相邻关系行政行为补偿规则

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一、问题的提出

土地乃生存之本，虽经人为划分利用，但鉴于土地延绵且界域不分的特性，一方在利用土地及其之上的不动产时，不可避免地影响到相邻他方土地等不动产的使用。为调整和解决该利益冲突，早在罗马法时期就萌芽出专门规范此等利益冲突的法律规范，只不过没有以“相邻关系”概念相称罢了，真正确立相邻关系理论则是在资本主义时期。此后，相邻关系在世界各国的民法制度中予以传承并不断扩展。自1986年《民法通则》始，经《民通意见》至《物权法》颁布，相邻关系制度在我国立法上实现了从无到有的转变。但是一项制度存在的价值不仅在于其对权利的确认，更在于其对权利的保护。就民法相邻关系制度而言，具有两种意义上之保护手段。一种是针对平等自然人间的赔偿和补偿制度，另一种是行政行为介入时的补偿制度。于第一种情形自不必多言，是民法制度价值和规范目的的主要体现。关键是当行政行为介入相邻关系时应如何解决补偿问题？质言之，当以公共利益为目的的政府行为侵害个人相邻权时，应赋予何者更优先的考量地位？得出最终判断的依据是什么？对于受损害方又该如何救济？这些尚未解决的问题就是本文之出发点和拟研究之内容。

二、相邻关系补偿之理论前提

1．自然人之限度。相邻关系最根本之任务在于使双方权利义务之间确立一条合理界线，法律完成这一任务的技术就是设定一种特殊义务，称为“容忍义务”。关于这一问题于解释论存有不同见解。第一，情势限制理论。该理论依据“所有权承担义务”之精神构建，故其又称为不动产所有权之“情势义务”理论，含义为：每一块不动产都和它的位置、状况、地理环境、风景、大自然等因素，也就是它的“情势”紧密联系。因此，不动产所有权人在行使其权利时必须考虑这些情势并遵守因“情势限制性”而产生的社会义务，在其特定情势下从土地获得收益或为处分。该理论强调不动产所有权的享有和行使必须服从于社会的平等和公众利益。第二，强制牺牲论，又为“私法的强制牺牲”说，为德国近代法上一项重要概念，它认为法律之所以要求相邻关系中一方当事人须向另一方当事人支付补偿金，其理由在于相邻关系中不动产所有或利用权受限制的一方付出了私法上的“强制牺牲”。这种强制牺牲的关键，在于加害者的行为本身具有合法性或公益性。可见，按照上述理论，相邻关系中容忍义务存在的重大依据在于相邻一方之行为具有合法性、公益性或者说为公共利益而为之。而政府作为社会服务部门其为执行公权力而从事的行为具有天然的公益属性，所以当以公共利益为目的从事政府行为或政府授权主体所为行为，公共利益优先于个人利益，相邻自然人应负一定的容忍义务。但是这种容忍不是无限度的，它必须在一定范围内方能发生。

2．行政行为之限度。相邻自然人之间的容忍义务毋庸置疑为双方互负形式。而在实践中，一些不动产，例如城市道路、广场，均伫立于土地不动产之上且由公共行政机关供给公众使用。这些“公物”与周边相邻的“私物”———常见的是私人土地不动产、建筑物等，理应属于《物权法》上之相邻关系。但由于主体地位间不平等性，此类行政机关与自然人之间的相邻关系所涉容忍义务就成为了自然人的单独责任，那么相对应之行政行为之义务为何？这无疑是处理行政相邻关系纠纷的难题与关键所在。各国对此亦进行了长期探索，形成了诸多理论，譬如法国损害“异常性”标准、德国之“场所惯行性”理论、日本之“忍受限度”论等，不乏有益尝试。这些理论共通之处在于，均认为行政行为必须基于社会公共利益之需要才可使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失，而自然人的容忍义务不能超过社会正常的、一般人的容忍程度。但是具体落脚于司法实践却远比理论复杂，法官需在事实与规则之关联度上权衡各方利益，进行能动的司法。有学者对法官可参考的具体因素作出有益归纳，值得借鉴：第一，行政行为是否具有正当的权益。第二，受损利益的性质与程度。第三，行政行为的性质和程度。第四，行政机关是否能采取经济、技术上的可期待的防止措施。第五，行政行为是否违反了公序良俗原则。第六，行政行为是否违反了当地习惯。通过对以上标准的判断，才能得出行政行为是否优于自然人相邻权并加以补偿的合理性结论。

三、我国相邻关系补偿的法律评价

无可厚非，从《民通》原则化规定到《物权法》体系化安排，相邻关系制度在我国民法框架内逐渐得以完善，相关内容也较之过往更为丰满和翔实。但是就补偿制度而言，却难以令人满意。这主要表现于以下几个方面：

