转轨期行政垄断革新途径

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一、问题的提出

行政垄断从形式上主要分为行业性行政垄断与地区性行政垄断，也就是通常说的“条条分割”和“块块分割”。行业性行政垄断主要是政府为保护特定的行业及其经济利益而实施的专营，意在排斥和限制潜在进入者参与竞争；地区性行政垄断则是地方政府利用其行政权力设立市场壁垒，限制产品、技术和劳务的自由流动。从本质上讲，行政垄断是将市场排斥在外，阻碍“无形之手”发挥作用，而以公共权力这只“有形之手”来配置资源。作为转轨经济中的一种特殊现象，行政垄断主要依靠公共权力来获取产业的独占地位或达到区域市场封锁的目的。行政垄断易造成资源配置低效、收入分配不均、地区封锁、市场分割等诸多问题，且直接影响完善统一的大市场体系形成，因而引起学界的广泛关注。行政垄断的形成可能跟历史因素和体制遗留问题有关，但其得以延续和存在的现实基础是什么？其内部的形成机理是什么？对以上问题的研究对中国现阶段的行政垄断改革有重要的现实意义。我们通过梳理有关行政垄断成因的文献，主要分为行业性行政垄断和地区性行政垄断两个方面，系统探讨国家理论和政府角色，并重点剖析转轨经济中的政府的双重角色以及由此引发的政府行为对公共利益的两种偏离。基于政府行为对公共利益偏离的分析框架，分别对行业性行政垄断和地方性行政垄断的形成机理进行分析，并结合中国的现实情况予以经验解释，提出有关行政垄断改革的路径和建议。

二、文献回顾与述评

由于行业性行政垄断和地区性行政垄断的形成原因和运行机制有着较大差异，所以我们对两方面的文献分别进行梳理。对行业性行政垄断的探讨，学者们大多将政府机构假设为经济人，作为独立的利益集团与垄断厂商进行博弈的经济角度进行解释。于华阳、于良春（2008）把行政垄断定义为中国转轨经济体制下特定的制度安排，并从制度需求和供给的视角，对行政垄断形成根源与运行机制进行分析。张伟、于良春（2010）构建了规制机构与垄断厂商间的重复博弈模型以分析行业行政垄断产生及维持机制，如果规制机构更多考虑经济增长、规制机构与垄断厂商间存在旋转门以及规制权力相对集中的条件下，无论垄断厂商具备何种产权性质，厂商主动型行政垄断都有可能作为一种特定的制度安排而出现。对地区性行政垄断的成因的争论主要集中于财政分权（于良春，2011）、政治激励（周黎安，2004）、政府职能几个方面。于良春等（2011）认为，地区性行政垄断形成的原因不在于政府竞争本身，而在于现行的政府竞争制度的不合理性和缺陷，现行财税制度下的事权与财权不对称、转移支付体系不健全、财政支出不透明使得地方政府间的同质性较差，竞争的起点不公平，是导致地区性行政垄断的重要的现实原因。周黎安（2004）从地方官员的政治晋升博弈入手，强调地方官员的晋升激励对地区间经济竞争和合作的影响，认为地方政府经济职能的越位和失位是导致行政垄断出现的原因之一。现有文献对行业性和地方性行政垄断成因的解释，主要局限于规制经济学的框架内，基于对政府角色单一假设基础上，围绕利益集团、设租抽租、政治均衡等核心概念进行的，缺乏对政府角色的分析，忽视了政府同时具有仁慈、自私、公正的多重性格。下面我们拟对国家理论和转轨经济中政府角色进行深入探讨，并以此为框架来分析行业性行政垄断和地区性行政垄断的形成机理。

三、国家理论与转轨经济中的政府角色分析

有关国家和政府的论题向来就是学界争论的焦点，从古希腊柏拉图的《理想国》，到洛克的《政府论》、卢梭的《社会契约论》、霍布斯的《利维坦》、密尔的《代议制政府》，再到布坎南《公共财政论》、奥尔森的《集体行动的逻辑》，政治家、哲学家、经济学家们一直都试图回答“国家何以出现”、“什么是好的国家制度”、“政府的职能边界在哪里”等一系列的基本问题。下面我们对国家的相关理论进行梳理，并分析转轨经济中中国政府的职能和角色。

