行政参与与法律关系革新

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一、行政参与权:行政法律关系新的权利要素

“公众参与已经成为现代公共行政发展的世界性趋势。”①公民行政参与是现代民主政治制度下一种普遍性和广泛性的行为，也是现代民主的重要表征之一②。的确，公众参与行政是行政民主化潮流的必然要求，行政过程的民主化表征是相对人能够平等地参与行政活动，享有行政的话语权和一定的决定权。另一方面，行政活动的正当性和可行性也需要公众参与，政府机关与公众之间通过信息的汇集、意见的沟通、利益的博弈等，形成知识的荟萃、民意的聚集和利益的均衡，从而作出科学、理性、正当的行政决定，保障行政决定的顺利实施，有效实现行政目标。因此，当代公共行政已离不开公众参与，公众参与已经成为行政活动的必经环节，或者说，公众参与已经融入当代公共行政之中。这种行政模式就是参与式行政。在参与式行政中，公众参与要得到切实保障，必须要得到法律的确认，即公众参与应当成为一种法律权利，这就是行政参与权，是行政相对人依法以权利主体身份，为维护和发展自身或共同利益，以法定形式进入行政管理活动过程，并对行政立法、行政决策和行政执法等直接发挥影响的一种综合性权利，它包含参与资格权、了解权、表达权、监督权、参与决定权、参与实施权等多项权能。行政参与权虽然在我国还不是明确的法定概念，且其保障也存在明显的不足，但是在我国整个行政法律制度体系中，已有行政参与权权能的有关规定，也即行政参与权实际已成为制度形态的行政法律关系1的内容。首先，我国《宪法》规定了公民参政权和对国家机关及其工作人员的建议权、监督权等1，同时也确立了国家机关和工作人员必须倾听建议与接受监督的义务2。这就是行政参与权的宪法法源。行政参与权不但已有宪法依据，而且，单从内容而言，在我国行政法律制度体系中，我们不难发现在行政立法、行政决策、行政执法等制度中都已经规定行政参与权的具体权能。在行政立法上，《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等都对公众在行政立法过程中的表达权和监督权有所规定与确认3。而在一些地方政府规章中对规章制定中的公众发起权、表达权、监督权和参与实施权等都作了更为详细的规定，且规定了政府的回应和采纳义务4。在行政决策中，《价格法》、《城乡规划法》、《环境影响评价法》、《城市规划编制办法》等都对公众参与价格决策、城市规划决策、环评决策等的表达权进行了规定，而且也确立政府应当征求意见和回应意见的义务5。在行政执法制度上，《行政处罚法》、《行政许可法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等对相对人的表达权、监督权、参与决定权和参与实施权都有所规定。《行政处罚法》和《行政许可法》主要赋予了相对人的陈述权、申辩权和听证权，同时也确立行政机关听取和采纳相对人意见的义务6。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了政府机关拟定征收补偿方案征求公众意见的义务，同时赋予了公众参与决定补偿方案的权利和参与决定房地产价格评估机构的权利7。