1．赔偿、补偿不分。按照民法一般理论，赔偿发生之情形在于一方存在过错，适用过错责任原则和无过错责任原则。相比之下，补偿则出现在双方均无过错，适用公平责任解决纠纷的情况，属于非过错归责形式。就公权力介入相邻关系而言，因行政行为行使是以公共利益为目的，不存在故意损害相邻关系权利人的情形。因此，只产生相应的补偿问题而非赔偿。按照这一理解，《民通》第83条和《物权法》第92条中，所指赔偿应做扩大解释，理解为补偿和赔偿。因为在这两个条文之中，并没有明确相邻关系主体是否在过错情况下才承担赔偿责任，所以83条和92条中造成损害的情况应该按照《民通意见》第99条的规定，分情况对待。

2．补偿客体不明。我们暂且把《民通》第83条，《民通意见》第99条，第100条，以及《物权法》第92条之规定统称为相邻关系补偿条款。就时间顺序而言，补偿主体在上述三个法律文本中经历了如下变化：不动产相邻方—→相邻一方—→不动产权利人。《民通意见》作为对《民通》的解释文件，其所称相邻一方应该与不动产相邻方属同种含义，且就《民通意见》所涉及之相邻关系类型看，亦未曾脱离不动产的射程范围。所以前两种补偿主体应属相同内涵。然而，物权法中不动产权利人是否与不动产相邻方内容一致？答案是否定的。从文义上解释，应涵盖了所有不动产使用权人，“不动产权利人”包括所有权人、他物权人、债权人。而“不动产相邻方”范围则更加广泛，除上述所有不动产使用权人外，也包括无权占有人。显然，这一范围太过宽泛。通说认为，相邻关系的本质在于规范和协调不动产利益，而这种利益必须是正当且合法，同时鉴于补偿的无过错性，无权占有人应首先排除在外。故物权法的主体规定更为合理。

3．补偿标准模糊。虽然上述条款或明确或隐含了补偿含义，但对于补偿标准却未加规范。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》中虽规定了调节、起诉两种救济途径，但具体如何补偿则未有涉及，而物权法更是对此问题只字未提。《民通意见》将补偿标准定位于“合理”，实难说是精确的衡量标准，因此，在实践中，如何就补偿方式和数额进行确定就成为了影响执行的重大障碍。

4．补偿类型狭隘。通过上述回顾，不难发现，《民通意见》中仅对排水相邻关系和通行相邻关系作出补偿规定，那么是否意味着其他类型的相邻关系均不存在补偿问题？显然，我们的答案只能是否定的。应该注意到的是，在由人民大学民商法研究中心主持的《物权法草案建议稿》第204条中，规定了履行相邻关系义务一方的补偿请求权。其内容为：因履行相邻关系义务而受损失的，可要求受益人予以补偿。该条文作为一般性适用条款，规范所有类型相邻关系的思想值得肯定。但是这一条文单独出现在相邻关系一章节中，略显不妥。应把补偿制度的条文分别规定于其所属的各个具体的相邻关系中似乎更为合适，易于实务操作。具体解决方案将于下文继续探讨。

四、相邻关系中行政行为对自然人补偿之完善途径

1．补偿性质。在调整相邻关系冲突的补偿规范基础上，各国(地区)形成了一定的补偿金制度。包括德国在内的日本、意大利和我国台湾地区均规定有补偿金制度，但用语不尽一致。有称“损害赔偿”，有运用“补偿”一语，亦有使用“损害补偿”。虽名称不同，却于设立该制度所欲达成之目的上并无差异。概览之，补偿金条款于内容上可划分两类：一是对价性质的补偿金，一是补偿性质的补偿金。对价性质的补偿金不以损害的实际发生为必要，即使没有发生损害，也要支付补偿金。与此相反，补偿金之支付以有实际损害为必要，但不以过失为要件的，则属补偿性质的补偿金。如台湾地区民法第783条：“土地所有人因其家用或利用土地所必要、非以过巨之费用及劳力不能之者，得支付补偿金，对邻地所有人请求给予补偿。”该条所指的补偿就属于第一种意义上的对价补偿金。而我国《民通意见》规定的补偿金则属于第二种意义上的补偿性补偿金，即当相邻一方在必要限度内使用并采取适当的保护措施的，如仍造成损失，由受益人合理补偿，这一做法与德国类似，但德国法规定则更为翔实，值得我国借鉴参考。

2．补偿主体。根据上述讨论，相邻关系补偿问题大致可以依据主体标准区分为两类，第一类是自然人之间因相邻关系发生的补偿；第二类是行政主体与自然人之间因相邻关系发生的补偿。下文笔者将就第二类补偿做进一步分析。根据《物权法》第92条的规定，补偿主体为不动产权利人，那么行政主体（或称政府部门）是否包含在内？按照物权法第二篇所有权的规定，物权所有权包括国家所有权、集体所有权和私人所有权，可见国家可以作为不动产权利人之一类，其主体的合法性不容置疑。具体到相邻关系中，当政府作为不动产权利人行使权利时对自然人形成损害的，理应承担相应的补偿责任。

