行政法律关系定位及弊端

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法治政府的建立是一个国家法治文明的基本标志。在一个什么样的理念下去进行法治政府制度的建构，去指导行政机关的依法行政，对于加快我国的法治建设具有重要的意义。

一、行政法律关系主体地位的定位及其弊端

（一）行政法律关系主体地位的实然定位

行政法律关系主体地位，实质上是指行政主体和行政相对方之间在行政法律关系中权利和义务的综合体现。无论是我国当前法律、法规的规定，还是在学界，几乎都一致认为行政法律关系是一种隶属型法律关系，其主体的地位是不平等的。如卓泽渊教授在对法律关系分类时，按照法律关系各主体间的法律地位是否平等，分为平权型的法律关系和隶属型的法律关系，并认为行政法律关系是最为典型的隶属型法律关系，在这种关系中，行使职权的机关可通过单方面的意思表示而要求相对方服从。罗豪才教授认为，非对等性是行政领域的法律关系区别于其他部门法律关系的重要特征。张正钊教授认为，行政主体在行政法律关系中居于支配、指挥的地位，具有固有性和不可替代性，而行政相对人则在行政法律关系中居于从属、被支配地位。我国当前行政复议法及行政诉讼法中规定的“复议、起诉不停止执行”的原则也是主体地位不平等的体现。行政法律关系主体地位不平等的观点主要是基于行政权属于管理权的本质特征，管理重在效率，就必然要求行政权具有效力的公定力和先定力，要求行政相对人必须首先无条件的服从行政主体的行政。

（二）行政主体实然定位带来的缺陷

与行政法律关系主体地位不平等相适应的整个社会关系几乎都处于计划和管制状态，政府在整个管制过程中起到了“超人”之作用。在传统政府下，可以说根本不存在“依法行政”，行政和法律之间几乎没有什么区别。“在社会主义社会中，由于不存在自发的私的法律关系余地，只存在着为了社会利益管理的空间，所以一切法律都变成了行政，所有既定规则亦都变成了自由裁量和种种基于社会功利的考虑。”然而随着社会的发展，这种“行政国家”、“全能政府”的弊端开始凸显无遗。行政主体始终以“管理者”、“当权者”的角色凌驾于行政相对方之上，行政相对方只有惟命是从，否则就会受到相应的处罚，这就造成行政主体和相对人之间的对恃、敌对状态，而最终导致行政效率低下，人、财、物资源浪费严重，违法行政对人权自由的严重侵害，腐败猖獗等恶性循环的结果。

二、行政权的法理分析——行政法律关系主体地位的应然回归

（一）从分权的角度

“从英国洛克最早提出行政权这一概念到孟德斯鸠在总结洛克分析的基础上进一步完善，其理论基础都是‘主权在民’思想的延伸，民众可以说是行政权的大背景和决定因素”。法治政府中权利本位的理念，其具体体现就是权利及社会高于权力及国家。在权利与权力的关系中，权利本位的法律精神即意味着公民权利是行政权力的源泉，是行政权的目的和界限。在我国，“人民是主权者，政府是人民的创造物或所有物，社会服务人员是人民的公仆。”可见行政权力之根本来源在于人民的授权，行政权力的行使必须以为人民服务为宗旨，在授权范围内去实现积极行政，超越了人民的授权，则行政活动便会失去合法的根据而无效，“越权无效是行政法的中心思想和主要武器”。行政权力既然取之于民，就应当用之于民，行政主体和相对人之间的法律地位应当平等，行政法律关系主体地位不平等的观点是对行政权力来源之实然状态的漠视，是完全的本末倒置。

（二）从私法的角度

在古罗马的市民社会时期，就倡导“私权神圣不可侵犯”、“自由”、“平等”、“安全”的原则，然而，由于“看不见的手”的固有缺陷难以克服其带来的无序、混乱等社会现状，这时，“就需要这样一个组织，其目标被设定集中在公共善上，即旨在维持每个人有利的条件并达到对每个人有利目标，在这一前提有效的范围内，某些人能够被鉴定为是拥有优越智慧和判断力的，其他人都愿意信赖他们，并承认他们的意见有更重要的意义，就象一条船上的乘客愿意让船长来掌舵。”市民就当然的将一部分有关公共利益管理的权力授权给这一组织来统一行使，以达到整个社会稳定、秩序、安全，这样，政府便产生了。政府的职能应当为“保护本国的社会安全，使之不受其他独立社会暴行和侵害。”“保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，”“建立并维持某些公共设施和公共工程”。可见，市民和政府之间的关系便是一种委托和被委托的关系，政府基于合法授权充当了人角色，政府就应当按照规则去忠实的履行任务，政府的违法或越权行政，将会因缺乏合法依据而无效，同样要承担行政赔偿等法律后果。因此，从私法的角度上看，法治状态下政府的地位应当是和市民们完全平等的，政府在市场运行过程中起到的是“者”、“服务者”、“舵手”等的作用。

