行政管制单位政治性探索

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1887年，美国联邦政府设立“州际贸易委员会（ICC）”，这一机构成为美国行政管制机构出现的标记，同时也是美国政府行政组织迅速发展的历史性标记。行政管制机构的产生，是美国政治、经济和社会文化共同作用的产物。“管制的先知”詹姆斯•兰狄斯在其《行政过程》一书中指出，“市场本身存在许多问题，这些问题对于软弱、松散、过去专门缺乏专门技术和知识的传统政府而言，太大也太复杂了，国家需要政府的第四分支，即表现为各种管制机构的行政分支，创立更多而不是更少的机构有助于提高政府的效率”［1］。的确，美国政府行政管制机构在100多年的发展历程中，对保护弱势群体、促进社会公平、保护市场经济秩序等诸多方面发挥了积极作用。但同时，其数量和权力均得到迅速的扩张，除行政执行权外，“准立法权”、“准司法权”也逐渐拥有。据此有学者认为，此类机构的设立对美国制宪者们所秉承的三权分立体制形成巨大的挑战。鉴于此，本文拟从行政管制机构与总统（行政首长）、立法机关、司法机关的权力关系出发，探究行政管制机构的政治性及其影响。基于权力关系探究政治性的依据，韦伯、马基雅维利等政治思想家均比较认可,“政治”就是在国与国之间或国内各集团之间力争谋求权力、权力分享、维护权力和使用权力，研究政治就是研究政治中权力间的各种关系［2］。

一、美国行政管制机构与总统的权力关系

根据美国宪法，总统是行政首脑，但宪法并没有明确赋予总统控制行政组织的具体权力。因此，总统在尴尬的境地中积极探求控制行政管制机构的途径与方法。

（一）美国总统控制行政管制机构的动因

在美国，总统坚持认政机关的核心职能，行政管制机构必须对总统负责。否则，行政管制机构在国会广泛授权之下根据规章来制定政策，将会轻视政府的民主制度［3］。这种观点建立在下述三个理念基础之上：与总统的政策议程保持一致的需要；避免机构彼此间相互矛盾或相互重叠的协调需要；节约和效率的需要。此外，总统控制行政管制机构的意愿往往与总统的党派相关。共和党通常倾向于有限政府，青睐于自由市场而不是管制政府。则倾向于积极政府和政府对经济的管制。如此，共和党总统常常希望限制行政管制机构的行为，如布什总统对行政管制机构实施严厉的改革；而总统则将官僚视为积极政府的伙伴，因此克林顿总统的改革则相对和缓。

（二）美国总统控制行政管制机构的方式

在美国政府实际运行中，行政管制机构的地位对于总统而言，其独立性是相对的。总统有多种途径和手段加以控制。

其一，总统对行政管制机构负责人有任免权。行政管制机构中委员会的委员是由总统提名的，只需经参议院的批准即可。如果总统能够连任，那么他就会把自己的人安插到这些岗位上。如此，行政管制机构就不会像国会要求的那样独立于白宫之外。另外，总统有权任命管制委员会的主席而不需经参议院批准。委员会主席没有固定任期，总统可以选择赞成总统政策的人担任主席。虽然法律规定不得随意免除行政管制机构领导人的职务，但并不等于无权任免。1905年富兰克林•罗斯福解雇威廉•汉弗莱的案例给出了最好的诠释。汉弗莱被胡佛总统任命在联邦贸易委员会（FTC）任职了7年。罗斯福要求汉弗莱辞职，依据《联邦贸易委员会法案》，委员会委员只有在“职位上效率低下、玩忽职守和渎职”的情况下才能被解雇。罗斯福自己也承认，汉弗莱的行为与法案列出的几条解雇标准并不相符，只是因为二人对联邦贸易委员会应该做什么有着深深的观念分歧。当汉弗莱拒绝辞职时，罗斯福解雇了他。总统对行政管制机构的影响由此可见。

