有限行政与行政文明关联探索

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一、行政文明的内涵及其研究意义

(一)行政文明:人类社会行政管理的一种进步状态

行政文明是政治文明的重要组成部分,是政治文明的表现形式和实现途径,是人类自进入文明社会以来,改造社会、实现自身完善和提高过程中创造和积累的所有积极的行政成果以及与社会生产力相适应的行政进步状态。这一定义的意义和价值在于:

其一,行政文明既然是人类社会行政进步状态,那么行政现象的各个方面都应涵盖在其中,包括行政目标、行政行为、行政职能、行政取向、行政方法、行政制度、行政责任等方面的文明。

其二,行政文明作为政治文明的重要组成部分,作为政治文明的表现形式和实现途径,它主要讲的是程序文明,表现为公共权力活动或运用的制度化、规范化、标准化、程序化和秩序化。有了行政文明,良好的政治会得到较好的表现和实现,不良的政治也会得到一定的防范与纠正;没有行政文明,良好的政治决策便难以产生,即使产生也难以实现,不良的政治就会陷入更加严重的错误与野蛮。

其三,行政文明是与社会生产力相适应的进步状态,社会生产力是不断向前发展的,行政文明也是随着时代的发展而发展,是个与时俱进的文明体系。

(二)新时代研究行政文明的意义

行政文明是社会行政建设和行政发展的重要内容,社会主义行政文明是社会主义现代化建设的重要内容和特征。新世纪研究行政文明有助于与时俱进地推进中国特色社会主义行政文明的建设,有利于提高国家行政事务与活动的整体文明水平,有助于构建一个行政目标社会化、职能有限化、行为法治化、决策科学化、取向服务化、方法公开化、责任诚信化的行政文明体系,推进有限行政。

二、有限行政与行政文明的关系定位

(一)关于有限行政的界定

本文所讲的“有限行政”指的是政府行政的有限性,可看作“有限政府”或“有限干预”的同义语。从政府行为介入社会或市场的程度来看,它应当介于全能政府与无为政府之间。当然,界定有限行政的内涵,首先还应先追述有限行政的历史渊源。1.有限行政的历史渊源

(1)洛克的有限行政理论合法的国家是建立在人民共同协商的契约基础之上的,宪政自由是政府运作的制度界限。洛克坚持了议会主权论,但认为人民仍享有最后的控制权,为此他把国家权力分为立法权、执行权、对外权三个部分。洛克把这三种权力分由国家不同的部门来行使,同时指出要对这三种权力加以限制,即要这三种权力既相互独立又相互制约,使政府权力在每个分点都处于某种力量的可控制状态,其最终目的是为了人民的和平、安全和公众福利。

(2)亚当•斯密消极的“守夜人”政府这是自由主义在国家问题上的主张。亚当•斯密等人主张由市场机制这只“看不见的手”去引导经济活动,政府要少干预,只能充当自由经济的“守夜人”,要把政府的开支缩减到最低限度,政府的作用仅仅限于保护社会免受外敌侵犯;保护每一个社会成员免受其他成员的强制,保护私有财产,实现社会公正;建设和保护公共设施。

(3)凯恩斯的全面积极干预式政府随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡,资本主义市场经济所固有的一系列弊病更加严重,特别是1929-1933年的大萧条,使人们意识到市场机制本身也有局限性,于是,奉行政府全面干预的凯恩斯主义兴起了。凯恩斯认为市场价格制度在没有政府干预时,就不可能创造出就业的有效需求,唯一的出路就是政府干预。凯恩斯主张放弃自由放任的经济主义主张,实行政府对经济生活的全面干预,实行国家垄断资本主义的干预政策。认为政府不仅要履行传统职能,而且要对充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡、收入均等化等负责。美国的罗斯福新政和英国的福利国家改革可以说是凯恩斯主义运用得最为彻底的表现。