3．补偿客体。补偿客体即受行政行为影响的相邻关系中的自然人。然而，此时的自然人具体范围如何，是否包括一切不动产权利人？尤其是当不动产所有权人与使用权人或者不动产他物权人不一致时，是择一补偿还是全部补偿？需作进一步讨论。如前所述，当补偿对象为所有权人时固然简易，如若实际损失发生于非所有人（如他物权人、债权人）之上，此时依照第三人损害计算理论，使所有人得向侵入者（本文中的政府部门）请求，而后再转让实际受损者，或依情形由该非所有人代位所有人请求补偿，难免周折。相邻关系的基础在于协调邻里利益，平衡冲突，实际使用人或者占有人作为相邻关系影响的直接对象，应该承担相应的权利和义务，大可基于简化的考量，类推赋予他们直接享有补偿权之地位。而国外判例和通说也认为补偿客体除包含相邻不动产所有人外，还应囊括不动产使用权的占有人。当两者非为同一人时，补偿请求权的主体应为实际不动产的使用人。于此，德国民法典第九百零四条规定或可参考。

4．补偿标准。在现有关于相邻关系补偿的法律规定中，立法者对补偿标准问题采取了一种模糊态度，将其定为“合理”层面上的补偿。然而，究竟何种补偿是合理的，判例和学说有不同理解。一种观点认为补偿不等于完全的损害赔偿，补偿相对于损害赔偿请求权而言具有从属性。另一观点坚持全部的损失补偿，因为只有这样，施加给受害者之私法利益上的容忍义务才能充分的补偿。以土地征收制度补偿标准为例，目前我国遵循的是不完全补偿原则，而就我国实际情况来看，采取公平补偿似乎更为合适。补偿能否实现全额的补偿与一国的经济状况、财力有密切的关系。行政行为对于自然人的补偿标准必须以该国经济发展程度作为其制定的依据，还要充分保障公民权益的损失降到最低点。我国是一个发展中国家，处在社会主义初级阶段，实行完全补偿虽然是保障公民权益的理想状态，具体实行起来由于财力不足等原因颇为困难。根据我国的实际情况，采取公平合理的补偿标准比较合适，而公平合理的补偿标准并不排除全额补偿，如果条件允许亦可给予全额补偿。

5．补偿原则。第一，人权保障原则。根据宪政法治理论，国家公权力与公民权是手段与目的之关系，国家公权力存在的目的就是护卫和保证国民的各种自由与权利。我国宪法第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”行政补偿制度必须服从人权保障原则，以人为本，建立科学、合理、充满人性化的补偿保障机制，以充分保障公民的合法权利。第二，利益平衡（公平负担）原则。行政主体作为社会公共利益的代表者，在依法行政过程中其某些行为可能会造成公民的特别损失，对这些因公益需要而导致的特别损失，由受损失人个人承担是不公平的，代表社会公共利益的国家要对此承担补偿义务，这样一方面可以使受损失人尽快地恢复并维持正常的生活，另一方面可以督促行政主体更加谨慎地行使自己手中的权力，一旦对公民造成特别损失，要将其控制在最低程度，避免给受害人造成更大的痛苦。

6．补偿方式。《国家赔偿法》规定的补偿的方式有支付补偿金、返还财产和恢复原状三种。《物权法》没有规定具体的补偿方式。而学界对于补偿方式的认定目前也是多寡不一。有学者认为补偿手段是单一的，只能是在财产上进行弥补即金钱给付；另有学者认为除经济补偿外，还可从生活或工作安置，乃至税收、产业政策等诸方面对其所受损失予以补偿。笔者认为，采多元化的补偿方式更能全面保护自然人相邻权。补偿的本质就在于弥补自然人的损失，而作为相邻权的一个重要特征即为不可衡量性，因大部分损失的产生不能够以金钱计算。因此，多元化的补偿方式更为合理，具体可包括：金钱补偿、恢复原状以及受损相邻权的同等程度补偿（例如生产、生活补偿及政策倾斜等）。

7．补偿意义。（1）实现公共利益与个人利益的协调。在行政行为损害相邻自然人权利时，实际是公共利益与个人利益冲突情形下个人利益让位于公共利益。假使没有公平补偿之制约，就等于将私权的大门向公共权力完全敞开，也就失去了私权与公共权力领域之间的基本界限。所以为实现公共利益与个人利益的协调，政府部门必须对自然人给予补偿。（2）贯彻实现公平原则。公平原则是民法的基本原则与精神内核，也是现代民法追求的终极目标。无论是直接根据公平原则定责抑或根据公平责任原则归责的补偿责任，都无一例外地反映了公平公正的理念与公平价值的内涵。事实上，法律上形形色色之补偿责任，大都针对存在显失公正现象的事实或行为。剖析任何一个具体的补偿责任，都不难发现隐藏在补偿责任背后的衡量公平与否的客观指标。从此角度看，补偿责任是维护法律公平与正义的利器。（3）停争息讼。民事补偿责任具有停争息讼的功能，是解决特殊民事纠纷的一种最好的责任方式之一，现实中很多民事纠纷和诉讼都是通过让一方或多方当事人承担补偿责任获得圆满解决。就行政行为对自然人补偿而言，利用来自补偿责任机制的灵活性，可避免因诉讼而带来的时间成本和金钱成本，也利于社会稳定和经济整体的发展。