行政参与权各种权能在行政法律制度中加以规定后，意味着行政参与权成为了制度层面的行政法律关系的权利要素，因为行政法律制度主要就是对政府与公众之间权利义务关系的配置，是行政法律关系的规范形式。与此同时，近年来，公众参与行政实践已成为公共行政生活领域里一道亮丽的风景线，行政活动中的公告评论、意见征求、座谈会、论证会以及听证会等公众参与形式，此起彼伏，方兴未艾。公众参与贯穿于行政立法、行政决策以及行政执法等领域，公众参与行政活动的案例不胜枚举，俯拾即是，正如我国致力于公众参与研究的行政法学者王锡锌教授所言，“公众参与的兴起已经成为中国公共生活领域越来越重要的社会事实，成为公共生活‘民主化’的一个符号。”①参与的理念与参与行动相结合，展开一幅中国民主制度从宏观层面到微观领域里公众参与的丰富画卷②。这幅生动的画卷也已在我国公共行政实践中不断展开。我国行政立法领域中的公众参与已经蔚然成风。政府在行政立法过程中，通过网络征求意见，召集有关公民和专家举行座谈会、论证会，依法公开举行听证会等形式和途径广泛听取意见，吸纳民意。例如，《广州市商品交易市场管理规定》在制定中公众多种形式的参与，以及被誉为“拆迁变法”的《城市房屋拆迁管理条例》修改中的“学者上书”和两次面向全国公众征求意见8等等，都是行政立法领域公众参与的典型代表。行政决策领域是公众参与行政实践中最为广泛和繁荣的领域。在政府重大决策过程中，公众参与的意义被越来越多的行政主体意识到，并在决策过程中积极引入公众参与，以期提高决策的科学化和民主化水平。公众参与渗透于环保、城市规划、政府财政预算等决策过程。如，环保领域中的“圆明园湖底防渗工程公众听证会”，城市规划领域里的“厦门‘PX’事件①，财政预算领域内的“温岭民主恳谈”，公共产品供给中涉及到与国民生活密切相关的水、电、气、交通运输、景点门票及教育医疗收费等定价问题中的各种听证会等等，这些行政决策中的公众参与昭示着我国行政决策趋向于权利与义务的关系配置。而行政执法则是最早开展公众参与实践的行政领域。1996年开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》首次将听证制度引入中国，1998年9月29日上午，在浙江嘉兴举行的毛阿敏偷税案听证会，引起了社会的广泛关注，颠覆了人们对于行政处罚的传统思维。行政许可也是行政执法中公众参与开展较为充分的领域。《中华人民共和国行政许可法》明确规定了听证制度，而且比《行政处罚法》规定更加具体。以“大连西部通道建设项目的环境影响评价行政许可听证案”为典型代表的环保领域的行政许可听证最为活跃，充分体现了公众参与环保行政许可的热情。近年来，我国其他行政许可实践中的听证会也是不绝于耳。

在以上行政立法，行政决策和行政执法实践中，相对人都已经积极参与其中，通过获得参与资格权，行使了解权、表达权、监督权以及一定的参与决定权和参与实施权等，对行政活动产生一定的积极影响，这又说明行政参与权已经在行政实践中加以运用。尽管这种运用还未成为一种普遍的权利现象，实践效果也还有待检验和提高，但这毕竟表明了行政参与权作为一种法定的相对人权利已经开始在我国的行政管理活动中得到确认并发挥作用，并对行政活动产生影响。总之，行政参与权无论是在制度层面的行政法律关系中，还是在实践层面的行政法律关系中都已存在，而且产生一定的效用1。因此，在实然上，行政参与权已构成我国行政法律关系的权利要素。

二、行政参与权与相对人权利的重构

行政参与权源于人民主权基础上的参政权。因此，行政参与权首先具有治理权的性质，能够作出某种决定，并对他人意志具有一定的支配力。具体而言，行政参与权是相对人基于与行政活动的利益关系2，而享有参与行政活动，表达利益诉求，提供行政信息，发表行政意见，以及参与行政决定并影响行政决定的权利。其次，行政参与权具有公权力性质的权利，这种公权力性质的权利具有充权(empower)②作用。其一，是充实相对人权利的内容。公众参与行政过程，首先需要赋予其知情权、表达权、监督权等权利，这是公众参与必须充实的基础性权利，同时公众参与行政过程的逐步深入，又会巩固和加强这些权利，进而形成诸如要求正当意见采纳权、要求说明不采纳意见理由权、参与决定权、参与决定实施权等新型权利。其二，是增强了相对人权利的效力。行政参与权除了增加行政主体的相应义务，而对行政主体具有一般的约束力以外，还对行政主体具有一定的强制力，如在行政决策、行政许可、行政处罚中，相对人的听证权对行政主体就具有一定的强制力，相对人要求举行听证，行政主体必须举行听证。《行政许可法》还规定了听证笔录的案卷排他制度，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定，即不按听证笔录作出的行政许可决定无效。这些参与权无疑影响了行政决定的形成，同时又加强了对行政权力的监督，对行政活动形成理性化制约，也保护和实现了自己的实体权利诉求。行政参与权还具有与行政权的合作功能，相对人能通过行使表达权和参与决定权等权能，作用与影响行政主体意志，形成合作行政，获得行政授益，实现实体权利。因此，行政参与权的享有，必然会引起传统行政相对人权利的解构和参与式行政相对人权利的重构。