三、行政法律关系主体地位平等是建立法治政府的基本理念

“主体地位平等是现代行政法治的重要志。”“现代法精神的平等理念和原则应该融入行政法之中，市场经济为公民和政府之间的真正平等提供了基础，从而对传统行政法中僵化绝对的权力观提出了批评。”市场经济本质是法治经济，是私权经济，其基本要求便是有一个完备的法治政府，而建立法治政府应当具备的基本理念便是行政法律关系主体地位的平等。因为只有平等，才能让政府的行为局限于授权范围内行使；只有平等，才能让市场主体最大、最充分地发挥积极的、主观的能动性，以追求利益最大化为目标来推动社会的发展；只有平等，政府在行政活动中才能真正起到指导者的作用，克服那种官老爷、发号施令、贪污腐败的作风，才能在行政活动中真正的尊重和保护人权，真正做到为人民服务。行政法律关系主体地位的平等，不仅仅是指在诉讼过程中诉讼地位的平等，而应该贯穿于整个行政管理过程中。强调行政法律关系主体地位的平等，其目的旨在促进政府依法行政，要求政府服从法律，在法律授权的范围内行政，政府只能是成为实施法律的工具，而不是把法律当成工具去行政；旨在改变传统行政官员的原初“人上人”的观念，树立起“公仆”的理念，使政府在行政过程中真正起到“服务者”和“人”的作用；旨在增进行政主体和相对方的融洽，最大限度地减少行政争议，为建立完善的法治政府提供理念上的保障。因此，强调行政法律关系主体地位的平等，并没有否认“积极行政”，一个法治政府进行积极行政是天经地义的，积极行政的目的是为人民服务，积极行政的基础是二者地位的平等，积极行政的前提是在授权范围内行政。

四、对创建行政法律关系主体地位平等理念之政府的策略初探

（一）改变传统的人文基础是最重要的途径

法治社会的人文基础，首先是必须有一个为公众所普遍接受的理念，即行政主体和行政相对方的平等。社会秩序的维护依赖于法，而不是政府或政府领导人的“仁政”，这是法治的重要思想基础。从行政官员的角度来看，中国传统“官本位”的思想仍然根深蒂固，他们的做官理念是“为民做主”，而不是“为人民服务”，显然，这种不平等的理念与现代法治精神是背道而驰的。从老百姓的角度来看，行政官员当然是高人一等，他们崇拜官员，畏惧官员。同时，中国人往往持被动守法、奴性守法的态度，常常放弃自己应当主张的权利，这便为行政官员提供了“得寸进尺”的基础。可见，在宣扬法治社会、创建法治政府今天，传统的行政主体和相对方在各方面的不平等与法治精神是大相径庭的，要从真正意义上建立起这种平等，观念的改变是根本。这就要求我们政府一方面应全方位的加大宣传，在百姓心目中树立起“服务者”的形象，另一方面，加强行政人员的管理和教育，通过严格的选拔、考核、教育、奖惩等用人制度来提升公务员的素质，根本上树立起为人民服务的理念。

（二）制度层面的完善是必经之路

从行政法律关系主体地位平等的理念出发来进行制度层面的完善是建立法治政府的必经之路。

首先，完善行政程序制度。逐渐提升相对方的地位，使其成为一个独立的主体。行政程序是现代行政控权机制中最积极、最有效的一种控权机制。从服务政府的角度出发，一切行政工作都应以人民利益为中心展开，进一步完善行政程序中的信息公开制度、当事人参与制度（如听证、论证）、说明理由制度等，以违反程序无效原则为根本，切实的保障相对方的主人地位，使相对方的法律地位从观念形态的平等提高到制度形态的平等上来。

其次，进一步完善行政救济制度，使受害者的权利能得到真正保障。法治政府本身可以说是责任政府，违法行政必然会带来责任的承担。通过进一步完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿以及申诉、控告等救济制度，不仅可以提升行政人员依法行政的理念，更重要的是可以使相对方的权利得到充分的保护，提升相对方对政府的信赖程度，让相对方能够感到主人地位的优越，从而增进官民的融洽，提高行政执法的效率。

再次，进一步完善监督制度。对于政府内部而言，“阳光是最好的防腐剂”。政府应当严格遵循政务信息公开制度，（涉及国家秘密的除外），让行政相对方能够完全明白自己享有的权利和承担的义务，让政府的行政活动完全暴露于百姓的眼中。对于外部监督而言，尽管我国法律规定人大是权力机关，政府需向人大负责并报告工作；政协是参政议的机关，基本原则是“互相监督”。然而人大、政协的经费开支却要依靠政府预算拨付，这实际上就使人大、政协受制于政府，且中国自古就流行“县官不如现管”之说法，因而现实中人大等主要机关的监督力度常常显得苍白无力，人民当家作主的代表机关反而成了行政机关的附属，行政权的优越性日渐膨胀，这从根本上导致了行政主体与相对方地位的不平等。故而，进一步完善当前监督体制，使人大、政协等监督主体名符其实，是创建法治政府的又一重要途径。