(4)新公共管理主义的再造式政府20世纪60年代后期,西方资本主义发达国家的经济普遍陷入“滞胀”,结束了二战以后的快速增长周期。“滞胀”的形成表明,从20世纪30年代开始,特别是二战结束以来在西方盛行的凯恩斯主义经济学和在不同程度上以此为依据而实行的国家垄断资本主义的干预政策,开始出现失灵并有副作用。人们开始意识到政府的干预也是有缺陷的、是有限的,市场解决不好的问题,政府不一定能解决好,而且政府干预的失败代价更高、更可怕。于是20世纪后期一股新的变革要求兴起。这场变革主要是应对新的管理环境,新的管理要求进行的。布坎南提出反凯恩斯主义和反对传统经济决策的公共选择理论,认为必须对政府施加宪法的限制以保证人权不被践踏。奥斯本提出政府再造的“企业家政府”理论,提出政府应像企业家一样具备效率意识,改革政府管理体制,明确职能责任。

2.有限行政的内涵

(1)有限政府(LimitedGovernment)的价值

有限政府是指在权力、职能和规模上都受到严格的宪法和法律制约的政府。[1](P404)这一概念的价值在于:

其一,追求有限行政的政府,并不等于它就是一个弱政府或低效政府,恰恰相反,它的实质就是追求强有力政府和高效行政。美国当代著名的管理学家德鲁克在《新现实》中指出:“政府的作用必须更接近于19世纪保守主义的信条,他们之所以把某些限制强加给政府,恰恰是因为他们希望一个强有力的和高效的政府。”[2](P56)从这个意义上,我们归纳出有限政府的核心内涵:有限政府既要提高服务质量又要降低成本,其目的是追求高效的政府。

其二,追求有限行政的目标,在现实中既具有价值合理性,又具有工具合理性。有限行政从政府本身的特点与能力出发,认识到政府不是万能的,其本身存在自身难以克服的缺陷以及组织、功能限度,与全能政府是相对立的,它更关注“政府能够做什么”,这更适合现实政府的能力限度、效率限度与合法限度。“事实上,使国家与政府有所作为的最好办法,就是对国家和政府的权力和能力加以必要的限制。”[3](P405)

其三,“有限政府”和“最小限度政府”这两个概念,表面上看好像没有什么区别,实质上二者强调的重点各有不同:最小限度的政府强调的是国家规模,认为国家规模越小越好,而有限政府注重的则是国家结构,国家结构的合理与科学才是有限政府关注的;最小限度政府倡导的是“管得最少的政府就是最好的政府”,政府要好、管事要少,而有限政府则主张通过严格的法制来限制政府权力、规模与职能,并以保障个人权利为宗旨;最小限度的政府只是宪政国家刚刚诞生时的一种暂时现象,而有限政府的着眼点在于自由制度的实施。有限政府观念并不妨碍政府在必要时变成一个大政府。有限政府在更大程度上是一种理念,只不过它体现在具体的政治制度安排上就将其称之为有限政府:“判断有限政府与无限政府的尺度在于一个政府、或者说一个政权在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文规定,是否公开自愿接受社会的监督与制约。政府的权力和规模在越出其法定疆界时,是否得到及时有效地纠正。”[4](P73)有限政府不仅应当有所为,而且应当大有所为,只要它的权威活动始终在法制的范围内,始终着眼于自由制度的实施,那么我们不应该把国家的规模看得比其结构更重要。

(2)有限政府的内涵

有限政府是基于理性考量和一定政治理论指导下形成的政府,既考虑到政府对于社会发展的客观需要,又考虑到政府作为民众异己力量有可能对民众利益侵害,对政府权力进行必要的限度。它的内涵主要体现在:

其一,政府合法性限度。政府的权力大小、范围、规模、职能都在宪法和法律严格且明确的规定内。政府的干预必须在宪法和法律允许的范围内进行,主张法治,为政府行为提供合法性资源,以符合法律与公正的原则,做一个守法的政府。

其二,政府能力限度。因为政府的能力与市场的能力都不是万能的,政府应该将自己的行为严格限制在公共生活领域和宏观经济调控领域,政府只有在其能够的制度支持与管理范围之内才能达到管理的目的,没有能力就不要干预,做一个负责任的政府。