(一)传统行政中相对人权利的解构传统行政的相对人权利由实体权利、程序权利与救济权利组成。其中相对人的自由权、平等权、受益权等是相对人权利体系中的实体内容，是相对人权利的核心，其保障和实现关乎相对人的生存和发展。相对人的了解权、申请权、得到通知权、要求回避权等，我们谓之行政程序权利，它们能对行政主体进行程序上的制约而在一定程度上保护相对人实体权利的实现。但是由于程序性权利并不具有实体利益的博弈能力和影响行政决定的权能，因此对行政权的制约和对实体权利的保护是很有限的。行政复议权和行政诉讼权是相对人的救济性权利，虽然看似保护相对人本体权利的最后一道屏障，但是由于行政复议与行政诉讼制度在可得性、有效性与补救性等方面都存在先天不足，而且“事后维权无法摆脱个体公民力量高度分散的困境，结果众多个体的努力沦为‘飞蛾扑火’……。”①因此，事后救济性权利对相对实体权利的保障也显得有些脆弱。在传统行政中，相对人缺乏自主参与行政过程，充分表达利益诉求，参与作出行政决定，参与实施行政决定的权利。相对人的申请权、了解权、得到通知权等最多只能算作程序性参与权，而不是实质意义的行政参与权。相对人实质意义的行政参与权，必须具有充分表达利益诉求、参与行政决定、影响行政决定、实现利益诉求和制约行政侵权的行动能力。在传统行政中，相对人对行政授益只是一种被动接受，基本决定于行政主体的自律，而很少、甚至无法通过主动参与行政，与行政主体形成合作而获得更多的行政授益;另一方面，相对人也因缺乏在行政过程中的利益博弈能力和对行政主体的监督权，对可能发生的行政侵权的制约能力也较弱。因此，在传统行政中，相对人难以通过行使行政过程中的实质参与权，形成对行政侵权的强力制约和对行政授益的有效合作，这样相对人实体权利很难得到有效保障，行政权的行使也因缺少公众参与而很难保障其合法性与正当性。因此，传统行政模式下相对人的权利谱系是残缺的，需要补缺和充权。其权利结构如下图所示:

(二)参与式行政中相对人权利的重构参与式行政模式中，相对人具有影响行政决定，并有效保护和实现自己的合法权益的行动能力，其根本原因就是相对人有了行政参与权。如上所述，行政参与权具有充权作用，一方面充实相对人权利的内容，另一方面增强相对人权利的效力，从而既改变了相对人权利与行政主体权力的量的关系，又改变了二者之间质的关系，使相对人具有了与行政权力制衡与合作的权能。因此，行政参与权是相对人权利结构变化和能量变化的关键要素。行政参与权是相对人参与行政过程，表达利益诉求，进行利益博弈，实现利益诉求的权利，因此，从权利形式和行使方式来看，具有程序权利的性质，但是从内容看，行政参与权包含参政权的内容，如参与决定的权能就是一种参政权的体现，而参与实施权本身也包含了相对人的实体利益。因此，行政参与权既有程序性权利内容，又有实体性权利内容，是实体权利与程序权利的集合体，从而把行政参与权从单纯的程序性权利和实体性权利中分离出来。同时，行政参与权的运行机理也打破了传统行政相对人权利是私人公权利的单一属性，行政参与权既是私人公权利，又具有公权力的性质，从而又进一步把行政参与权从相对人的实体权利中分离出来。另者，行政参与权是相对人享有的参与行政过程，影响行政决定的权利，虽然包括对行政活动的监督权，但是这种权能是行政过程中的监督，而不是发生行政侵权后的补救性监督，这又把行政参与权与相对人事后的救济权相区别。因此，行政参与权是不同于传统行政中的程序权利、实体权利和救济权利的新的权利类型。这种新的权利的确立，必然引起相对人权利结构的变化，从而需要解构相对人权利结构，并重构参与式行政中相对人的权利结构，使相对人权利结构实现优化。正如有学者所言，“行政相对人平等参与权的丰富与发展，是对权利结构的优化。”①在参与式行政模式中，我们需要对相对人权利进行如下重构。行政参与权是相对人作为行政活动的主体首先必须具备的权利，因此，应当置于相对人权利结构的首端，它包括参与资格权、知情权(了解权)、表达权、监督权、参与决定权、参与实施权等。相对人通过主动参与行政过程，表达利益诉求，提出行政建议，提供行政信息，与行政主体进行平等地利益博弈与协商，并参与行政决定，形成有效的合作行政，获得行政授益。