其二，行政管制机构必须服从于总统的总体方针和政策。行政管制机构从开展本身业务的利益出发，也须与总统步调一致。因为总统作为全国最具实力的人物，会为机构的工作带来极大的便利。如果行政管制机构的立法建议和行政法规得到总统的支持，那么就更加容易在国会通过并在全国推行。

其三，行政管理和预算局（OMB）是总统控制行政管制机构的重要工具。新政时期，罗斯福总统创立了许多新的行政机构。总统除了对行政管制机构的负责人具有任免权之外，也开始利用行政管理和预算局对行政管制机构的预算进行监督和管理。但预算局最初并不支持总统的政策，还经常出于节约的目的反对总统的政策。1939年，国会根据罗斯福的建议通过了《改组法》，授权总统进行必要的政府机构调整和改革。罗斯福随即把原属于财政部的预算局纳为总统执行机构，并以行政命令的形式规定改组后的预算局有权审查各行政机构的立法建议是否冲突。经过此番改革，预算局在20世纪40年代对行政管制机构的管理和协调发挥了重要作用。正如法国著名行政法学家瓦特•盖尔亨教授指出“如果某独立管理机构对白宫的政策要求置之不理，它想要得到所需的年度资金无疑就会发生许多困难”［4］。

综上可见，总统的行政权力实际上是通过行政管制机构得以扩充和延伸。1947年，美国国会通过了《战争权力法》，进而赋予总统建立行政机构和控制行政组织的极大权力。也正是在这个时期，行政管制机构转向求助于立法机关，希望获得授权以对抗总统。

二、美国行政管制机构与国会的权力关系

根据美国宪法，美国政府行政组织中的所有机构都是立法机关的产物，那么行政管制机构理所当然地也依据立法机构的立法而设立。

（一）美国国会对行政管制机构的控制

行政管制机构负责执行立法机关的法律，立法机关对行政管制机构行使法律上的监督权。国会通过以下几个方面控制行政管制机构。

1.机构的创设及授权。“国会有权决定是否创立一个机构，有权决定设立哪个部门，有权决定机构的生命和预算，或许最重要的是拥有多大的权威以及如何行使权威”［5］。20世纪早期，针对垄断问题（排除垄断对自由贸易和市场构成的威胁），进步主义力量迫使国会通过了《联邦贸易法案》，并相应设立联邦贸易委员会（FTC）。但由于国会反垄断是迫于压力，非本愿从根本上解决垄断问题，所以联邦贸易委员会最初没有被赋予颁布规则和施加惩罚的权力。可见，行政管制机构所拥有的权力是受国会控制的。

2.规则的审查与否决。美国国会牢牢掌控着对行政管制机构制定的管制规则的审查权。1964年，联邦贸易委员会颁布了一条规则，要求香烟制造商在烟盒印上“吸烟导致死亡”的标签。这条规则严重触犯了烟草业的利益，导致烟草业组织说客和烟草协会会员到华盛顿向国会施加压力。1965年，国会迫于压力通过了《香烟标签和广告法》，要求烟盒上必须印有一条警示语，但同时，该法剥夺了联邦贸易委员会在香烟广告领域制定规则的权力，同时还禁止其他机构颁布吸烟方面的规则。1970年，为使选民安心，国会又要求联邦贸易委员会将其制定对香烟产生影响的贸易管制规则的任何计划提前6个月通报给国会，同时提交支持规则提案的证据。

3.预算审查。作为美国国会对行政管制机构的控制手段，预算审查是重要的一种。早在1921年，美国国会就通过《预算与会计法案》把政府的审计职能从财政部转移到新的会计总署（GAO）。近些年，GAO的工作重心有所变化，正如原审计长艾默尔•B•斯塔茨（ElmerB.Staats）所说，政府审计不再是这样一种功能，即主要关注政府的活动，相反，还关注政府组织是否实现了授权项目和可使用资金的目标，是否经济和高效，是否遵守可适用的法律和规章［6］。

4.规定完成法定目标的期限。美国国会对行政管制机构控制的一个比较有创新精神的举措是，规定行政管制机构完成法定目标的期限。此种控制的目的既在于保护新成立的机构免受被管制企业的迷惑，也在于抵制总统们的弱化意图。即使行政管制机构最后未能在截至日期完成任务，此类规定也成为立法机关督促行政管制机构行动的一种驱动力。