其三,政府效率限度。政府干预应当以效率为准则,在市场机制、社会组织、政府行政具有相同的调节能力的前提下,应当有一个成本收益的比较问题,只要前两者比政府干预更有效,政府都应该放手让市场、企业、个人自己去做,做一个高效能的政府。

(二)有限行政是行政文明的重要内容

有限政府的提出是适应社会发展和管理新现实的需要:

其一,社会自治神话的破产与福利国家危机的出现,相继给无为政府与全能政府以致命打击。社会自治神话完全摒弃政府的作用,认为社会能很好的自我管理,在国家问题上实行自由放任主义;而福利国家则完全依赖政府的作用,把社会问题统统交给政府处理,政府成为包治百病的“全能政府”,而政府也乐此不疲,它的失败说明政府能力的限制性。我们认为当代政府既不能无所不为也不能不无所为,而应该根据现时代的新需要,有所为有所不为。

其二,社会的多样性发展格局,要求政府更多的关注宏观制度的制定,而非微观管理。当代社会利益集团与社会组织的多样化发展与完善,其利益需求与表达也是多样化的,政府在多元化社会中的主要职责只是制定规则而不是全面干预。因为政府职能作为政府在一定的时期内,根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能是必须不断根据社会需要而调整的。现时代社会的多样化发展与利益的多样化需求,迫切要求政府把自身的注意力放在提供更多更好的公共服务上来。

其三,全球化与中国加入世贸组织,使政府能力受到越来越多的外在限制,政府职能重心迫切需要转移。因为,公共行政作为一个开放的生态系统不断与周围环境进行着物质和能量的交换,面对环境的变化,它还必须不断进行自我调整以满足新环境的要求,这些都是公共行政具有无限活力和持续发展的原因所在。全球化是一种客观社会发展趋势,对政府而言,不仅要考虑其对经济的影响,还应有一个对自身角色与职能的重新审视和调整。全球化与中国入世使政府宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出,而政府微观经济管理职能将逐渐放弃。因此,作为一种宏观经济调控手段,政府应该尽可能地把微观经济管理职能归还给社会、企业乃至个人,以便集中精力处理好自身本职工作。

三、培育与发展公民社会,使政府走向治理之路

有限政府是一个追求政府结构合理、行政高效的政府,更是一个追求政府治理、公民自治的政府。因此,有限政府的目标在于发展一个公民社会,使政府走向治理之路。发展公民社会(或称市民社会)不仅仅体现了国家权力向社会的回归,更体现了政府治理向有效性与有限性的转变。在有限政府中,尤其需要发展和完善公民社会,因为公民社会对制约政府权力与规模带有根本性意义:

其一,公民社会自下而上的自治机制与政府的行动和要求着重整体效果是相互补充的。公民社会基于基层的需求满足机制可以满足不同群体的需求;而政府的政策要在自己的行政职责范围内,针对全局考虑,对现实中的一些细节问题常常关注不够,而在这些领域,恰是公民社会深入发挥作用的地方。发展公民社会就可以防止政府职能随意扩大,政府机构随意设置,政府规模随意膨胀。

其二,公民社会的自治参与机制,符合新型公共治理的模式。一个良治的社会一方面需要强有力的政府保障全社会的公共利益,同时也需要发达的公民社会构建起多元和人性化的自治秩序。有限政府与公民社会的密切结合就是通向这种治理的预期目标的有效路径。

其三,由于政府差不多垄断着社会上的大部分资源,政府滥用权力与资源的可能性是存在的,而现实中也确实存在着这类现象。因此,我们需要发展公民社会来监督与牵制政府这类行为的发生。在有限政府中,政府应当执政为民、还政于民,不能与民争权、与民夺权。执政为民、还政于民要有法律程序保证,使公民对政府的监督权落到实处。这一方面要求政府充分保障公民的知情权与监督权,另一方面需要提高公民的素质,提高监督的能力与效率。