行政约谈对电商平台法治发展的应用

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摘要：行政约谈以其灵活、柔性、多样的执法特征，广泛运用到社会治理各领域，有着弥补法律滞后和漏洞的效果，推动了行政执法和治理模式的变革。在规范管理电商平台活动中，行政约谈既节省了管理成本，又提高了行政效率，同时促进了电商平台健康有序发展。本文通过梳理电子商务领域行政约谈，发现行政约谈电商平台法律依据不足、程序缺乏规制和缺乏监督救济措施等。实现行政约谈电商平台法治发展应从完善立法体系、细化程序规则、建立监督机制三方面入手，从而不断推进电商平台管理活动规范化。

关键词：电商平台；行政约谈；法治发展；管理规范化

行政约谈起源于税务领域，辽宁省地税局在2002年9月的有关个人所得税约谈外籍人员的工作通知，第一次以官方规范性文件规定了行政性质的约谈，其后在税收、食品、环境、网络、电商等诸多领域广泛运用。2012年12月23日，上海市消费者权益保护委员会就虚假标价、夸大宣传、不平等条款等问题约谈25家电商企业。行政约谈电商平台主要是行政主体依照管理职权约谈电商平台企业，通过沟通协商、政策宣讲和劝诫警告等方式，达到预防纠纷、违法预警和惩戒教育的现实效果。有学者提出，“目前，依约谈对象不同，主要有内部约谈和外部约谈。”［1］前者是上级行政机关约谈下级行政机关，后者是行政机关约谈管理的社会组织和其他行政相对人。本文以电商平台企业为行政相对人作为研究对象。

1行政约谈电商平台现状

随着电商平台的日益发展，更加多样化的电商服务不断满足了消费者的需求，成为消费者日常生活的重要组成部分。由于电商平台前景广阔，市场经济的盲目性和自发性诱发该领域问题频现，对于该领域的治理是政府管理的一个新课题。在电商平台管理中，政府管理部门予以行政约谈柔性的执法手段及时、高效地实施行政指导，引导电商平台规范有序发展。

1.1高规格约谈电商平台

2003年淘宝网成立以来，京东、美团、携程等电商平台不断创新、丰富和方便了消费者的网购生活，促进了电商网络经济快速发展。然而，在电商平台发展中存在滥用市场支配地位、滥用自主定价权、侵害消费者信息数据、平台监督管理不力等方面的诸多问题。行政约谈电商平台能有效解决此类问题，通过指导规范电商经营秩序，维护公平竞争环境。2014年10月31日，原国家工商总局集中约谈阿里巴巴、唯品会、京东等10家电商平台企业，要求各企业防范商品价“先涨后降”、禁用“史上最低价”宣传语，确保7日无理由退货。2020年12月22日，国家市场监管总局联合商务部就规范社区团购秩序集中约谈阿里巴巴、腾讯、京东、滴滴、美团、拼多多6家网络电商平台，会议深入学习国家互联网经济法律政策，并予以行政指导，提出电商平台严格遵守“九不得”。

1.2电商节约谈电商平台

2009年，天猫商城举办“双十一”促销活动以来，其后天猫“双十二”“京东618”等电商节促进电商经济发展，其中2020年天猫“双十一”全球实时成交额突破3723亿。在电商平台促销活动中存在主体准入、商品信息、销售管理、评价信用等方面诸多问题。早在2013年11月6日，北京市工商局就“双十一”期间商品、服务质量问题预防消费纠纷集中约谈京东商城等16家电商企业，要求应给予消费者7日的冷静期。2020年11月1日，北京市市场监管局牵头集中约谈京东、天猫、美团、微店等9家重点电商平台企业，指导电商平台规范开展电商节活动。该约谈重点围绕平台管理、产品价格、消费者维权等内容，要求与会电商平台企业严格遵守《网络安全法》《食品安全法》等法律法规，加强对电商平台管控力度，形成平台自治与政府监管的良性互动。2020年“双十一”期间，珠海、镇江、合肥等地市场监督管理局集中约谈电商平台企业，学习《电子商务法》《消费者权益保护法》《价格法》等法律法规。

1.3多领域约谈电商平台

电商经济的发展推动电商平台多元化发展，其涉及餐饮、住宿、交通、购物等诸多领域，在发展中暴露出的问题亟待解决。一是，食品安全领域行政约谈。2020年8月10日，山西省市场监管局约谈两家电商平台负责人，电商平台严格遵守《电子商务法》和《国家市场监管总局关于开展“长江禁捕打非断链”专项行动的公告》要求及时下架类似“长江鱼”的产品，持续监测平台商户情况。二是，交通出行领域行政约谈。2020年10月21日，湖北十堰市公安局交管局针对共享电动单车妨碍交通安全管理，未经许可、备案违规投放等问题告诫约谈美团、哈啰、青桔三家共享电动单车企业地区负责人，要求加强共享电单车管理，积极履行企业主体责任。三是，旅游住宿领域行政约谈。2018年8月20日，北京市旅游发展委员会针对去哪儿网商提供住宿服务问题约谈该电商平台负责人，要求平台依照《北京市旅游条例》加强在线旅游行业的监督管理，并纳入北京旅游信用信息系统进行警示。