同时，相对人具有与行政主体均衡的利益博弈能力以及行政过程中对行政违法的纠错权(监督权)，从而形成对可能发生的行政侵权的强力制约。因此，行政参与权具有保护相对人实体权利与促进其有效实现的功能，是相对人实体权利保护与实现的最关键因素，形成对相对人实体权利的强力保障。行政参与权之后是一般程序性权利，包括申请权、得到通知权、申请回避权等，对相对人实体权利具有一定的保护作用。相对人的实体权利包括自由权、平等权、受益权等，这些权利是相对人生存与发展的核心权利，位于相对人权利结构的中心。相对人权利的最底端是救济性权利，包括行政复议权和行政诉讼权等，是相对人权利保护的最后防线，但由于补救性权利的先天缺陷，因此，其作用是有限的，而且，只要相对人行政参与权真正得到保障和实现，行政侵权将会大大减少，这种事后救济的程序权利的用武之地也会变小，救济成本也将大大降低。当然，一旦行政参与权自身受到行政主体的侵害，相对人也可以运用救济性权利提起复议或诉讼，从而保障行政参与权，因此，从此意义上说，救济性权利是相对人权利保护的最后屏障。在参与式行政模式中，由于相对人行政参与权的赋有，使相对人权利具有了对可能发生的行政侵权的强力制约和对行政授益的有效合作的功能，因此，相对人实体权利能得到很好的保障与实现，行政权的运行也因公众参与而获得合法性与正当性。因此，参与式行政中相对人权利结构是最充实和完整的。其权利结构如下图所示:综上所述，在由传统行政向参与式行政的转化过程中，相对人权利结构发生了重构，行政参与权成为相对人的前提性权利，公众参与度由弱变强，行政授益与行政合作不断增强，行政侵权则由强变弱，相对人对可能发生的行政侵权的防御也由弱变强，对相对人权利的保障则由弱变强。

三、行政参与权对行政权力的再造

“行政权与行政相对方权利之关系，是行政法所要调整的一对核心、基本矛盾。行政法制内容主要围绕行政权与行政相对方权利的分配、限界，以及互相监督制约、激励促进而展开。”②因此，行政权与相对人权利的相互作用与矛盾运动，是行政法所要解决的核心问题。相对人行政参与权的赋有不但会引起传统行政模式中相对人权利的解构和参与式行政模式中相对人权利的重构，同时也必然会影响和作用于行政权力，引起行政权力产生、构成与运行的变化，或成为行政权力的来源，或成为行政权力的效力基础，或成为行政权力的组成部分，从而形成新的行政权力产生、结构与运行模式。

1、行政参与权成为行政权力的来源“行政权来源于公民权”，③这是根据人民主权的宪政原理得出的结论，因此，公民权是行政权宪政意义上的来源，也是抽象意义上的根源。由于行政参与权也源于公民的参政权，因此，行政参与权不可能是行政权宪政意义上的来源，而是行政权力的具体来源，是指在行政活动中，相对人行使的一些参与权会产生行政权力，或者说，没有这些参与权的行使，就不会产生相应的行政权力。如，相对人就某一公共事务，提出行政立法和行政决策的议案，会产生行政主体的立法权、决策权，相对人就自己某一合法权益向行政主体提出保护或实现的申请，会产生行政主体的执法权。这些行政权力的产生是以相对人对行政事务的发起权等行政参与权的行使为前提和依据的，没有相对人的这些参与权，行政主体不履行满足相对人这些参与权的义务，就不会产生行政主体对应的行政权力，亦即这些行政权力来源于行政参与权。这种行政权力产生的模式是:行政参与权(发起权等)→行政权力(产生)。