1．有关国家的理论分析。有关国家起源理论有两种。一种是契约理论，认为人都是自私的，无政府的状态下，会陷入“霍布斯丛林”状态中，人们为了摆脱这种自然状态自愿订立契约而产生国家。一种是暴力理论，认为国家是阶级斗争的产物，是一个阶级压迫另一个阶级的暴力工具，国家的产生是暴力统治集团追求集团利益最大化的结果。然而，新制度经济学家诺斯（1994）认为无论是契约理论还是暴力理论，对国家起源的解释都是片面的。契约理论只是从最初的收益着眼，解释了“缔约的最初收益”，但并没有深入分析缔约后国家为何得以延续和维持，而且该理论的隐含假设是社会各阶层的力量是相当的，可以进行平等而公正的博弈，这种假设在很多社会中是不合适的，因为较强的利益集团比较弱的利益集团有更大的话语权，他们之间的博弈并非公平的。暴力理论则过分夸大了统治集团的能力，而忽视了统治者与被统治者二者之间的互动关系。事实上，被统治集团也并非处于完全没有话语权的被奴役地位，他们可以通过斗争来获取自己的部分利益，民众及统治集团的替代者对在位者也是一种制约关系。在批判古典经济学的两种国家起源理论的基础上，诺斯提出了国家的“暴力潜能”分配论，认为国家同时具有契约和暴力的两重属性：国家一方面是最大的、合法的暴力垄断者，另一方面又是公共服务的提供者。新制度经济学的国家理论虽然突破了古典经济学国家理论的局限，但并不具有普遍适用性，且存在着缺陷。黄少安（1999）认为，诺斯揭示的只是客观存在的事实，而不是真正意义上的“悖论”。首先，国家攫取最大化租金和最大化产出的产权结构两个目标并非不可调和，所谓的“持久的冲突”只是意味着两个目标存在着矛盾，需要权衡和调整以达到均衡。其次，两个目标基本是统一的，只是一个为直接利益，一个为间接利益，虽然国家经常放弃有效率的产权制度，追求垄断租金最大化，但也并非总是这样做。在多数情况下，国家会在二者之间寻求一种均衡，使垄断租金与国家税收的边际相等。