（二）国会控制行政管制机构的障碍

当今美国政府中，随着行政事务专业化及利益集团等多种因素影响，立法机关对行政管制机构的控制并不得心应手。

第一，现代行政管理日趋专门化、科学化和复杂化。行政管理规范中有大量的技术性规范，无专门行政管理知识的议会议员不能胜任行政立法。正因如此，使国会议员不能全面了解行政管制机构的活动，其监督权自然也就遭遇障碍。

第二，信息掌控的障碍。国会对行政管制机构监督的有效性取决于它所掌握的信息的多少。然而在保守国家秘密的幌子下，行政管制机构的工作人员可能通过把文件分为几个秘密等级的手段，去抵制国会对信息的索取。行政管制机构的文件过多，也使国会难以筛取有效信息。行政管制机构在实际运行中享有诸多自由裁量权，有许多无记录可查的非正式的行为，也成为国会实施有效控制的障碍。

第三，国会控制行政管制机构的最大障碍——“铁三角”。国会内部小组委员会、行政管制机构和利益集团三者的密切关系，即所谓的“铁三角”。在“铁三角”中，国会小组委员会促成议案、规章或项目，行政管制机构实施议案、规章和项目，利益集团则从管制中获利，三者被利益紧紧连在一起。从某种程度，“铁三角”是一种手段，可以促使管制机构为公民中关心其工作的那一部分人服务；当然反过来，“铁三角”也是把其他人排斥于制定某一政策领域之外的手段，其中包括把白宫、其他官僚机构和其他国会组织。

综上可见，美国国会为适应经济社会发展的需要，赋予行政管制机构实施管制的权力，使行政管制机构的管制行为有事实上的合法性。同时，为保障其正当执法和行为的合理性，国会又通过多种手段对之加以审查监督，以防其权力的滥用。尽管国会一定程度上应当拥有对行政管制机构的控制权，但由于面临诸多障碍（尤其是铁三角关系的存在），使其控制的效用常常大打折扣，甚至在一些情况下，并不打算加以控制。三、美国行政管制机构与司法部门的权力关系根据美国宪法，法院是唯一的审判机关。然而由于行政管制机构的兴起，大量的行政诉讼案件在行政机关内部得到裁决，这使得法院的一部分司法权发生了转移，对法院的管辖权造成冲击。

（一）美国司法部门控制行政管制机构的方式

在美国，法院以两种方式审查行政管制机构的行政决定。其一，对程序的审查。如果已经做出的决定不符合《行政程序法》和其他法定程序，法院将不承认行政管制机构已做出的决定。其二，若行政管制机构的决定符合《行政程序法》，法院可以决定是否对之予以审查。例如，食品与药品管理局被要求去调查一个因药物使用而引起的行政罚款案件，该局拒绝了此要求。对这个拒绝行为，法院也可决定不予复审，因为一个机构拒绝不去调查通常不属于复审的范围。司法机关控制行政管制机构的另一途径就是对行政管制机构制定规则的司法审查。如果有人或公司认为行政管制机构的规则存在法律侵权或有不良的影响，司法机关便可依据《行政程序法》进行司法审查。《行政程序法》授权法院“禁止行政机关不合法的行为或无故推迟”，这使得消费者、环境保护者、有安全意识的市民和团体可以通过法院向办事拖延的行政管制机构施加压力，使它们履行制定规则的职责［7］。

