随意拍板，此时其权力是非常巨大的，而当这一行为发生错误以后，责任追究则显得苍白无力，主要原因是没有行政决策行为的法律规则。因此，应当使决策主体规范化、决策程序规范化、决策后果有测定化、决策失误责任化。通过对决策行为的调整，限制决策者的权力，强化决策者的责任，使决策过程权责对等。（2）必须约束内部行政行为。行政法学界向来不重视对行政系统内部行政行为的研究，⑧导致调整该行为的行政法制度亦不够完善。其实内部行政行为与责权关系极为密切，因为内部行政牵涉到行政系统内部上下级之间的权力分配、不同职级之间的权力分配。甚至可以说，内部行

政行为是外部行政行为的发动机。例如，行政会议的召开行为是内部行政行为，而一些重大的外部行政行为就是在行政会议行为的基础上形成的，如果有严格的行政公议程序法，外部行政行为的错误将会降到最低点，因为公议程序必然会对重大行政行为的决定过程、决定程序、表决方式作出规定，防止个别行政公职人员随意决定。内部行政行为的约束包括对行政会议的约束、命令指示和请示汇报中权利义务关系的约束、行政人员工作交接关系的约束、行政执行过程中期限的约束等，此种约束无疑能从源头上解决权责对等问题。

注释：

①1998年7月31日湖北省第九届人民代表大会常委会第4次会议通过，并于当日公布实施。

②1998年5月19日湖北省人民政府常务会议审议通过，1998年1月28日湖北省人民政府令第142号，自之日起施行。

③1992年10月9日湖北省第七届人民代表大会常务委员会第2次会议通过，根据1998年7月31日湖北省第九届人民代表大会常务委员会第4次会议关于修改《湖北省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的决定修改。

④《国家公务员暂行条例》关于行政处分的规定有6种，即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。这六种处分与《中华人民共和国刑法》的规定是难以衔接起来的，因为六种处分的立足点是行政职务。由于衔接不上便使一些违法行为可以规避法律的制裁。因此，应建立行政处分与刑罚之间的中间制裁形式，这种制裁形式无疑是处罚形式。

⑤例如有关计划生育的管理规则在一些地方是由地方性法规调整的，而在另一些地方则是由政府规章调整的。

⑥1999年11月27日湖北省第九届人民代表大会常务委员会第13次会议通过。

⑦笔者曾经研究过行政决策行为的法律调整问题，参见关保英著：《市场经济与行政法学新视野论丛》，法律出版社1996年版，第202页。

⑧从目前我国的行政法学教科书看，有关内部行政行为的讲解只有行政处分一种行为，而其他内部行政行为都没有发现任何一部教材讲到。