2．转轨经济中的政府角色分析。国家是一个虚拟的共同体，它的权力是需要由有组织的政府代表社会行使的，政府是行使国家权力的机构。由于“市场失灵”的存在，政府需要对经济进行调控和干预，政府的经济职能只是政府众多职能的一部分，政府对经济干预的初衷和目的是培育良好的竞争秩序，促进有效竞争市场的形成。然而，由于政府干预经济具有不可避免的内生缺陷：一方面，政府可以充当维持公共秩序，供给公共品的“扶持之手”，另一方面，它又可以滥用公共权力，满足自身利益，成为掠夺公共财富的“掠夺之手”（纪志耿、黄婧，2011），使得“市场失灵的政治化不可能产生福利经济学家们推崇的那种理想的矫正效果”。矫正“市场失灵”的“政府失灵”在现实中频频出现是否因政府的缺位、越位和错位导致？这与转轨经济中的政府角色有无联系？基于以上的思考，我们对转轨经济中的政府角色进行分析。处于转轨时期政府的角色是双重的。首先，经济转轨并非简单的经济体制改革，这意味着政治体制改革也需要与经济体制改革同步进行；而政治体制改革意味着作为权力主体的政府既是改革的主体，又是被改革的客体。改革会削弱政府的权力范围和强度，但政策推行和贯彻又要依靠权力来进行。值得探讨的是，具有双重身份的政府是否会进行对社会公共利益有益的改革，是否会推行和实施将削弱自身权力的改革政策？其次，政府作为国有产权的主体，也会通过产权经营追求收益。政府作为产权所有者出现时，国有产权不仅为政府行使职能提供了一种性质完全不同的经济基础，而且还赋予了政府完全不同于产权第三方的经济职能。当政府既是国有产权主体又是公共权力主体时，很难保证政府不用权力去谋取产权上的收益，形成与民争利的局面。在这种情况下，作为公共权力主体的政府能否保持中立，维护公平，促进公正的市场竞争秩序的形成（汪彤，2010）？经济政治秩序的结构具有合法性，这意味着自愿默许国家的强制，但并不认为政府是全知全能的和仁慈的。政府有强权在手，同时起到“扶持之手”和“掠夺之手”的双重角色，它既不是纯粹自利的“经济人”，也不是服务大众的“道德人”，而是相机抉择的“社会人”———政府角色的多重性决定了政府目标的多元化。政府出于自身权力和利益考虑而作出的不利于公共利益的政策决议，是政府行为对公共利益的第一种偏离，我们称之为“政策性偏离”。政府只是一个虚拟的权力主体，真正代替政府执行各项权利的则是政府各级部门，而政府各级部门的职能最终需要一批政府官员来具体执行，所以，官员个体的行为可看做是微观层面的政府行为。遗憾的是，虽然政府是公共权力的主体和代表者，而政府官员却是自私理性的经济人。霍布斯指出，政府官员“在政治身份方面虽然留意谋求公共利益，但他会同样或更多地留意谋求他自己以及他的家属和亲友的私人利益。在大多数情形下，当公私利益冲突时，他会首先顾及个人利益，因为人们感情的力量一般来说比理智更为强大”。卢梭的“三意志论”同样也认为，“政府每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民”。可见，政府的意志又不是简单的经济人意志的加总，而是精英阶层的集体意志的体现。政府官员的自利性行为会导致政府行为对公共利益的第二种偏离，我们称之为“行为性偏离”。转轨经济中的政府作为推动改革的主要动力，改革政策的制定原则和执行原则在很大程度上取决于政府的立场和态度，而政府的态度则是其对社会公共利益与自身特殊利益的权衡的结果。政府会在不同时期根据自身的需要调整社会公共利益和自身利益，使得自身的效用最大化，然而，调整的结果往往会导致偏颇和越位，政府的此类行为就成为行政垄断的主要来源。

四、转轨经济中行政垄断的形成机理分析

我们通过对国家理论和政府角色的分析，认为转轨经济中行政垄断来源于政府行为对公共利益的两种偏离。第一种偏离是政府具有双重角色，制定出明显偏向于自身利益集团政策的情况，第二种偏离是在政府政策并无偏颇的时候，政府职能的人———各级官员———由于自利性行为而使政策执行过程中发生的对公共利益的偏离。政府行为的政策偏离是政府意志和公共意志的偏离，构成行业性行政垄断的主要原因；行为偏离是政府意志与政府官员意志的偏离，构成地方性行政垄断的主要原因。