2行政约谈电商平台的法律困境

在行政约谈电商平台的主体中有市场监督管理部门、公安交通部门、旅游组织、消费者权益保护组织等诸多具有或履行相关行政管理职能的部门。在各地区各部门广泛的约谈活动中，行政管理部门频繁要求被约谈电商平台履行义务、履行责任或者予以行政指导、告诫谈话等，但是行政管理部门约谈电商平台的法律依据、规范程序和监督救济等渠道缺乏具体的法律支撑。

2.1行政约谈电商平台法律依据不足

行政约谈是行政主体依照职权主动约谈行政相对人，根据规定的约谈程序，双方在规定的时间和地点就相关的事项进行谈话。行政主体频繁施以约谈手段规范电商平台管理活动，予以相应的行政指导，在现有的法律层面缺乏法律支撑。一是，涉及电商平台的行政约谈立法简单粗略，只有《网络安全法》《食品安全法》简单规定就存在安全隐患可以约谈，行政约谈电商平台常用的《电子商务法》却没有规定约谈内容；二是，缺乏部门规章和规范性文支持。行政约谈电商平台应有法律规范，各部门、各地区、各行业应有可操作性规范性文件，在约谈电商平台仅以临时通知、办法、决定等开展约谈，缺乏足够的法律依据，在实践中对其约谈行为褒贬不一。行政约谈主体“滥用”而执法“异化”，约谈的灵活性、便捷性使得行政执法单位滥用行政约谈，变相的以约谈代替执法。行政主体和约谈对象进行不对等的协调沟通，致使相对人参与约谈不配合，约谈结果履行不能实现。行政主体过于强调其威慑功能，滥用采用信用评价、取消评价资格等手段，使相对人的合法权利得不到救济，相对人权利保障严重不足。

2.2约谈电商平台的程序缺乏规制

第一，行政约谈的主体和电商平台缺乏法律规制。现行采取行政约谈的行政主体过于宽泛，行政机关、行业协会均可对电商平台开展约谈。行政主体要求参与的电商平台负责人身份过于严格，约谈结果履行期限过于严苛，有行政约谈干预市场规律之嫌。第二，约谈双方的权利和责任缺乏法律规制。行政约谈电商平台以解决问题为目标，在约谈制度设计中强调电商平台服从管理，落实主体责任，加强平台监管，缺乏提出对策帮助其解决问题。第三，缺乏行政约谈与其他行政措施衔接程序。电商平台消极履行约谈结果，法律上应终结行政约谈程序，移送其他的途径处理。在约谈实践中，“行政约谈在事后与行政处罚和行政问责的互动并不频繁，导致约谈常常流于形式，严重制约了行政约谈的实效性”［2］。

2.3电商平台受损情形缺乏监督和救济

行政约谈电商平台程序的启动缺少法制审查，未经法制审查如何得知约谈事项是职责范围内的事项以及约谈合法性保障。从发出约谈通知启动程序到实施约谈全过程以及事后制定法律建议书，整个环节由行政主体独立完成。行政主体拥有自由裁量权，缺乏相应的监督会有滥用职权的发生，损害电商平台或者其他人的合法权益。行政约谈结果作出决定的过程无法监督，约谈结果以行政主体意思为中心，缺乏民主监督程序，有个别领导滥用自由裁量的风险。行政约谈结果的决定过程缺少相应的心证记录，没有就如何形成结果作出相关书面材料。如果行政主体违法启动约谈程序，滥用约谈手段，超越职权约谈，电商平台均无法获得相应的救济途径。行政约谈仅在法律规范性文件中，行政主体约谈造成电商平台受损的情形，电商平台无法采取行政复议、行政诉讼和民事诉讼等救济渠道。