（二）美国司法部门与行政管制机构权力关系的变化

以联邦最高法院为代表的司法机关与行政管制机构的权力关系，在实际政治运行过程中经常发生微妙的变化。尽管法律对管制机构实施命令的程序与法院的关系做出了界定，但法院常常出于对行政管制机构的不信任而重新审查其全部议程。联邦最高法院对行政管制机构制定规章时运用成本—收益分析方法的态度也经历了从不支持到认可的过程［8］。在20世纪90年代中期以前的司法审查中，涉及行政管制机构使用成本—收益分析原则的诉讼案件，法院基本上裁决管制机构败诉。在“1980年产业联合部、美国劳工联合会―产业工会联合会诉美国石油协会”和“1981年美国纺织制造业协会诉多诺万”的两个案件中，法院否决了行政管制机构使用成本―收益分析原则制定的规章。法院的观点是，成本—收益分析有许多不确定性因素，以不确定性因素评估的成本―收益不能令人信服，如果使用成本—收益分析原则，就赋予了管制机构无限度制定规章的自由裁量权。直到1995年，美国国会立法规定了管制机构通过成本―收益分析制订规章的制度后，法院才逐步接受了成本―收益分析的原则。

尽管司法部门有控制行政管制机构的权力，制约着行政管制机构自由裁量权的实施，但从积极的方面看，联邦最高法院的司法解释和判决使行政管制机构的权力得到支持和确认。1933年《国内财产所有者贷款法》授予了联邦国内贷款银行委员会制定规章的权力。地区法院认为该授权法没有规定一个标准，因而无效。而联邦最高法院认为，法律“授权制定指导管理的规章是宪法所允许的”。由于行政管制机构所制定的规章大多属于管理性质，因此依照该判例，行政管制机构制定规章的“准立法权”具有合法性。从上可以看出：一方面，由于行政管制机构权力的逐渐扩大，主要是“准司法权”的获得，在一定程度上对司法机关的权力造成冲击；另一方面，美国政府的司法审查制度从制度设计上防止了行政管制机构管制权力的滥用，对行政管制机构行为的公平和公正起到监督作用，并为公众和被管制的行业提供了申诉机会。

四、对美国政府行政管制机构政治性的几点思考

（一）行政管制机构实施管制不可避免地要面对诸种政治权力

伍罗德•威尔逊自创立行政科学之始，就倡导政治——行政二分法。就行政和政治的关系而言，一方面，行政不同于政治，行政管理是置身于政治所特有的范围之外的；而另一方面，行政与政治又密切相关，行政管理的领域是一种事务性的领域，作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样［9］。古德诺也承认“，以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……这就是说，被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权”［10］。通过行政学百年的发展历程，尽管行政在尽力摆脱政治的干预，可事实和实践却一再证明行政无法脱离政治而独自生存。著名的比较行政学家费勒尔•海迪通过比较多个国家的行政系统也予以认可，“行政系统应该是政治系统运行的基本工具。也就是说，它应当是人而不是主人，这种观点超越了不同的政治系统在政治意识形态、政治文化和政治风格等方面的差异，已经成为人们的一种共识，很少会有例外。人们几乎普遍地认为，行政机构的设计和塑造，应该使其能够欣然地且有效地对那个不属于行政系统的政治领导集团做出回应”［11］。鉴于美国行政管制机构所具有的行政权、“准立法权”和“准司法权”，鉴于其对经济社会的重要作用，各种政治力量与社会力量，如总统、国会、司法机关以及各种利益集团都无时无刻不在运用自身的资源干预和介入行政管制机构的运行。美国许多新建立的行政管制机构，如环保署和职业安全健康署均只设一名领导人，而不是设立多成员的委员会，目的就在于增强这些机构抵御工商界压力的能力［12］。因此，无论是从理论上分析，还是从社会实际运行来看，行政管制机构要有效地实施对经济、社会的管制，就不可避免地要面对诸种政治权力关系。