1．行业性行政垄断的形成机理。行业性行政垄断实质上是一种行政腐败，是政府与特定行业间的一种特殊关系（林江，2011）。现实中，垄断性的行业并非竞争的产物，而是政府运用权力进行伪规制的结果，其实施主体是政府或其各级规制机构，即便是在一些特殊的垄断型行业中进行改革，也并未形成真正的市场，而是产生了一种“伪市场”现象（高华云，2012）。我们拟结合政府角色和多重目标，建立相关模型来分析行业性行政垄断的形成机理。建模之前我们需要澄清的问题有两点：第一，模型中政府并非完全公共利益的代表，政府的目标不是实现社会福利的最大化。第二，经济转轨中的中国政府有着相对特殊的目标函数和约束条件，垄断企业（或行业）跟政府主管部门大多是复杂的隶属关系（姜琪，2012），而不是简单的委托－关系，在这种情况下政府主管部门与被管制下的垄断企业就成了有着共同利益的共同体，不存在竞争性寻租，经济效率在政府部门考核行业主管官员的指标体系中显得不再重要，垄断性行业的主管官员反而更加注重考核体系中的非经济指标。模型的设定如下：我们假定社会中除了存在政府、国有垄断厂商、消费者外，还有其他非公有经济实体，国家的税收来源于国有垄断厂商和非公有经济实体。其中，在垄断厂商方面，政府不仅能从其上缴的税收中获利，还可以以产权所有者的身份获利。我们用T来表示国家的税收水平，其中T中的一部分为来源于非公有经济的税收，用tEp表示，t为税率，Ep为非公有经济的经济水平。另一部分税收来源于垄断国企，用tEm表示，Em为垄断行业的经济水平。垄断行业的垄断利润用rEm表示，r为垄断利润率，这里的利润并非账面税后利润，而是包含福利等隐性收入在内的总利润，实际上是一种税收的补充。用s表示政府对垄断行业的补贴率，所以，国家从垄断行业获得的收益，除去正常税收部分tEm外，还有隐形税收补充部分（r－s）Em，其符号取决于利润率与补贴率的绝对值。国有垄断行业的隐性收入较高，从垄断行业的工资水平、福利水平等方面可见一斑，所以，我们可以推定r＞s，即垄断利润率大于补贴率，（r－s）Em＞0。政府的效用很大程度上取决于政府的总收入水平。政府的总收入水平有两部分组成：一部分为正常税收部分，用T＝tEp＋tEm表示；一部分为隐性税收补充部分，用T0＝（r－s）Em。我们这样处理的结果是，消除了消费者作为最终赋税承担者的角色，同时也把消费者效用一部分内生到非公有厂商的经济水平之中，另一部分作为垄断行业的税收和垄断利润出现。由于隐含假定国家与垄断企业为利益共同体，所以把国家给垄断行业的补贴内生化。这样，政府的总收入水平（R）可以表示为：R＝tEp＋（t＋r－s）Em。下面我们引入另一变量A，表示政府对市场的调控和控制程度。在一定的范围内，政府对市场的控制程度越高，垄断行业的经济水平Em越高，而非公有经济的经济水平Ep越低。政府为了实现自身税收收入的最大化，会加强对市场的控制力度A，因为增加垄断行业的收入水平更有利于实现自身税收的最大化。证明如下：要使政府收入R最大化，必须满足坠R坠A＝t*坠Ep坠A＋（t＋r－s）坠Em坠A＝0，故只要在坠Ep坠A坠Em坠A＞t＋r－s－t的范围内，政府加强对市场的控制力度，就会增加自身的收入水平，这也是行业性行政垄断得以形成的主要诱因。行业性行政垄断是政府出于自身权力和利益考虑而做出的对公共利益的政策性偏离，形成了国有企业与民争利的局面，不利于经济快速持续健康的发展，而且造成垄断行业高收入、社会差距过大、失业率上升等社会问题。