2、行政参与权成为行政权力的效力基础在传统行政模式中，行政权力具有先定力、公定力和强制力等，相对人的权利一般不会影响行政管理过程中的行政权力的效力，亦即对行政过程中的行政权力没有约束力。而在参与式行政模式中，行政主体必须保障相对人的参与权，相对人享有知情权、表达权、合理意见采纳权等，行政主体不满足相对人这些权利的行使，行政权力不会发生效力。如，在行政决策中，要求行政主体必须告知相对人举行听证的，行政主体没有履行告知义务，或相对人要求举行听证，行政主体没有举行听证，以及举行听证后，行政主体没有根据听证笔录作出行政决策决定等情况下，行政决策都是无效的。再如，在行政处罚中，行政主体未听取相对人的陈述与申辩，行政处罚不成立，当然也不能生效;在行政许可中，要求举行听证的行政许可，举行听证后，未根据听证笔录作出行政许可决定的，行政许可决定不生效等等。因此，在这些行政决策与行政执法中，行政参与权成为了行政权的效力基础。这些行政权力虽然可以先于行政参与权而存在，但是其生效必须以履行满足相对人参与权的义务为前提，否则会因丧失正当性而无效。这种行政权力运行的模式可以表示为:行政参与权(知情权、表达权、意见采纳权等)→行政权力(生效)。

3、行政参与权成为行政权力的组成部分真正的行政参与，是实质性的参与，必须要求行政主体部分还权于行政相对人，从而使相对人也具有一定的治理能力，也就是相对人享有参与行政决定权和参与决定实施权，这些权利可以介入、渗透、融合于行政权力，成为行政权力的一部分，从而与行政主体一道分享公共事务的治理权。这样，行政相对人与行政主体一同参与行政活动，形成治理公共事务的合力，共同完成行政活动的目标，同时达到保障与实现自己实体权利的目的。例如，行政立法、行政决策中相对人的参与表决权，行政协助中相对人的参与实施权，都已是行政权力的组成部分。它们融合渗透于行政主体的行政权力之中组成复合性行政权力，形成合作行政，促进行政的正当性与效率。这种行政权力的结构模式可以表示为:行政参与权(参与行政决定权、参与实施权等)+行政权力→复合性行政权力。

四、行政参与权对行政义务的增设

相对人行政参与权的赋有，虽然并不必然削减行政权力，甚至还会补强行政权，与行政权形成合力(复合性行政权)，但是作为相对人一种新型权利，必然会增加对应的义务主体的义务，享有权利就是具有要求义务主体必须满足这种权利请求的能力或资格，否则权利是虚无的。“权利总是与义务人的义务相关联的。离开了义务，权利就不能得到保障。”①尤其是在行政法律关系中，行政相对人权利是具有特定意义的概念，是指由行政法所规定或确认的、由行政相对人享有并与行政主体的义务相对应的各种权利，是专门对应行政主体义务的权利②。因此，从行政主体与行政相对人的关系而言，相对人行政参与权的享有必然需要立法增设行政主体相应的义务。这样，行政参与权才是实在的法律权利。概言之，相对人行政参与权的享有要求行政主体履行满足行政参与权的义务。具体而言，相对人行政参与权的享有，需要确立政府如下义务:

1、确定相对人参与资格的义务。相对人行政参与权首先要求参与资格必须得到政府的认可和确定。行政参与权通过法律加以确认后，需要政府在行政实践中依法确定相对人参与行政的资格，保障利益相关人的行政参与权的实际享有，在行政立法、行政决策以及行政执法中，都要认可利益相关人的参与资格，这是行政参与权实现的前提。这就要求政府应当履行行政公开的义务和通知依法具有参与资格的利益相关人的义务，使相对人知晓自己具有参与行政的资格。比如，某市政府为加强对电动自行车的管理，维护城市良好的交通秩序，准备作出对电动自行车统一上牌照的决策，那么政府首先要将这一相关决策信息公开，并依法确定具有参与资格的市民，并发出公告，然后，根据具体情况依法确定参与人，并逐一通知参与人。