（二）三权分立体制下行政管制机构的政治性实质体现为权力的分立与制衡

美国行政管制机构兼具行政权、“准立法权”和“准司法权”，其职权的扩张和机构数量的增多，被部分学者诟病为三权分立之外的“第四分支”而破坏了制宪者最初的意愿。对此，笔者不予认同。美国被殖民的历史使美国制宪者们充分认识到民主的价值所在，为此，制宪者们所设计的民主制度需要通过权力的分立与制衡予以保障。在吸取洛克和孟德斯鸠等人分权思想的基础上，美国人创造了独具一格的分权体制。“1887年的制宪会议，意图建立一个不奴颜婢膝的国会和不会变为专横的行政机构，他们不愿意把最高权力交给任何部门，他们怕产生暴政，即用分散的办法控制制约权力”［13］。正如麦迪逊在《联邦党人文集》中所说，“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠的办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要手段——野心必须用野心来对抗”［14］。如此看来，美国制宪者所创立的三权分立体制实质所体现的是分权理论所蕴涵的“分权制约，权力制衡”，只不过这一基本思想在美国的政治体制中更多地反映为行政首脑（总统）、立法部门与司法部门三者间权力的分享与渗透。要采取有效行动的每个部门，必须在政府体系的各部门之间取得一致，构成权力的精心设计。鉴于宪制精神，在制度上确保行政管制机构组织的正常运行和实施管制职能所必备的权力之前提下，为防止行政管制机构权力的滥用，美国总统、国会和司法机关对其实施三重监督，且每一重监督都辅之诸多监控手段。从前面的分析来看：总统虽然有控制行政管制机构的意愿，但缺乏充分的控制权力；国会虽然拥有权力却缺乏实施控制的强烈意愿；以美国联邦最高法院为代表的司法机关所实施的审查只是一种事后补救，法院的保守性也使其常常跟不上形势而使其监督失效。就行政管制机构与三者复杂的权力关系而言，是对在管制国家的场景下权力失衡的修正，即其一方面削弱急剧膨胀的行政权，另一方面权高位重的管制机构又受到其他三个部门的制约，它们实际是促进了分权，促进了权力的制衡。所以，行政管制机构权力关系所映出的恰恰是美国制宪者所设计的理念。

（三）复杂的政治权力关系是影响行政规制机构改革的“双刃剑”

马德里行政科学国际代表大会曾就行政机构的政治性达成共识性的预言：在政治控制行政的领域，行政自身就有失去控制的危险，无论哪种控制方式可能都有其优点，但它并非必然就是有效的政治控制手段；一场官僚危机也许正在慢慢逼近。美国行政管制机构的发展似乎印证了这一预言。尽管此类机构在政治现实中受到总统、国会和司法部门的多重制约，但机构的扩张无疑把美国带进了以“行政国家”为特征的时代。行政管制机构的扩张使得政府权力空前介入经济和社会领域，并对经济和社会的自主发展构成挑战。20世纪70年代，经济危机引发的系列问题使美国人开始对政府行政管制机构及其效力提出质疑。行政管制机构规模过大且行动迟缓、管制范围过大、成本太高、目标错位以及官员的不胜任问题成为人们批评的焦点。令人深思的是，行政管制机构的设置本来是想增强行政机关乃至整个政府体系的总体行动效率，然而由于机构本身的问题却引发了民主社会的政府合法性危机。对此，盖伊•彼得斯的话语可能有助于发现答案，“我们在公共组织中发现的功能不调的问题，大多是别的主体，通常是政治机构强加许多命令的结果”［15］。

美国行政管制机构作为行政机构的一部分，它的产生，是为了解决经济发展中出现的问题，这一点非常符合于美国的实用主义思想。台湾的张金鉴先生在《行政学典范》一书中指出：“政府职能包括维持、扶助、管制、服务和发展等方面的职能，其中管制职能是政府依据公益的标准，对于涉及社会生活的人民团体的活动施以控制或检查，使勿以‘私利’害‘公益’。［16］”然而行政管制机构的政治权力关系（私利）却在一定程度上影响到它自身管制职能（公益）的实现。

基于上述情形，受布坎南等人的“公共选择理论”、威尔逊的“放松管制理论”、戴维•奥斯本和特德•盖布勒的“重塑政府理论”的影响，美国历任总统推动了对行政管制机构的改革。如今随着公共利益团体的兴起及监督，正在逐渐改变政治取向的管制行政，更加关注大部分的民众利益或者扩大管制行政的社会代表性［17］。正如珍妮特•登哈特所言：“政府的角色应定位于确保公共利益居于支配地位，即确保公共问题解决方案本身和产生的过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观。［18］”