3行政约谈电商平台法治发展路径

3.1建立健全行政约谈立法体系

目前行政约谈作为行政管理的重要工具广泛地应用在社会公共管理的各个领域，推进行政约谈立法会更好地发挥其约谈效力。第一，建立行政约谈法律体系。（1）明确行政约谈的法律地位。在国家法律层级对行政约谈立法，明确约谈双方权利、义务和责任，限定行政主体的权限，制定保护电商平台的监督救济机制。（2）补足行政约谈规则。针对各部门、各地区、各行业约谈电商平台的差异性，根据上位法制定相适宜的法律规则。在国家部门以部门规章为主体，地方上以地方法规为补充，具体行业要有符合上位法的针对性细则。第二，明确行政约谈出法律范围。（1）明确约谈法定事由，行政约谈具体情形应法律明确，保护电商平台依法自主管理、自主经营和自主定价。2011年国家发改委约谈中指出，“约谈是一种沟通方式，不是行政干预，更谈不上干涉企业定价自主权”［3］。（2）明确约谈电商平台参与人范围，参加约谈的电商平台应是法定代表人、主要负责人和其他人员。（3）明确约谈行政主体范围。规定约谈行政主体的层级、部门、行业、领域，立法赋予行政主体约谈权力，禁止滥用约谈代替管理。第三，构建合理的程序规则。重点就约谈的启动、回避、责任和评价回访依法明确，制定行政约谈的规范性法律文件应召开专家论证，征求社会公众意见，建立合法性备案审查制度，明确行政约谈的启动审查程序、约谈现场规则和约谈结果履行责任。第四，建立行政救济渠道。行政主体作出列入诚信名单、取消资格等造成行政电商平台合法权利受损的应给予相应的救济渠道。立法明确复议、诉讼等救济渠道，在法律框架内保护电商平台的合法权利。

3.2细化行政约谈程序规则

行政主体依法启动行政约谈，约谈程序法治化有助于保护电商平台的合法权利，制约行政主体的自由裁量。行政约谈按照法定约谈事项分为简单程序和普通程序。简单程序适用于涉及事由简单、情节轻微的，如民政部门约谈年检不合格的社会团体；普通程序适用于涉及事由复杂、情节严重的，如环保部门约谈污染企业。“对行政约谈的程序进行法治化改进，有助于控制行政约谈的自由裁量权，保障行政约谈的顺利实施。”[4]约谈程序启动后，行政主体应书面通知电商平台约谈时间、地点、事项和权利义务，保证电商平台参与约谈的准备时间。电商平台有权申请行政主体有利害关系的约谈人员回避，有权聘请律师和专业顾问参加约谈。行政主体约谈人员应在两名以上，有相应的身份资格，确保约谈的效果。行政主体约谈人员主动告知电商平台约谈人员身份和姓名，核实参加约谈电商平台及聘请人员的身份，告知约谈流程。行政主体约谈人员应就有关问题给予相对人充足的时间予以陈述说明，双方应本着信赖保护的原则进行约谈。行政约谈现场制作记录笔录，有条件的可以全程录音录像。约谈笔录经双方签字确认表示承诺履行约谈结果，明确告知电商平台在商定期限内不履行的责任后果。在约谈商定期限内相对人不履行约谈结果的，行政主体依法移动有关部门另行处理。

3.3完善行政约谈监督保障

行政约谈在行政管理各领域发挥重要的工具作用，引导电商平台企业参与公共管理，共同推进电商管理法治化。法治化的一个重要特征就是程序法治化、程序正当性，从法律上监督行政约谈。第一，行政约谈电商平台启动法制审查。严格依法启动约谈程序，约谈应经本单位法制部门审查。法制部门就行政约谈启动程序全面审查，依法对不符合职责权限和法律规定的约谈予以终止。第二，行政约谈电商平台过程监督。该约谈一般是行政主体和电商平台双方在进行沟通对话，“根据职责和工作需要，约谈时可邀请相关技术专家、人大代表、政协委员、媒体记者以及兽药行政监管部门其他人员参与约谈。”［5］该被邀请相关人员作为公正的第三方，不偏不倚见证约谈，约谈现场制作约谈笔录、录音录像备案存档，第三方可复制备份。第三，行政约谈电商平台结果监督。行政主体公开透明公布行政约谈对象、事项和结果，实现社会公众和新闻媒体参与监督。在食品、环境、安全等重要领域，行政主体应约谈公告，避免“暗箱操作”“利益置换”，实现约谈法律效果。电商平台在法定合理期限内就约谈结果落实情况及时汇报行政主体，行政主体回访电商平台，有效监督其履行约谈结果，避免约谈流于形式。

4结语

我国行政约谈成功运用到电商平台管理领域，在行政管理中引导电商平台经营者和负责人参与电商环境治理，监督行政主体和电商平台。在今后的法治政府和法治社会建设中，行政约谈电商平台法治化发展，既有利于电商平台良性发展，又有利于电商平台长期建设，有效地推进电商平台促进经济发展，促进电商平台管理健康有序发展。目前行政约谈的高效性和便捷性受到行政机关的青睐，在今后注重电商平台企业的权利保障和救济，约谈制度才能行之持久、用之有力。

参考文献

[1]郑毅.现代行政法视野下的约谈——从价格约谈说起[J].行政法学,2012(04):54.

[2]马迅,杨海坤.行政约谈实效性的保障机制建构——兼论约谈法治化进阶[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2017(01):83.

[3]钟晶晶.发改委:“约谈”不是行政干预[N].新京报,2011-04-20.

[4]徐永涛,林树金.我国行政约谈的理论基础及法治化[J].东岳论丛,2014(12):172.

[5]山东省畜牧兽医局.山东兽药质量安全约谈制度(鲁牧药发〔2016〕11号)[R].2016-06-28.

作者：徐可行 单位：中国计量大学