2、创设相对人参与机会、渠道与方式，吸纳相对人参与行政的义务。政府在行政活动中对参与人资格的确认，只是行政参与权实现的前提，为使参与人能实际参与行政活动，政府负有创设相对人参与机会、渠道与方式，吸纳相对人参与行政过程的义务。首先，各级政府应当建立专门的网络平台，如在政府官方网站设立专门的电子信箱、信息交流平台等，接受相对人的意见和建议，并且应当建立即时显示接受的回复系统，使相对人参与行政能够常态化。其次，应建立定期举行重大决策的公众座谈会、专家论证会的制度，一是保障相对人与政府机关的直面交流与互动，也保障了部分无法利用网络资源的相对人行使参与权，同时也能使行政决策更加民主化和科学化。再次，政府应当严格履行依法举行听证会的义务，保障相对人最有实质意义的参与权的行使。此外，政府还应当经常通过电视播放、报纸登记和在办公场所设立意见箱等形式，为农民提供参与行政活动的机会，保障他们能够行使行政参与权。

3、听取相对人意见与诉求的义务。在参与式行政中，利益相关人享有对行政活动的话语权，能够发表行政意见，表达自己的利益诉求，其表达对象就是行政机关，其目的首先就是政府能够听进他们的声音，知晓他们的诉求。这也是行政参与权能够产生实效的第一步。因此，听取相对人意见和诉求必然要成为政府机关的义务。如果虽然政府建立了网络征求意见系统，在办公场所设置了意见簿，也召开了座谈会，甚至听证会，相对人通过这些途径和形式对相关行政活动行使了表达权，但是，这些声音和文字只是单向的输出，如果政府机关或塞耳闭听，或视而不见，相对人的表达权没有任何意义和实际效力。在现行行政法制度中，由于很多情况下听取相对人意见和诉求并没有规定为政府机关的义务，这种现象司空见惯。如果通过相应立法将听取相对人意见与诉求明确为政府行政的义务，那么政府机关必须把相对人的意见进行搜集、记载和整理，形成书面的记录，并及时公布，重要的意见听取还应送达已经登记的回执。这样，政府与相对人下一步实质意义的沟通、交涉与协商才成为可能，相对人表达权才有可能进一步发展为实质意义的参与行政决定权。

4、及时回应相对人的义务。听取相对人表达，只是满足表达权的第一步，相对人对意见和诉求进行表达，更进一步的目的是需要政府机关作出积极回应和反馈，以知晓政府对相对人诉求的态度，从而与政府进行进一步的沟通、交涉与博弈，最后达到影响行政决定的目的。公权力机关征求公众意见的意义在于要认真对待意见———作出负责任的回应。因此，政府听取相对人意见和诉求后，应当及时进行回应，如果听而不应，无疑使公众诉求难以融入政府的行政决定之中，相对人也无法知晓政府决策的目的和依据，相对人与政府之间不能形成真正的沟通、交涉与博弈等良性互动，公众参与也难以正名。因此，政府应当履行及时回应相对人意见和诉求的义务。否则，只有相对人意见输入，没有政府意见输出与回音，相对人参与只能停滞于表达阶段，久而久之，相对人会失去参与的热情与信心，行政参与权也只能是徒有其表，公众参与行政只会流于形式与过场。

5、依据相对人正确意见与正当诉求作出行政决定的义务。行政参与权产生实效的根本标志就是相对人的意志能够影响政府的行政意志，政府能够依据相对人正确意见和正当诉求作出行政决定。而且，政府对未被采纳的意见和诉求，还应说明理由。这也是行政参与权实现的实质体现，同时也是对政府机关滥用行政决定权的有效监督与制约，有利于促进行政决定的科学性、正当性与可行性，是参与式行政取得实效的实质保障。因此，依据相对人正确意见和正当诉求作出行政决定是政府满足行政参与权最重要的义务。然而，现行行政法制度中，尤其是行政立法和行政决策中，很少将其作为政府一方的强制性义务，这也是行政参与权难以真正实现，参与式行政流于形式的根本原因。