2．地方性行政垄断的形成机理。改革开放以来，中国经济高速持续增长了30年，创造了现有经济理论无法解释的“中国奇迹”，张五常（2009）将其主要归功于因地方权力下放而展开的县域竞争。以县为单位的区域竞争虽然促进了中国的经济增长，但造成粗放型的增长模式，资源消耗严重，经济增长的可持续性差，后劲不足。另外，在中国投资拉动型的经济增长模式下，催生了官员腐败，导致地方政府官员行为与中央政府政策的偏离，使政府政策与公共利益再一次发生偏离，出现地方行政垄断。地方政府官员的自利性行为是地方行政垄断形成的重要因素，促使地方政府官员行为与公共利益发生偏离因素主要有两方面：一方面是由经济规模和经济增长造成的经济激励，另一方面是由于晋升压力造成的政治激励。周黎安（2004）认为地方政府官员同时处于两种竞争之中，既有为地区的经济产出和税收而竞争，同时又为各自的政治晋升而竞争，并将其称为“混合竞争”。经济激励是地方官员行为偏离的主要原因之一。经济激励容易导致地方性行政垄断和重复建设问题。20世纪80年代以来行政性分权和财政包干更强化了地方政府的经济动机。地方政府发展当地经济，扩大经济规模，对其的经济激励是双重的。首先，地方性行政垄断通过设置竞争壁垒，阻止外地产品进入本地市场，有效地保护了本地的市场和税收基数。其次，地方性行政垄断还表现在为扩大本地经济规模而盲目投资，从而导致腐败和重复建设的出现。假设地方政府官员能从经济规模的扩大中得到的收益比例为a，我们称其为腐败系数，中国的经济增长规模为E，各地区的经济增长规模为Ei，则有E＝ni＝1ΣEi。假定地方官员的腐败系数a不变，且0＜a＜1，则地方政府官员腐败的经济收益为Ri＝aEi，地方政府官员欲使经济收益增大，必增大当地经济增长规模Ei，然而，经济增长的总规模E在一定时间内是既定的，从而出现地方政府间为扩大经济规模而相互争夺国家重大投资项目的行为。政治激励是地方政府官员偏离行为的另一重要原因。在中国经济转轨的过程中，对地方政府官员的任命是由中央政府掌控的，这在政治上表现为很强的控制力，地方政府官员想要晋升，必须于在职期间完成中央政府提出的各项考核指标，主要是经济指标，在这种强激励下，地方政府往往是表现出很强的投资和发展欲望，片面追求任期内的经济发展和GDP增长，忽视了长期经济发展和影响。在这种政治激励下，经济激励扮演着更重要的角色，政治激励主要是通过经济激励来完成的，经济激励是政治激励实现的手段。与经济激励相似，一定时期内，地方政府官员的晋升机会是一定的，官员间的博弈具有锦标赛的性质。所以，地方政府官员任职内的政绩和任职后的升迁依赖于对地方经济的影响力，这就导致他们选择通过恶性的经济竞争达到政治竞争的目的。由上可知，财政分权衍生出的经济激励和政治激励导致地方政府官员与中央政府政策出现偏离，这是转轨经济时期地方性行政垄断存在和运行的主要根源。

五、行政垄断的改革路径

改革开放以来，中国经济持续高速增长了30年，这无疑是制度改革带来的强大动力。然而，现阶段凸显的行政垄断问题，导致制度改革的推力不足，成为中国进一步推进市场化改革的主要障碍。行政垄断问题的出现，主要是因为转轨过程中的政治体制改革滞后于经济体制改革，导致政府权力在国民经济中占有绝对支配地位，并且渗透到经济生活中。由于政府的理性人决策导致政府政策对公众利益的偏离是行业性行政垄断的根本原因。既然政府是理性人，并不总是代表公众利益，为保证其公正性，就需要对它进行必要的监督和权力约束。针对行业性行政垄断改革，提出如下建议：首先，切断垄断行业与政府的直接联系，实现政企分开、政资分开。其次，制定相关法律和政策，促使垄断行业信息公开化，并有广泛的参与方实施监督。最后，破除行政性垄断行业的行政壁垒，使投资主体多元化，鼓励潜在进入者进入，实现行业的有效竞争（姜琪，2011），促进资源配置效率。地区性行政垄断是行政权力与市场经济结合的产物，它导致生产要素价格扭曲、竞争秩序混乱、市场分割、资源的浪费、粗放型的经济发展模式。在现行财税制度下，地方官员面临很强的经济激励和政治激励，容易出现为了自身的利益而发生与中央政府政策出现的行为偏离，从而导致地区性行政垄断的产生，地方政府官员的自利性行为是导致地方性行政垄断的重要原因。针对地区性行政垄断改革，我们提出如下建议：第一，改革现行的地方政府竞争制度安排，建立地区间的协商合作机制。第二，改革对地方政府官员的考核机制和激励手段，由比较单一的经济考核目标变成综合性的指标体系，使地方政府官员不仅仅着眼于短期的经济增长，尽量消除地方官员对资源的扭曲配置。第三，合理定位地方政府与市场的关系，促进增长型政府竞争模式的形成。完善市场竞争机制的制度基础，实现经济的长期、稳定、健康发展。