6、接受相对人行政评估并及时纠错的义务。在参与式行政中，相对人享有对政府行政效果的评估权。这也是公众参与实施权和监督权的体现，是相对人行政参与权完整实现的标志。相对人无论是对行政立法、行政决策和行政执法的实施效果都具有评价的权利，对经过行政实践检验违法的或不合理的、以及不具有可行性的行政法规、规章以及其他行政规范性文件，有提出修改或废止的权利，对违法的行政执法有提出纠正和要求采取补救措施的权利。与此相对应，政府应当建立行政立法、行政决策和行政执法的公众评价制度，定期接受社会公众的行政评估，并及时进行调查、核实与回应，对应当修改与废止的行政法规、规章或其他规范性文件应当及时修改或废止，并进行公布，对违法的行政执法应当及时纠正和采取补救措施。

五、参与式行政法律关系的形成

如上所述，行政参与权与相对人其他权利组合成新的权利结构，而且行政参与权具有充权(empower)作用，充实了相对人权利的内容，强化了相对人权利的效力，并保护其他权利;另一方面，行政参与权还能渗透并作用于行政权，成为行政权力的组成部分或效力来源，从而影响行政决定的形成，并成为行政权正当性的基础。因此，行政参与权应当纳入行政法律关系的构造。在这种新型行政法律关系中，与相对人享有行政参与权相对应，政府则负有履行满足行政参与权的义务，这种权利义务关系贯穿于行政活动的全过程。相对人的行政参与权包括知情权、表达权、参与决定权和参与实施权等权能。相对人享有知情权后，政府必须履行行政公开的义务，由此形成了开放的行政法律关系;相对人享有表达权后，政府必须履行听取公众意见和诉求的义务，由此形成了双向互动的行政法律关系;相对人享有参与决定权和参与实施权后，政府必须履行合意决定和合作执行的义务，由此形成了合作的行政法律关系。这种开放的、双向互动的、合作的行政法律关系是对传统行政法律关系封闭性、单向性以及强制性的突破，我们称之参与式行政法律关系。显然，在参与式行政法律关系中，相对人行政参与权的赋有，凸显和提升了行政相对人的主体地位，引起双方权利义务配置的新变化、权利义务关系运行的新变化、以及权利义务关系目的的新变化，使行政法律关系由权力本位转变为权利本位，由内部封闭转变为外部开放，由单方命令转变为双方协商等等。

综上观之，参与式行政法律关系中的核心构成是相对人的行政参与权，以保障与实现相对人行政参与权为前提基础，相对人行政参与权的确立，使行政主体必须履行满足行政参与权的义务，行政权力的行使才具有合法性与正当性，而相对人只有享有了行政参与权，才能形成与行政权的制衡和合力，从而很好地保障和实现实体权利。由此，行政主体与相对人在行政活动中趋于一种平等与均衡状态，二者之间形成一种既有制约又相互合作的关系，共同完成行政任务与目标，并实现行政的合法性、正当性与效率。结语“经典的权利在新的时代背景下衍生出许多新的具体的权利，而新的社会关系要求在权利大家族中添列新的成员。”①参与式行政的兴起产生了新型的行政主体与相对人的关系，在相对人的权利谱系中产生了行政参与权这种新的权利。而在我国，行政参与权无论是在制度上，还是实践中已经有了一定的实证基础，因此，行政参与权无疑已成为行政法律关系中的新的权利要素。作为一种具有充权作用和治理功能的权利，行政参与权的应然价值首先体现在对行政法律关系的权利义务关系的改造上，改造的结果会形成一种新型的行政法律关系，亦即参与式行政法律关系。这种行政法律关系是政府与公众之间既有制约又有合作的关系，既有利于实现行政的正当性与效率，又有利于并保护与实现相对人合法权益。然而，应然价值只是一种理论价值，其真正实现还是要通过指导行政实践，并在行政实践中得到体现。